从工资制度变革的历史看调整分配体制，本文主要内容关键词为：体制论文,分配论文,工资论文,制度论文,历史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、新中国公职人员工资制度的四次变迁
（一）统一工资和供给标准，实施混和工资制度
建国初期，干部的工资制度较为混乱。一是由于以往各个根据地待遇很不一致；二是由于干部待遇实行供给制、包干制、薪金制和混和制等不同制度。这种各自为政的局面与新中国建立后亟需集中统一管理不相适应。1952年前后，经过各方面的准备，全国进行了一次较大的工资改革，规定以“工资分”作为全国统一的工资计算单位，并统一了全国的工资和供给标准。1952年7月， 国家将供给制工作人员的津贴标准和工资制工作人员工资标准都统一到29个等级。
（二）等级工资制的制定和实施
从1953到1955年的三年中，工农业总产值增长了33.5%，平均每年递增10.1%；国内生产总值平均每年递增8.9%； 全民所有制工业企业全员生产率提高33.6%，平均每年增长10.1%。生产的发展和劳动生产率的提高，为进一步改革工资制度奠定了物质基础。1955年7月， 国务院决定，将供给包干制的人员按现行工资标准一律改为工资制待遇。第二年正式确立了新中国的工资制度。1956年6月16日， 国务院通过了《关于工资改革的决定》。国家机关开始实施所谓“一条龙”式的工资等级制度，工资由高到低分为30个等级，最高级为最低级的28倍。工资标准由30级的20元到1级的560元，有了较大幅度提高。同时，根据各地物价和生活水平，全国分为Ⅱ类地区，同一等级的工资标准，第Ⅱ类比第Ⅰ类高30%，相邻两个工资区之间相差3%。 对少数物价过高的地区，以工资标准为基数，另加一定的生活费补贴。随着新工资标准的颁布，正式确立了新中国国家机关的工资制度。此后30年间虽有一些小的变化，如降低部分高等级的工资标准之外，其他各方面标准都没有改变。
从1965年国家机关工资制度正式确立，到1985年国家工资制度改革。这29年大致分为两个阶段：从1956年至1977年；从1978年至1985年。第一个阶段，由于1956年工资增长幅度较大，1957年国家没有安排升级。而1958年的“大跃进”运动，片面强调主观能动作用，否定物质利益原则，更不可能重视职工的升级工作。紧接着三年国家经济困难时期和调整时期，职工工资升级不可能放在重要的位置，继而又是十年“文化大革命”。因此，1957—1977年的20年间，全国职工总共升级4次， 升级面累计只有90%左右，平均每名职工还不到一级。同期，国家机关工作人员的升级只有3次，工资水平徘徊不前。1956年至1977年， 我国以可比价格计算的社会总产值增加298.9%，社会劳动生产率增加131%，但全民所有制单位职工实际平均工资却降低了15.24%。第二阶段， 粉碎“四人帮”以后，党和国家十分重视提高职工收入、改善职工生活水平。从1977年至1985年国家机关工资制度改革的8年中， 全国按可比价格计算的社会总产值增长了92.7%，国民收入增长了80.4%，社会全员劳动生产率增加了61.1%，全民所有制单位职工平均实际增长了42.2%。尽管如此，由于工资制度运转不正常，在总计29年中，国家工作人员平均7年才有一次升级机会，20年才能实际升一级， 几乎切断了工资增长的途径。
（三）职务工资制的制定和实施
1978年十一届三中全会以后，人们对旧的工资制度及其实施有了新的认识。当时认识到的主要问题是：（1 ）没有实现工资随生产发展有计划地增长；（2）劳酬脱节平均主义严重；（3）未能体现工资的不同职能——保障职能、激励职能等，没有区别职务工资与年功工资； （4）工资能上不能下，成为终身待遇；（5）工资管理集中过多。 这些认识对1985年的工资制度改革产生了很大影响；同时也受改革进展的局限，对一些深层次的东西还认识得不够。1978年至1983年的5年中， 我国国内生产总值增长了39.1%，平均每年递增7.82%； 财政收入增长了11.4%，平均每年递增2.2%。1984年，国内生产总值比上年增长15.2%，各方面经济效益也有所提高。国家财政收入比上年增长12%，与此同时，经济体制改革也顺利进行，国家机关和事业单位的工资改革就在这样的背景下出台了。这次工资制度改革几乎涉及到工资制度的各个方面，最主要的内容是：（1）实行以职务工资为主要内容的结构工资制； （2）实行国家机关工资分级管理， 把省以下国家机关工资标准的确定权交给地方，允许省际、地际、县际、单位之间工资存在差别；（3 ）企业工资与国家机关、事业单位工资脱钩。这次工资改革，绝大部分人都参加了套改，增加了工资，同时另设工龄津贴。国家机关人员平均工资1985年为1133元，1986年增长为1364元，增长了20.3%，工资状况得到了改善。
