社会发展与社会政策，本文主要内容关键词为：社会发展论文,政策论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在过去几年中学术界对社会发展问题展开了广泛的研究，取得了许多成果。但是综观社会发展方面的研究成果，大多数的研究属于宏观理论的探讨。虽然这种探讨对于社会发展研究来说是必然要经历的阶段，但是要把社会发展研究推向深入，就应当在社会发展的理论和实践之间建立起一种有效的连结。本文将从对社会发展观的探讨入手，尝试为社会发展的理论和实践建立起这种连结。
一、社会发展观的分野
尽管社会发展理论研究似乎已成显学，但人们对社会发展的看法却存在分歧。实际上只要我们翻一翻前一段时间国内外有关社会发展的讨论文献，我们就很自然地得到一种印象，即有关社会发展的讨论基本上是在两种不同气质的话语系统中展开的。一种是在人类历史的纵向轴上讲社会进化，另一种则是在人类历史的横向面上讨论社会变革（这种社会变革把焦点放在社会问题上）。属于前一种理解的例子很多，如奥古斯特·孔德关于社会发展的神学、哲学和科学阶段论，但其中一种典型的理解就是教条化地理解马克思关于社会发展的三形态或五形态学说。后一种理解则多见于联合国的出版物（例如，1995年联合国社会发展世界首脑会议就是讨论如何削减贫困、增进社会整合、扩大生产性的就业这三大内容）以及一些社会学的研究中（注：这方面的研究参见严强《社会发展理论》，南京大学出版社1991年版；James Midgley,Defining
SocialDevelopment: Historical
Trends and Conceptual Formulations,Social Development Issues,1994,16(3),pp3—19。）。因此有学者指出存在着从宏观和中观两种层次看待社会发展的差别：一种是从人类社会进化的角度认为社会发展就是人类社会从低级向高级阶段的进化；另一种则是把社会发展作为与经济发展相对应的一个概念来理解，认为社会发展就是排除在经济范畴之外的一些方面，包括社会事业的进步和社会福利的改善等。这是根据社会发展观探讨的内容对社会发展观所作的区分。如果按照社会发展观的性质作一个区分的话，在此，借用以塞亚·伯林对自由的区别方式（注：关于伯林对自由的讨论，参见伯林《两种自由概念》，载刘军宁等编《公共论丛之一：市场逻辑与国家观念》，三联书店1995年版；《公共论丛之二：市场社会与公共秩序》，三联书店1996年版。），可以把社会发展观分为两大类：一类是积极的社会发展观；一类是消极的社会发展观。所谓积极的社会发展观，是指解答了“社会将会如何以及应当如何”这类问题的；而消极的社会发展观则是指探讨“社会不应当如何”这类问题的（注：正如同伯林关于自由的分析所作的说明那样（参见《市场社会与公共秩序》，第220 页），在积极的社会发展观与消极的社会发展观之间并不存在谁对谁错的问题，但是存在着相对合理性的问题。）。
这两种不同的社会发展观的根本分野在哪里呢？前一种社会发展观可以说是人类基于理性对社会变迁规律的认识，但是在此，理性的作用被无限放大了，以至于它变成了超人类力量对人的启示。在这种带有乌托邦色彩的社会发展观里，人是谦卑的，人的此世的存在也是微不足道的，只有未来宏大的理想才被认为至高无上；后一种发展观对理性的限度有清醒的认识。在这里，人类无须面对任何超人类的存在，人无须对任何形式的上帝负责，只需面对此世的现实，只需对自身承担起自救的责任。因此，前者是从未来的善着眼，后者则着眼于此时的恶；前者寄希望于通过跨越此世到彼世的距离来达到彼世的善，后者则着眼于通过修改此世的恶来达到善，这是两者的分野所在。两者都希望能达到善，这是两者的共同所在，但由于两者采取的方式不同，结果也大相径庭。
