“双委派”：国企财务监管新思路，本文主要内容关键词为：国企论文,新思路论文,财务论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、“内部人控制”问题导致国有资产大量流失
“内部人控制”是企业经营者利用其“内部人”身份通过与员工共谋取得企业控制权的相当大部分，并以此来侵蚀作为“外部人”股东的合法权益。我国国企的内部人控制主要是经理人员，而职工在很大程度上并没有参与公司决策和影响分配。
我国国企产生“内部人控制”的原因，归纳起来有以下几点：一是国企改革实践中大量采用的授权放权与企业内、外部监管和制衡机制作用弱化乃至失败；二是市场竞争机制特别是经理人市场竞争机制作用不足，国企通过市场选择经营者的可能性较小，国企经营者根本不担心会有同行来“抢走自己的饭碗”（即对企业的控制权）；三是对“企业法人财产权”的过分强调和片面理解，淡化了出资者的所有权，构成了“内部人控制”的理论基础。
我国国企的“内部人控制”是国企“内部人”设法将国有资产的收益作倾斜于自身收入增加和福利增进的分配和使用，乃至为满足私利利用其“内部人”身份从事经济犯罪活动。由于“内部人控制”问题的存在，而相应制衡机制又尚未建立起来，从而导致了大量国有资产流失。
二、现行国企财务制度考察
（一）财政、税务、工商、物价、审计、国有资产管理、证券管理等政府部门的监管。以上部门构成了一个庞大的监管体系，每年不只一次对国企财务收支进行拉网式检查，而且，每年查后都有要查处一批“大案要案”。但是这一庞大监管体系的运转并没有解决企业财务管理混乱和国有资产流失的问题。究其原因，政府部门的监管体系存在以下缺陷：一是它们与企业内部人员存在着严重的信息不对称问题，不可能充分了解企业经营过程中特定方面的重要细节；二是它们对国企财务活动的监管只能是短期的和事后的，而不是在经营中及时的和事前、事中进行的，这种查处一般很难把企业违规造成的损失和流失的国有资产全部追回；三是由于外部监管是由很多部门分别进行，因而任何一个监管机构并不对国企财务违纪问题的失察负责。
（二）稽查特派员制度。为了加强对国企的监管，我国政府在1998年，设立了稽查特派员制度。稽查特派员是专门负责对国企财务活动进行检查、评价和建议的高级干部（副部级），他们对国企的监督检查比一般经济管理部门更细致、更深入。由于稽查特派员由国务院直接委派，具有较高的权威，因而可以避免一般经济管理部门因部门利益、地方利益和复杂关系网而导致的监督检查不力等问题。两年来的实践证明，稽查特派员在国企财务监管方面发挥了重要的作用。我们有理由相信，稽查特派员今后在加强国企财务监管、减少国有资产流失、遏制腐败等方面将会发挥出更大的作用。然而，稽查特派员由于其高层次性，不可能普及，有限的稽查特派员只能稽查有限的重点国企。大量的国企是不可能得到这种高级干部的监管的。此外，稽查特派员对国企的监管仍然是一种外部的和事后的监督，所以不能有效地解决国企的“内部人控制”问题。当企业的主要负责人与财务、业务等部门负责人串通舞弊时，外部的事后监督是很难发现的。
（三）注册会计师的审计监督。根据《中华人民共和国注册会计师法》的规定，注册会计师在社会经济活动中的职责是鉴证和服务，而不是审计监督，其工作目标和工作重点也不是查处经济违纪违规问题。此外，由于众所周知的业务来源问题，注册会计师一般也不会把工作目标确定为查处经济违纪问题上，而只是从如何把握解除注册会计师的审计责任和审计风险的度来考虑工作的重心。因此，虽然注册会计师在维护社会公共利益和投资者的合法利益方面发挥了重要的作用，但不能把对国企财务监管的重担寄托在注册会计师身上。