这次工资改革的主要特点是将工资的组成部分同工资职能一一对应，将工资分为基础工资、职务工资，工龄工资、奖励工资四个部分。实施不久就暴露出问题：（1）1985年定的基础工资为40元， 几年后就不能保证工作人员的基本生活；（2）工龄工资不能充分体现年功贡献， 每一年增加0.5元的工龄工资大家感到微不足道， 在职务不变时升级断断续续也引起人们的不满；（3）奖励工资无法起到应有的激励作用。 （4）没有建立正常的增资机制，1985年工资改革后， 工资增长机制有两个变化，一是晋升职务便可晋升工资，不必等到统一的升级，二是每人每年可随工龄的增加提高0.5元， 仅靠这两个方面并不能保证整个工资的正常增长。（5）把国家机关和事业单位完全等同起来， 实行了相同的工资制度，这不符合干部分类管理的思想，强化了“官本位”的不良倾向，不利于促进能够自负盈亏的事业单位逐步实行企业化管理。（6 ）把改革的着眼点主要放到等级工资制的弊病和长期不升级带来的问题上，没有对工资标准的变动规律给予足够的重视，在改革中不仅没有适当提高工资标准，各职务的工资标准反而有不同的降低。
由于存在种种问题，尽管1985年工资改革时，国家下了较大的决心，拿出了一定的资金提高国家机关和事业单位的工资水平。但是这些单位工资的相对水平很快又落后了。1987年国家机关党政群团在十几个行业中平均工资排倒数第三位，1988年又下降为倒数第二位。
（四）1993年第三次工资制度改革
针对第二次工资改革后出现的种种问题，1993年10月，我国在国家机关和事业单位进行了第三次工资制度改革。 这次改革的特点是：（1）将国家机关和事业单位脱钩，根据不同行业特点，实行不同的工资制度。在国家机关实行职级工资制，在事业单位实行能体现其行业和业务特点的多种工资制度。（2）改革地区工资制度， 取消Ⅱ类工资区制度，建立艰苦边远地区津贴和地区附加津贴。（3）改革奖金制度， 实行年终考核合格奖的办法。对年终考核合格的工作人员，发给相当于本人第12月份的月工资作为奖金。（4）事业单位设立津贴制度， 作为工资构成中的活的部分。（5）定期调整工资标准， 建立正常增资运行机制，解决在高度集中统一的计划经济体制下，以不定期的无序的调资解决工资增长的问题。其中规定：国家机关公务人员的职务工资， 在连续2年考核合格的基础上，晋升一个职务工资档次；在连续考核5 年称职或连续3年考核为优秀的，普升一级级别工资；在职务提升时， 也同时执行新任职务的职务工资标准，此外还规定，国家将定期调整工作人员的工资标准，根据城镇居民生活费用的增长情况适当提高基础工资；根据国民经济发展和企业相当人员工资水平的增长定期调整职务工资和工龄工资。对于事业单位，也规定了与机关单位大体相同的晋级增资办法，定期调整工资标准。（6 ）提出机关事业单位工作人员的工资水平要与企业同类人员比较的原则，力图体现市场经济体制下工资收入均衡的一般原则。
这次工资制度改革，在职工晋级增资、定期调整工资标准等方面都作出了明确规定，但使之运行起来，需要克服许多困难和阻力，还需要制定具体的章法。如这次工资改革，虽然提出了平衡比较原则，但没有规定平衡比较的具体办法。因此，在这个问题上还无章可循。而公务人员和事业单位专业技术人员的工资水平长期低于企业同类人员的工资水平，这是与市场经济体制不相适应的，此种状况发展下去，将使国家机关和事业单位失去更多优秀人才，国家机关公务人员的勤政廉政则难以实现，办事效率也难以提高，事业单位的科研、教学人员队伍也难以稳定。这次改革还存在低职务人员增资水平较少和工资“平台”问题。也需要采取切实措施，化解矛盾。
（五）历史上工资制度变革的几个特点
1.以生产力的发展为前提
表1 我国历次工资制度改革与调整的背景
时间 前5年GDP年 前5年人均GDP年 当年全国居民 当年城镇居民