有学者已经论述了理性主义社会发展观具有理性先定论、本体还原论、单一模式论、世界至善论、自我中心论的特点（注：高清海、邴正：《别了，传统理性主义时代——面向21世纪的社会发展趋势和社会发展观变革》，《天津社会科会》1993年第3期。）， 这些特点也是积极的社会发展观的特点。因此，这种积极的社会发展观实质上是一种历史主义的乌托邦。这种乌托邦“渴望为辉煌的将来而牺牲现在，却不知道它的原则会导致为了将来每一特定时期以后的一个时期而牺牲将来每个特定时期；同样，也不知道这个平凡的真理：人的最终将来——无论等待他的会是什么命运——一点不比他的最终灭绝辉煌。”（注：卡尔·波普尔：《猜想与反驳》，上海译文出版社1986年版，第516 页。）因此，必须超越这种理性主义的乌托邦。如何超越？简单地讲，就是要通过人的实践。不过，人的实践也是有不同性质的，如希特勒及其纳粹党把德国和世界推向战争灾难的行动也是一种实践，但是它无助于社会发展。因此，并不是任何性质的实践都是可取的。与两种社会发展观分别相联系的是两种性质的实践：积极的实践与消极的实践。积极的实践强调建构理想，消极的实践着重解决问题。既然社会发展不是由外在的力量、先验的理念决定的，那就只能从人的现实着眼（而不是从绝对的理念着眼），那就必须关注现实的问题（而不是痴迷于虚幻的理想），那就必须承认人的理性有其自身的限度（而不是无限夸大理性的作用），这种消极的实践正为消极的社会发展观提供了合理存在的空间。
二、社会政策：从思想到行动
如上所述，既然着眼于恶的社会发展观更具合理性，那么这种着眼于恶的社会发展观的实际要求就是要使人们关注现实中的问题（而不是沉醉于乌托邦），对社会问题的关注而形成的系统观点就是社会政策。也就是说社会政策是与社会问题相联系的，缺乏对社会问题的关注就会缺少对社会政策的重视。但是，关注社会问题也并不一定能达到社会政策的层次。社会政策不仅仅只是一种思想，而且还是一种制度化的安排，还是一种针对社会问题的集体行动。正是通过这种从思想经过制度化的安排再到集体行动，社会政策才成为促进社会发展的有效工具。
首先，我们先看作为一种思想的社会政策。社会政策是什么？许多学者都给出了自己所认为的社会政策的定义，有的定义很宽泛，有的则比较狭窄，但无论是宽泛的还是狭窄的定义，都透射出各自在定义背后隐藏的关于社会政策性质、功能、目标和手段等问题的假设。因此，从这个意义上讲，社会政策是一系列保持社会秩序的法则或制度化的指导原则（注： J.Jones & R.Pandey,Social Development:Conceptual,Methodological & Policy Issues,New York:St.Martin's Press,1981,p.62.）。这就决定了社会政策具有规范性的特点，因而它在一般的意义上是与意识形态联系在一起的。有学者把社会政策分成自由主义、马克思主义和社会民主主义三个派别（注：诺埃尔·蒂姆斯、丽塔·蒂姆斯：《社会福利词典》，科学技术出版社年1989年版，第71页。）。也有学者认为社会政策的意识形态基础一是自由主义，一是社会主义，而现实的社会政策总是这两种思想调和的产物。由于马克思主义在战后西方国家社会政策的形成过程中并没有发挥主导作用，而且正如哈耶克的说法，马克思主义和社会民主主义的区别在于达成各自目标所使用的政治手段不同，“前者是革命的，后者是渐进的”，而两者在它们“所希望创建的新社会的观念方面，却基本上是相同的。”（注：哈耶克：《自由秩序原理》下册，三联书店1997年版，第4页。 ）即都希望通过实现生产资料的公有来实现社会正义。因此在这里，让我们集中看一看自由主义和社会民主主义的社会政策。