（四）会计委派制。所谓会计委派制是指国企会计人员由企业上级主管部门或财政部门委派任用的管理制度。会计委派制可以把政府部门对国企财务的外部监督和事后监督内部化和经常化，克服财政、审计、税务、工商、物价、国有资产管理和证券管理等部门在国企财务监管方面的弊端。从这个角度上说，会计委派制可能是对国企财务监管制度的重大突破。然而，会计委派制存在以下弱点，制约了委派会计监管作用的发挥。一是委派的会计不属于国企高管人员，不能参与国企很多重要的决策会议。由于其委派的性质，难以及时了解决策信息，可能往往只是在执行过程中才发现问题，不能防患于未然。二是现行制度设计的委派会计师，其身份最高是国企中层管理人员，从职位层次来讲，他的工作应该是按经营者的指令进行；但从委派身份来讲，他又应该对经营者行为进行监督。这种矛盾的双重身份为委派会计开展工作设置了障碍。三是委派会计的中层管理人员身份，不便于与国企高管人员协调和沟通。
（五）财务总监委派制。财务总监是国企的产权代表向企业派出的财务监管专家，其职位设计为国企行政副职这一层次，与国企经营者的关系是支持、配合与监督的关系。向国企委派财务总监，克服了上述提及的会计委派制的缺陷，可以说是国企财务监管的一大进步。但是，财务总监委派制也有制约其实施有效监管的致命弱点。即财务总监能够参加国企的高层会议，获取决策信息。但因他属产权代表委派，具有外部人性质，难以了解到下面的情况，难以及时掌握执行中存在的问题；同样由于其外部人身份，财务总监的日常监管思路和工作安排也没有布置下去认真贯彻落实。通俗点说，由于其下面没有“腿”，极易被“架空”。
三、国企财务监管新思路——独立财务总监与财务负责人双委派
通过以上的分析，我们发现：会计委派制和财务总监委派制存在共同的优点，即与其他监管方式相比可以从不同侧面获取国企内部信息，便于将国企财务监管内部化和经常化；而二者的不足正好可以互补，委派会计难以获取国企高层决策信息，难以与高管人员协调与沟通，财务总监的安排则可以解决此问题；委派财务总监，容易形成“架空”局面，委派会计则正好可以弥补此缺陷。因此，求解国企财务监管问题，就自然而然让我们想到采取二者结合的方式了。
（一）什么是独立财务总监与财务负责人双委派
独立财务总监与财务负责人双委派，是指由国企的产权代表向国企同时委派财务总监与财务负责人两种层次的财务监管人员，以便对国企经济活动实施有效监管的一种制度安排。我们想独立财务总监，是强调其独立性、超脱性，他专司监管不参与经营决策，以区别于现阶段试行的财务总监委派制；我们提委派财务负责人，是为了区别于原来的会计委派制，因“会计”职务角色含义模糊，如委派的是一般会计师人员，实际上是很难发挥作用的。由此可以看出，独立财务总监与财务负责人双委派，并不是财务总监委派制和会计委派制的简单相加，而是在吸取二者优点的基础上通过对二者重新赋予新职责和新内容的一种崭新的国企财务监管的制度设计思路。
（二）二者的职权及其相互关系
独立财务总监的岗位按国企行政副职这一层次设置。其职权主要是：(1)审核企业的财务预决算，审核重大财务项目方案；(2)检查企业财务报表和财务制度执行情况；(3)与企业董事长联签重大投资、境外投资和产权变动项目；(4)对企业重大财务事项和全年财务状况进行评价；(5)参加董事长和经理办公会，有知情权而没有表决权；(6)对企业的资金付出享有必要审核权；(7)向委派单位提交季度、年度工作报告和重大事项报告；(8)对企业高管人员的工作提出奖惩意见。
