德国的财政转移支付制度及其启示，本文主要内容关键词为：德国论文,启示论文,转移支付论文,财政论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
转移支付(Transfer)，英文原义是资金的转移（转让）。我们通常所说的转移支付主要是指中央部分收入转给地方支出，即中央财政将其组织的部分收入通过一定的形式转给地方支出，其实质是一种补助。目前，转移支付已成为西方发达的市场经济国家处理中央与地方政府财政关系的基本方式，并作为一种制度而被广泛运用。在我国分税制改革中，建立和规范转移支付制度，是一个亟待解决的迫切问题。德国的财政转移制度值得我们借鉴。
德国的财政转移支付制度
德国是联邦制度国家，其行政体制以联邦政府、州政府及地方政府三级划分。在财政体制上，也体现这一立国原则，分为联邦、州和地方三级，实行以分税制为基础的三级财政体制。各级政府在财政管理上具有独立性。德国宪法（即原联邦德国的《基本法》）规定：联邦政府负责国防、外交、制币和货币管理、社会保险、农业补贴、联邦级的铁路、邮政、公路、运河等事务；各州政府负责文化教育、州管道路、住房、治安、护岸等；地方政府负责文化设施、公共福利、公共交通、能源和水的供给、垃圾和废水处理、建设规划等。在明确联邦、州和地方三级政府各自事权的基础上，根据事权与财权相一致的原则，以法律明确各级政府的独享税种并明确规定三级政府共享税收的分配比，实行分税制。
这种以共享税为主体的典型的分税制，表现在中央与地方财政关系方面，具有两个明显的特征：一是对各种重要问题都有统一的立法。根据德国宪法规定，税收立法基本集中于中央，即大多数税法由联邦议院和联邦参议院统一制订，地方议会除在一定幅度内规定营业税率和独立规定土地税外，无权立法。二是为了贯彻“平等”、“公平”的“社会市场经济”的思想准则，保证三级政府在经济上均衡发展，在公共服务方面，德国宪法强调所有的公民都应该享有大致相同的生存条件。这是德国赖以建立转移支付制度的法律基础。
德国转移支付制度包括纵向协调和横向平衡两个方面。
纵向协调是联邦、州和地方之间的平衡。其内容包括：(1)税收协调。税收协调是纵向协调的主要形式。因为税收是德国财政收入的主要来源，约占全部财政收入（不包括贷款收入）的77%。在联邦一级的财政收入中，税收收入占88%。根据德国宪法规定，中央与地方的共享税包括工资税、个人所得税、资本收益税、公司所得税、增值税（包括进口增值税）。在独享税分配上，消费税归联邦，财产税归各州，娱乐税、地产税归地方。税种划分分配结果，共享税在全部税收中占的比重最大，三级政府的税收总额有3／4来自共享税，联邦税收总额中有69%来自共享税，州政府有88%的税收来自共享税。因而，在税收协调中，主要表现为对共享税的分配上。共享税的分配比例由法律形式固定下来，资本收益税和公司所得税，联邦和各州各得50%；工资税和个人所得税，联邦和各州各得42.5%，其余的15%归地方。在联邦与州的财政收支出现不平衡时，经联邦参议院批准可作适当调整，但总的来说，以上4种共享税的分配比例基本上是稳定的。而增值税的具体分配比例则由联邦和州定期商定，一般每两年进行一次协商确定，近年来分配比例大致为：联邦65%，州35%。由此可见，增值税是共享税中调整联邦与各州之间财力平衡的重要税种，故而把增值税在收入分配系统中所起的平衡作用称为协调器的作用，也未尝不可。(2)联邦对州兴建大学、改善农业结构、改善地区经济结构以及改善海岸线设施给予资助；联邦和州对地方的能源供应、自来水、医院等建设给以必要的资助。(3)联邦政府对一些特殊地区的特殊需求给予资助。例如资助不莱梅、汉堡和埃姆登港的改造；资助柏林安置就业等。(4)从联邦分得的收入拿出2%资助贫困州。1989年，联邦政府拿出26亿马克资助6个收入低的州。值得说明的是，两德统一前，联邦政府没有实质性纵向分配的一般性拨款。两德统一后，为了资助较贫困的州，联邦政府将其增值税中的一小部分用于纵向协调，即所谓的补助拨款。通过纵向协调，据估算，在各州的财政收入中，来自联邦的补贴和贷款约占10%；地方的财政收入中，来自联邦的各种补贴约占26%。其结果，起到了协调中央与地方财政关系的作用。