主张自由主义社会政策的人（如阿克顿、弗里德曼、哈耶克等人）认为为了满足社会需要，政府的干预应当保持在最小程度；私有市场是“自然的”因而也是首要的满足个人需要的渠道，国家的干预只有在市场这只看不见的手不能满足个人需要时才能介入。之所以要在这个领域限制国家的干预，其中的原因之一是因为“如果政府不只是想为某些个人达致一定的生活标准提供便利条件，而且还力图确使每个人都达致这样的标准，那么它就只有通过剥夺个人在此问题上的选择权利方能做到这一点。这样，福利国家便成了一个家族式国家（a household state），在这种国家中，‘家长’控制着社会的大多数收入，他根据他所以为的社会成员需求或应当得到满足的需求的数量和品种来分配这些财富。”（注：哈耶克：《自由秩序原理》下册，第13页。）在此，自由主义者把个人自由权看作高于其它权利之上，把保障个人自由权视作满足个人需要的必要前提条件。
自由主义的社会政策模型被称为社会政策的剩余福利模型（注：理查德·蒂姆斯（Richard M.Titmuss）：《社会政策10讲》，香港， 商务印书馆1991年版，第18页。）。战后，基于发达国家工业化的经验总结出来的社会政策的剩余福利模型被许多发展中国家所采用，但是，令人遗憾的是这种模型在发展中国家发挥的作用并未像人们预期的那样，发展中国家大多数人的生活并没有在经济普遍增长的情况下得到改善。而且，即使在工业化国家，30年代的经济危机也使得人们对基于自由主义思想的剩余福利模型进行反思和批判。这样，另一种不同取向的社会政策模型（ 即社会民主主义的社会政策模型）被提出来了（ 注： M.Hardiman & J.Midgley,The Social Dimensions of Development,Aldershot:Gower,1989,pp.15—19.）。与剩余福利模型不同，社会民主主义主张通过渐进主义的方式实现社会变革，它强调社会政策的制度性的再分配功能，强调通过逐渐扩大预算来扩展社会服务，因此它也被称为制度性的再分配模型。渐进主义的社会政策有两个核心的概念，就是权利与公平（注：Joyce Warham,Social Policy in Context,London:B.T.Batsford,1970,pp.77—78.）。作为社会政策的核心思想基础之一的“权利”概念就是指各种社会服务是作为对公民的一种权利而提出的（注：当然，权利的概念在新自由主义的争论背景下经历了一个权利内容不断变化的过程，参见刘军宁《保守主义》，中国社会科学出版社1998年版，第148—154页；俞可平《社群主义》，中国社会科学出版社1998年版，第14—21页。），而不是像在英国的“济贫法”时期那样作为社会上一部分人对另一部分人的恩惠。因此，在这种新思想的指导下，每一个公民都有权获得社会服务，人们享受这些服务的同时也不再有必要对任何人（如政府领导人）或任何党派感恩戴德。因此，有学者认为“社会政策的历史至少部分地是福利措施作为一种权利的延伸”（注：《社会福利词典》，第147页。）艾斯平一安德森（
G. Esping-Anderson）甚至认为社会政策的本质就是社会权利的扩展（ 注：
G.Esping- Anderson, The
Three Worlds of Welfare Capitalism,Cambridge:Polity Press,1990,p.3.）。另一方面，当弘扬作为一种权利的社会服务的思想的同时，社会服务的公平性也作为一种核心概念被提出了。按照公平性的原则，社会服务的提供不应该针对特殊群体的特殊需要，而应当基于人们的普遍需要。因此，在这种原则的要求之下，社会服务对象所涵盖的范围进一步扩大。以英国为例，在“济贫法”颁布之后的相当长的时期中，享受社会救助的人主要是老年人和失助儿童，后来又有失助儿童的母亲，以及失业的父亲。战后的社会保险和国民健康服务法案则使各自适用的对象进一步扩大，前者包括了全部就业人口，后者包括全体公民。