财务负责人是负责国企会计核算和财务管理的中层管理人员，其职权如下：(1)主持财会部门日常工作，保证财会部门岗位责任制的切实贯彻执行，组织财会人员完成各项工作，并负责对财会人员的考核、评价与管理；(2)贯彻执行国家财经法规，具体制订本企业的财务制度并切实贯彻执行；(3)做好经济活动的事中监控，对正在执行的合同、应收未收帐款、投资分红款、单位及个人借款等，应定期检查、监督、跟踪，督促限期收回，防止资金体外循环和流失；(4)审核企业财务收支的合法性、合理性和有效性，保证会计核算资料合法、真实、准确、及时、完整；(5)编制本企业的财务计划，并督促其实施；(6)搞好企业经济活动分析和财务分析，为领导决策提供真实、可靠、有用的会计信息；(7)严格控制成本费用开支，制止铺张浪费；(8)参与企业重大经济事项的讨论和新业务的可行性研究；(9)贯彻上级领导的工作要求，承办公司领导交办的其他工作；(10)向委派单位提交季度、年度工作报告和重大事项报告。
（三）二者与国企内部管理层各方面的关系
独立财务总监的职责是监督，因而他只对存在的问题发表看法，不参与经营决策，从这一意义上上讲，他与国企经营者是一种监督与被监督的关系；对于没有问题的有关事项（根据其专业判断），独立财务总监在行使必要审核权时应无条件签字。财务负责人与国企经营者则是一种上下级关系，对经营者加强财务管理的思路和措施应积极执行，如发现其有违反财经法规和不符合企业利益的行为，则主要通过独立财务总监去协调处理。
独立财务总监与总会计师的关系：独立财务总监岗位可定在董事会或监事会，行使财务监督权，不负责日常财务运作；总会计师岗位定在经理层，行使财务管理权，对整个企业的会计核算和财务管理全面负责。总会计师要接受独立财务总监的监督，独立财务总监也应积极支持总会计师的工作。
财务负责人在财务监督方面接受独立财务总监领导，在会计核算和财务管理方面，接受总会计师领导。独立财务总监、总会计师、财务负责人三者在日常工作中应注意沟通，互相支持、配合，共同做好国企财务监管工作。
独立财务总监一般不与国企其他中层管理人员发生直接的领导与被领导关系，但对国企中层管理人员在执行财务制度方面具有评价权；财务负责人与其他中层管理人员是平行的协作、配合关系。
（四）二者的选派与管理
以上制度设计对二者的业务素质和道德素质要求较高，根据国外的经验和我国沿海部分城市的试点情况，我们认为采取公开市场招聘是一种较好的方式。通过对二者的职位分析，设计出能全面准确地度量各自专业素质的考试，通过考试选拔合格人才。同时，其管理也应有别于以往的人事管理，而要符合市场规律要求。首先，二者的工资福利待遇，应按人才类别，确定市场化标准，从受派单位收取由委派单位支付。其次，要培育形成一个职业化的独立财务总监和财务负责人的阶层，便于优胜劣汰，形成流动。在这一市场化阶层尚未形成之前，委派单位应综合考虑受派者的事业前程问题。再次，要探索建立科学合理的考评体系，如可通过外部监督发现国企违纪违规问题的定性定量情况作为考评独立财务总监的指标之一。
（五）对几点可能出现的质疑的回答
1.独立财务总监、总会计师、财务负责人三者有重复设岗之嫌。这是一个观念问题，这是把三者都定位在“会计”岗来理解的，也就是我们前面提到的会计委派制可能存在的对“会计”含义的模糊理解。独立财务总监、总会计师、财务负责人三个岗位按照科学的体现权力分配与制衡原理的三权分立的模式设计的。从国企财务运作的角度而言，总会计师是决策者，财务负责人是执行者，独立财务总监是监督者。
2.独立财务总监、总会计师、财务负责人三岗均设，会增加费用支出。这是不错，但是我们前面分析了国企财务监管的必要性和国企财务监管的难度，如果我们认可了“双委派”能有效地解决国企财务监管的难题，那么增加一个人的费用开支相对于我们解决这一难题带来的收益而言，显然是微不足道的。
3.独立财务总监与财务负责人有串通的可能。我们的制度设计，将独立财务总监定位于“监督”，其签字权定位于审核而不是审批，而财务负责人则定位于“执行”，因此，二者串通也起不到作用。如果二者与决策层、经营者一起合谋呢？首先要记住二者都属于委派的身份特点，这种身份的重要特点之一就是避免串通；其次有委派单位的考评；再次还有庞大的外部监督体系和法律制裁的威慑。综上，二者串通和与其他方面合谋的可能性很小。