横向平衡主要是州际之间和州内地方之间的财政平衡。横向财政平衡的目的是使那些人均税收收入达不到联邦平均水平的州获得一定的补偿。具体办法是：由联邦和州财政部门分别测算出“全国居民平均税收额”和“本州居民平均税收额”，如果某州的“居民平均税收额”大于“全国居民平均税收额”2%以上，这个州就属于富裕州；如果某州的“居民平均税收额”只相当于“全国居民平均税收额”的95%以下，那么该州就被列为贫困州。按规定，富裕州有义务向联邦政府上缴一部分财政收入，贫困州有权取得来自富裕州的联邦拨款。1990年，以全国人均财税收入为100，贫困州和富裕州的差距摆动在77和112之间。法律规定，100—102的州为中等财力州，这些州可以“不进不出”；102以上的州为富裕州，必须上缴一部分财政收入给联邦政府，用于补助贫困州；100以下的贫困州有权得到补助，使之至少达到95。
地方间财政平衡的办法是：由州财政部门测算“财政需求额”和“税收预计额”。财政需求额＝州内人均财政支出需求额×城镇人口数×（1+各种加成系数之和），其中，州内人均财政支出需求额由州制定，其测算的基础是居民人数。居民人数接统一标准计算。这个统一标准是：居民点人数不足5000人的，按100%调整系数测定；5000到15000人的地方，调整系数为110%；8万人以下的地方，调整系数为115%；40万人的地方调整系数为120%；50万人的地方，调整系数为130%。这种围绕人口进行调整的测算办法，主要是考虑公共事业的开支往往随着人口的增长而增加，政府财政支出要实现德国宪法所赋予的“在联邦地区保持生活状况的一致性”的任务。除此以外，也考虑学生拥有量等级、经济结构调整中的特殊因素等。税收预计额，则以法定统一的假设税率为计量基数确定，计算公式为：税收预计额＝该地区城镇税+共享税收入。如果某地方政府税收预计额小于财政需求额的90%，则由州财政补助到90%的水平。
在过去的几十年时间里，德国联邦政府的横向平衡计划极大地改善了州际间财政不平衡的状况，但也存在一些缺陷和不足。在德国，只有巴登—符腾堡州、黑森州始终是贡献者，其他各州不是免于向平衡计划提供资金就是从中获取补助。这种状况近年来已引起州与州之间政治上的不和。鉴于此，目前德国政府力图通过加强纵向协调和修改横向平衡的某些做法，来缓解州与州之间的矛盾，以期完善转移支付制度。
几点启示
德国财政支付制度的运行机制表明，它是处理中央与地方财政关系的一种规范化的分配制度，我们可从中受到一定的启示。
启示之一：转移支付制度的建立以法律为依据。如前所述，德国转移支付的基本原则、作用目标、收入来源、数量规模、支付标准、分配比例、承办机构等都采用法律形式加以规定。这样，既能增加转移支付制度的透明度，防止随意性，又能做到依法行事。
启示之二：转移支付的比重较高，业已成为中央实施宏观调控的手段之一。在当今社会里，无论是单一制国家，还是联邦制国家，中央政府均不同程度地承担着宏观调控的职能，这就需要有相应的财力作为保障。同时，为了有效地对各地方政府的行为加以引导，让地方去完成中央的意图，客观上也需要提高中央转移支付的比重。德国是一个具有较强中央集权性的国家，德国的转移支付支出约占地方财政支出的20%左右。这种收入集中于中央，支出分权下放给地方的做法，既发挥地方的积极性，又保证中央各项意图的贯彻实施，从而加强了中央政府的宏观调控能力。
启示之三：转移支付制度的规范化和公式化。转移支付制度是一项涉及面广、影响因素复杂的系统工程，为避免中央与地方及地方政府间争多论少的现象，在测算地方财政收入、确定地方财政支出需要以及核定中央对地方的转移支付时，应设计一系列科学化、公式化的计算方法，换言之，应尽量排除人为因素，按有关的客观指标进行计算。德国所采用的因素法较好地体制了这一原则。德国在计算各地的财政收入时，以法定统一的假设税率为计算基数，而不采用实际收入为基数，这就避免了“鞭打快牛”现象。在确定合理支出时，以居民人数为基数，同时也考虑其他因素。这样，既可克服每年各地方向中央争基数、吵指标的矛盾，又可使补助规范化。
启示之四：具有一定的弹性和灵活性。德国的转移支付制度虽然有法律作保障，又达到程序化、公式化，但也不是一成不变的。如作为调整联邦与各州之间财力平衡重要税种增值税的分配比例，便是由联邦和州每两年谈判协商而加以调整的。因此，在确保转移支付制度严肃性的同时，转移支付的形式、结构和标准也要有因时、因势、因地的灵活性，适应不断发展变化的情况。
启示之五：调节范围以提高地方政府提供公共物品的能力为主要目标。在德国，补助金的投向，主要用于基础设施建设，除此之外，还用于社会保障、国民义务教育、改善经济结构等，而不用于行政开支和生产经营领域。
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