其次，我们再看作为一种制度的社会政策。社会政策制度化的表现形式主要通过两个方面：一是通过政府的政策性的角色；另一个则是通过社会立法。前者表现的是行政的维度；后者表现的则是法治的维度。而社会政策制度化的主体则是社会（包括家庭、朋友、社区、慈善团体）、经济、政治这三大部门（注：王卓祺等：《西方社会政策概念转变及对中国福利制度发展的启示》，《社会学研究》1998年第5期。）。 这三大主体之间的相互运作在现代政治制度的具体要求下就表现出以上两种主要形式。而这三者之间制度化的运作方式则是由政府的目标及背后的意识形态决定的，换句话说，如果没有前面所说的作为思想的社会政策，也就没有这里所讲的作为制度的社会政策。社会政策的制度化实际上就是把社会政策的意识形态贯彻到现实的结构中去。
在工业革命之前，国家只是扮演着“守夜人”的角色，国家只是维持一定限度的法律与秩序。工业革命之后，随着现代民族国家的形成，社会与国家、人民与统治者之间的关系发生了变化（至少从理论上如此）。无论是在资本主义国家还是在社会主义国家，国家都被宣称为人民意志的代表。特别是在本世纪五六十年代，当“称之为‘工业发展’、‘经济增长’或‘富裕’的理想，势不可挡地支配了公众的想象”的时候，增进国内繁荣，“通过统治法令合法地帮助经济制度给消费者生产出日益增加的商品和公共设施”就成为现代国家获得合法性的一个重要源泉（注：贾恩弗兰科·波齐：《近代国家的发展：社会学导论》，商务印书馆1997年版，第130页。）。为了保持合法性， 国家不能像过去那样只是扮演着“守夜人”的角色，而必须扮演新的角色。这些新的角色，除了维护安定与秩序和一定限度的正义（注：之所以说是一定限度的正义，因为正如马克思所分析的那样，在任何现代国家，“物质力量”和“精神力量”居于支配地位的阶级总是利用这种霸权影响并重塑社会意识，居支配地位的阶级总是利用这种霸权提供对社会意识的解释。在此条件下，完全的正义是不可能的。）之外，最主要的还有促进经济发展、提供社会服务、保障人民生活的角色。这些角色的实现就需要国家以行政的与法律的手段作为保证。
遍观现代国家的政策领域，除了国防、外交以及经济政策等不属于社会政策的范围，其它如社会福利、公共卫生与医疗、教育、就业与扶贫等均在社会政策的范畴之内。可以说履行这些政策角色的好坏是评价政府行政能力的一个重要尺度；而相应的社会立法完备与否又是检验一个国家离现代法治国家到底有多大距离的重要标志。
最后，我们看看作为一种集体行动的社会政策。从社会政策的发展历史中可以看出社会政策在相当长的时期是以消极的治疗型为取向的。只是到第二次世界大战之后，当人们重新检讨这种着重修修补补的、消极的、治疗型的社会政策的时候，社会政策才强调要具有积极预防和发展型的特点。社会政策从消极的、治疗型的模式向积极的、发展型的模式转变，实际上就是社会政策的再分配重点从满足基本需要的消费性的物质向能够再创造合理的社会关系的社会结构转变。这种转变向我们传达了这样一个信息，即应当从特定的社会、经济与政治结构中探讨我们要解决的问题。这就意味着社会政策在很大程度上是直接地以解决已经存在的问题或间接地以预防社会问题的发生为任务的。关于这一点，早在一个多世纪之前的1872年，休谟纳在主持德国社会政策学会预备座谈会时就作了阐述，他说：“社会政策学会的性质，不是讨论主义，而是要深入问题的中心，把握目前最重要的社会改革事项，例如对于工会、罢工、工厂法及劳工住宅等问题，使发生实际的效果。”（注：刘修如：《社会政策与社会行政》上册，台湾，五南图书出版公司1988年版，第15页。）社会政策直接或间接地与社会问题相联系的特点直到今天仍然没有改变，以至于有些学者就是从这个角度定义社会政策的，即认为“社会政策是解决或对付社会问题的基本原则或方针”（注：陈国钧：《社会政策与社会立法》，台湾，三民书局1984年版，第3页。）。