均增长指数均增长指数消费水平年均 消费年均增长
增长指数 指数
1956 8.87(前3年) 6.47(前3年)
1985 12.94 8.18
14.18.2
1993 8.52
6.968.18.9
1998 11.0
9.78
3.2*
1.3*
带“*”者为1997年数。
资料来源：《1998中国统计年鉴》。
2.与体制的变革相伴随。我国工资制度的每一次改革或调整都是与国家政治经济体制的变化紧密关联的。1952年统一全国工资标准伴随着武装割据局面的结束与新中国的建立；1956年等级工资制的确立伴随着计划经济体制的基本确立；1985年职务工资制的制定伴随着市场经济取向的经济体制改革取得了重大的进展；1993年第三次工资制度的改革伴随明确提出社会主义市场经济体制的改革方向。
3.优先公平，兼顾效率。除了1956年建立等级工资制度是以苏联的计划经济体制为蓝本形成的以外。1985和1993年的改革均是在国家机关与事业单位工资水平相应对偏低的背景下进行的。改革的一个重要出发点是使国家公职人员与企业中同类人员的收入不要相差太大。
二、新形势下调整分配制度的必要与可能
（一）调整的必要
1.经济体制改革的深化，要求工资制度必须改革。尽管在以市场经济取向的改革历程中我国已经进行了两次分配制度的改革，但是国家公职人员的收入分配体制尚未改变计划经济体制下的工资用途，主要是为了满足“吃、穿、用”等基本生活消费的需要，而住房、医疗、教育等消费是福利性的。随着社会主义市场经济体制的确立，这些福利性消费正在转化为商业性消费。必须重新设计和调整工资结构。
2.启动内需的重要一环。当前，内需不足，价格下跌，直接原因与占人口绝大多数的中低收入者收入偏低、而开支预期偏高、经济压力较大有密切关系。1998年，我国城镇居民人均可支配收入为5454元，仅比上一年增加5.7%；农民人均收入约为2150元，增加2.9%。居民收入增长放慢是去年消费增长不快的主要原因。因此，启动消费需求，必须多管齐下。其中的关键是解决居民增收问题，使居民收入有一个合理的增长幅度，并保持良好的收入预期。
3.增强信心、提高工作效率，留住与激励高级人才的需要。发展高科技以及用高科技改造传统产业的关键在高级人才，市场竞争说到底是人才的竞争。国际和国内不同地区之间对于高级人才的争夺是很激烈的。我国人才短缺，但首先是流失严重。一些跨国公司同我们争夺人才很舍得花本钱。只靠攀比收入水平，我们不行。爱国主义教育再加上适当的高薪，方能够留住相当数量的高级人才，并且有助于进一步加强廉政建设。
（二）调整的可能
国家公职人员的工资水平，最重要的衡量标准是该国的经济发展水平。由于各国的人数差异很大，真正反映一个国家经济发展水平和富裕程度的指标是人均国内生产总值。据统计，各国中央政府雇员人均工资同该国人均国内生产总值相比，有以下对应关系：
表2 中央政府平均工资对人均国内总产值的倍数
国家类型
工业化国家 发展中国家
调查概况 所有被调查的
非洲 亚洲 拉丁美洲
发展中国家
平均倍数 1.74 4.44
6.95
2.90
2.94
标准偏差 0.41 2.91
3.27
1.74
1.00
调查国家数 16
33 16 5 8
资料来源：石剑 吴质著：《中国官员的工资》，改革出版社1993年版，第126页。
从表2可以看出， 工业化国家中央政府公务员平均工资是人均国内总产值的1.7倍，而在发展中国家，则是4.4倍。从标准偏差一栏中可以发现，发展中国家比工业化国家的差别大。在工业化国家，倍数最低为1.5（瑞典和加拿大），最高为2.5（爱尔兰）；在发展中国家，最低的是1.2，最高的是15.1（布隆迪）。区域性的差异也很明显。 非洲国家为6.1，而亚洲和拉丁美洲都是2.9。在非洲国家中，贝宁、布隆迪和塞内加尔的比率最高，公务员平均工资一般为人均国内生产总值的10倍至15倍。而在毛里求斯和南非仅为2至3.8倍。在亚洲地区，比率最高的是印度和韩国，公务员平均工资为人均国内生产总值的4.8倍， 最低的是新加坡，仅为1.2倍。 这种差异是公务部门对受教育程度的较高要求以及受良好教育的工作人员的稀缺程度所决定的。在发达国家，公务部门和私营单位对雇员的受教育程度的要求差比不大，一些高科技领域平均文化程度甚至比公务部门还高，因此公务部门的工资在国内并不很高。而在一些发展中国家，受过高等教育的人员比重较小，大量集中在政府公务部门，导致这些国家公务人员的工资在国内自然较高，反映在与人均国内生产总值比率上，也就大大超过发达国家。