社会问题与社会政策的这种联系决定了社会政策在实践层次上具有集体行动的特点。为什么这样说呢？要理解这一点还必须从社会问题的含义谈起。对于社会问题的含义，包括默顿（R·Merton）、 塞尔兹尼克（G.J.Selznick）在内的许多社会学家都进行过探讨，其中赖特·米尔斯（C.W.Mills）与默里尔（F.E.Merrill）的见解在此最值得一提。米尔斯在“私人困境”（personal trouble）与“公众问题”之间作了区别。他说：当一个人失业时，那么失业只是一个私人困境，解决这种私人困境只需要基于对个人状况（如个人品行、能力和机会）的评估；但是， 当人口中的相当一部分人都失业时， 失业就成为一个公众问题。要正确地认识并寻求可能的解决办法，“要求我们必须考虑社会的经济与政治制度，而不仅仅只是考虑单个人的状况和人们的特点”（注：Joyce Warham,Sccial Policy in Context,London:B.T.Batsford,1970,p.69.）。默里尔则确定出社会问题的四个构成因素， 其中的一个因素就是人们对集体行动的信仰，即相信通过集体行动可能摆脱困境。米尔斯与默里尔的观点告诉我们，人们如何定义一种客观情境之所以重要，是因为人们对某种情境的定义直接关系到最终会采取什么样的行动。只有当人们把一种情境定义为社会问题而不是个人困境时，才会采取共同行动努力解决问题。针对一种社会问题，社会政策就是要超越个人的狭隘眼界，认识到个人不安、恐惧、挫折与促使其产生的社会力量之间的联系，使人们理解个人、家庭希望与妨碍这些希望实现的社会障碍之间的联系，并基于这种理解采取行动。
各种社会问题也就构成了社会政策的行动领域。在这些领域采取行动就必须要有行动的目标，而对各种目标的判断与选择又涉及到我们所持有的价值观。在一定的价值观之下，确定了行动的目标，接着就要确定达到目标的手段。这样，目标、手段以及与两者相联系的价值观就构成了社会政策行动的基本框架。这三者对社会政策来说缺一不可。我们之所以有人口政策、社会保障政策等各种具体的社会政策（当然，这种部门性的分割也会在实践中产生不协调甚至相互抵触的问题），而没有什么气候政策，是因为对于气候，尽管人类已经不再像远古时代的人们那样匍匐在大自然的威力之下，但要改变气候却仍然难以做到，因此对于气候，我们缺乏可行的手段来达到我们可以希望的目标（比如让某一段时期内天气晴朗）。但是，即使在某一问题上我们具备达到某一希望的目标的手段，如果这种手段的运用不能被社会的主导价值观认可，那么也难以就此形成具体的社会政策。比如，把通过实行强制性的计划生育和允许妇女堕胎等作为控制人口增长的手段，在有些文化中，基于宗教或其它信仰方面的原因是难以接受的。在此情况下，人口控制政策就难以形成（至少是以不同的形式表现出来的）。因此，社会政策必须要有目标、手段以及与之相应的价值观，必须是可以操作的，可以行动的。
三、中国的社会发展与社会政策：简评
承接上面关于社会发展与社会政策的讨论，观照建国以来我国社会发展的历史和社会政策的实践，本文最后尝试对中国社会发展与社会政策从总结与借鉴的角度作一初步的分析。
第一，从社会发展观上讲，在建国之后的相当长的时期中，我们的社会发展观一直被乌托邦的理想所左右。“赶英超美”的理想固然好，“提前进入共产主义”的口号当然也可以博得仍然处于贫困状态的民众的好感，但是，它们都没有根植于中国的现实，准确地说，它们对中国的各种现实问题（政治问题似乎除外，但社会问题肯定包括在内）闭了眼。虽然有个别勇敢的人想研究一下人口迅速增加会产生的后果或者实地考察一下“大跃进”造成的恶果，但在他们被扣上各种帽子之后，谁还敢谈社会主义中国存在的社会问题？这段历史正印证了以赛亚·伯林的论断：“在各种信仰之中，有一种信仰最应为个体在伟大的历史理想祭坛上惨遭屠杀而负有责任；所谓伟大的历史理想包括：未来世代的正义或进步或幸福，或为国家或种族或阶级的神圣使命或解放，甚至只为自由本身”（注：I.Berlin,Four Essays on Liberty,Oxford:Oxford University Press,1969,P.167.）。对理想的偏执、对问题的漠视，最终使我们积压的问题越来越多，越来越严重，以至于到最后在类似于背水一战的重要关头，中国发展的道路才发生了重大的变化。党的十一届三中全会，不仅是社会主义建设工作重心的转移，同时也是社会发展观的一个进步。从此，我们更多地关注我们生存的现实。我们不再用悬空的理想阉割现实，而是从实际出发建设“中国特色的社会主义”。
第二，从理论上讲，马克思主义被作为中国社会政策的思想基础。但是由于长期以来受左的教条主义思想的影响以及历史方面的原因，与西方国家把社会政策作为公民权利的扩展的渐进主义思想不同，中国社会政策存在着政治化的现象，也就是说，从社会政策的角度上看，人们享有国家提供的福利或服务，不是因为公民享有不可剥夺或让渡的福利权利，而是因为一部分人对另一部分人具有服务的义务。也正因为如此，当另一部分人享受别人提供的服务的时候也就免不了对服务的提供者怀有感恩心理。与此同时，服务的提供者也由此获得了道德上的认定和优势，使他们与普通人相比更容易接近各种资源，从而削弱了社会政策所具有的社会分层的功能，而且即使在这种功能发挥作用的时候它也是以政治性的因素为转移的。但是，社会主义市场经济的建立和完善要求实现政治化的社会政策向专业化的社会政策的转变，而且必然要实现这种转变。因为社会政策的专业化是与社会政策的市场化和社会化联系在一起的，没有一定程度的市场化和社会化，福利和服务的给送完全经由国家（实际上是经由人们隶属其间的单位）的行政机构，那只是一种被弱化了的社会政策，不是现代市场经济条件下的社会政策。
第三，从制度化的角度上看，一方面，由于中国国家与社会的关系并不处于一种平衡的状态，国家支配着社会以至于造成社会“国家化”的格局，从而降低了政府对社会所具有的政治责任并难以使这种责任制度化。因此，长期以来政府以“抓阶级斗争为纲”，而根本没有把公共政策（当然包括社会政策）的产生作为政府行为的一个核心内容；另一方面，重人治轻法治的倾向使社会政策常常处于一种脆弱的境地，社会政策难以保持稳定性。因此，无论从行政的角度，还是从法律的角度，中国社会政策的制度化水平很低。要提高社会政策的制度化水平，一是要在精简政府机构转变政府职能的过程中强化政府的政策输出角色；再就是要加强社会立法，保证社会政策的稳定性和可操作性。
第四，社会政策寻求解决已经存在的社会问题或预防潜在的社会问题的发生，因此，有效的社会政策不是从个人的角度寻找解决办法，而必须探寻超越个人控制的社会力量，这也就决定了社会政策在必要的时候要寻求制度性的变迁，这种制度性的变迁不是基于个人的努力，而是基于集体的行动。如果说我们把引起吸毒的原因只是归结为吸毒者个人品质或人格的缺陷，如果我们把在体制转轨过程中发生的大规模失业或贫困现象只是归结为失业者或贫困者自身就业观念的落后或文化技术素质的低下，如果我们认为通过新闻媒介宣传几个下岗自立的典型就可以解决下岗问题，那么我们就注定不能解决甚至减轻这些问题。而上述现象也表明了普通民众在寻求制度性变迁上所具有的无力和无奈感。这种无力和无奈感在普通民众不支配话语权的情形下，除了通过电视上“讲述老百姓自己的故事”之类的节目得到暂时的化解之外，并没有在制度建构的意义上找到一个根本的解决办法。
（此项课题研究得到了吉林大学世川良一基金的资助，作者在此谨致谢意。）