表3 1993—1997我国国内生产总值与职工工资
年份 国内生产 人均国内生
职工工资总额(亿元)
总值 产总值(元) 合计 国有经济 城镇集体 其他经
单位 经济单位 济单位
1993 34560.5 29394916.2 3812.7 849.9
253.6
1994 46670.0 39236656.4 5177.4 1023.3
455.6
1995 57494.9 48548100.0 6080.2 1182.0
637.8
1996 66850.5 55769080.0 6792.7 1241.0
761.4
1997 73452.5 60799405.3 7211.0 1253.4
940.8
年份
职工平均货币工资(元)
合计 国有经济单位城镇集体经济单位 其他经济单位
19933371 35322592 4966
19944538 47973245 6303
19955500 56253931 7463
19966210 62804302 8261
19976470 67474512 8789
资料来源：《1998中国统计年鉴》。
表4 1993—1997 年我国各类职工平均工资对人均国内生产总值的倍数
年份合计
国有经济单位 城镇集体经济单位 其他经济单位
19931.15
1.200.881.69
19941.16
1.220.821.61
19951.13
1.131.151.54
19961.11
1.120.771.48
19971.06
1.100.741.45
表4与图1反映了两个问题：
其一，我国各类职工平均工资与人均GDP 的比率与世界各国相比均偏低；不仅平均工资最低的集体经济单位如此，平均工资次低的国有经济也是如此，即使为人均工资水平最高的其他经济单位也是如此。该比率不仅低于发展中国家的平均水平，而且低于发展中国家中比率最低的亚洲发展中国家的比率，甚至全部低于工业化国家的这一比率。由于我国人口众多，虽然GNP总量已达世界第七位，但人均GDP仅为730 美元多一点，只相当于日本人均GDP的1.56%，美国人均GDP的2.3%， 相当于高收入国家平均水平（8300美元以上）的2.79%，从总体上讲尚属中低收入国家之列。在如此低的人均GDP的基础上， 工资比率又明显低于世界各国，这说明增加职工工资、提高居民收入是很有余地的。
其二，近五年来，这一比率尚有下降的趋势。其中国有经济单位下降了0.1个百分点：城镇集体经济单位下降了0.14个百分点； 其他经济单位下降得最多，为0.24个百分点。在收入比率下降的同时，预期支出却大大增加，这就难怪市场上的最终消费需求不足了。遏制比率下降的趋势，既反映了调整的必要性，也表明了调整的可能性。
图1 我国各类职工平均工资与人均国内生产总值的比率
如果以我国1997年的我国人均GDP6079元为基数， 以亚洲国家中比率最低的新加坡的1.2推算，我国国家公职的人均工资可达7295元， 比1997年国有经济单位的6747元可增长548元，可增长8.1；如以工业化国家的1.74推算，我国国家公职的人均工资可达10577元， 比国有经济单位的6747元可增长3830元，可增长56.77%； 如以亚洲发展中国家的平均比率2.90推算，我国国家公职的人均工资可达17629元， 比国有经济单位的6747元可增长10822.1元，可增长161%：如以发展中国家的平均比率4.44推算，我国国家公职的人均工资可达26991元， 比国有经济单位的6747元可增长20244元，可增长300%。由于我国国家公职人员的工资标准基本与国有经济单位同类人员持平，因此，上述增长水平也可以推导为政府公职人员工资的增长幅度。考虑到历史基础与多种社会因素，我国中央政府平均工资与人均GDP的比率为1.75—2.0为宜。如此的话，此次工资调整的增长幅度大约为57.7%—80%。增长后的工资一部分要专项用于各项保险与购房，增加工资的现金部分约为40%—60%。
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