中国媒介管理法制的体系化——回顾媒介法制建设30年，本文主要内容关键词为：媒介论文,中国论文,法制建设论文,法制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G206.2 [文献标识码]A [文章编号]1002-5685(2008)12-0075-06
提出要为言论、大众传媒立法，已经整整30年。最早一篇有影响的文章题为《要大大发扬民主加强法制》，①通过回顾历史教训，提出要制定保障言论出版自由的法律，作者之一就是后来成为社会学家的李银河。中国媒介法制建设的漫长历程自此开始。
总结历史教训创意立法
在70年代末的中国，最有影响的大众媒介还是报纸，人们要求制定的就称为“新闻法”。1983年彭真委员长批准了中宣部制定新闻法的报告，新闻立法正式启动。
按照报告的决定，1984年初成立了由人大教科文卫委员会牵头、胡绩伟为首的新闻法起草组，工作班子是设在中国社会科学院新闻研究所的新闻法研究室。1987年起草新闻法工作划归新闻出版署，由副署长王强华主持。同时在上海成立了起草新闻法的“影子内阁”。而新闻法研究室继续把起草新闻法作为一项学术活动做下去。1988年，新闻出版署的起草组、上海的起草组以及新闻法研究室都写出了新闻法的文稿，都在业界征求意见。②
这三个文稿都是各自独立完成的，参与者们也存在着意见分歧，但应该说是大同小异，同多于异。它们都把新闻自由作为基本指导思想，都对新闻自由下了相似的定义；都打破了三十年来的新闻媒介体制；都规定了新闻媒介独立地位，禁止事先的新闻检查；都规定了新闻工作者的采访、报道、评论等权利；都有国家保障新闻报道的义务性规定；都规定了新闻自由和新闻工作者权利受到侵犯的救济性措施。也都就许可制、禁载、更正和答复诸方面做出了规定。
三个文稿的主要差异按照王强华说法是，新闻法研究室的文稿“规定个人有办私人报纸的自由，而另外两个草案没有涉及这一点”。③当时，私人不得办报确实是官方的底线，为此发生过激烈争论，后来“民间办报”还被斥为“资产阶级自由化”。另外两个文稿把办报主体定位为国家机关和各类法人，我们知道世界上有影响的报刊都是要组织公司来出版的，所以从字面上看，前两个文稿实际上也已从这条底线退却。
三个文稿规划的举办报刊的图景，在当时有一定的现实基础。1978年起，全国创办报刊如同雨后春笋，报纸种数七年增长10倍，还有省级政府批准出版的大批“内部报刊”。当然公有制和许可制(审批制)还是不可逾越的，而由个人发起、筹资由某个机构出面申请许可而办起来的报刊(有一个专用术语叫“挂靠”)则并不罕见，其中有些报刊还产生了很大影响。文稿的一些提法，反映了当时社会潮流，体现了把这种多样化局面合法化、制度化的意向，而新闻法研究室文稿则进一步企图把个人办报由隐蔽提升为公开。
而这项工作遭到无限期搁置的结局，也应该从现实中寻找原因。有一位老领导就以法律来规范新闻出版的做法会被敌对势力钻空子提出了严重警告。此后国内国际事态的发展，使人们觉得这种警告俨然成为触手可及的危险。在新形势下，国家重新巩固原有新闻体制，新闻法就不再需要了。
不以意志为转移接受法的洗礼
当人们对新闻立法可望而不可求之时，法律却从另一扇门悄然来到媒介身边，这就是在80年代后期连绵出现的被称为“新闻官司”的新闻媒介侵权(主要是名誉权)案件。
新中国立国二十多年，从未有法律保护公民名誉。新闻媒介被定位为“阶级斗争工具”，在国家政权操控下开展一轮又一轮的“革命大批判”，实即席卷社会的诽谤运动，这既残害了成千上万精英人士，也给媒介造成了很大内伤。
立法保护公民的名誉等人格权，比新闻自由容易一些。1979年《刑法》规定了诽谤罪和侮辱罪。1986年《民法通则》设立了人身权专节并且规定了民事救济措施。这些法条公布之时，传媒界并未想到它与自己有什么相干。当媒介和记者被告上法庭之际，引起强烈震动。似乎追求的自由尚无声息，无端又添一重桎梏。
第一件“新闻官司”《疯女之谜》诽谤罪案于1988年4月审结，距今恰好二十年。如今再看这篇“谤文”可能会觉得匪夷所思：两位作者判定丈夫唆使妻子伪称有精神病然后弄假成真把她关进疯人院，呼吁不能让这个残害妇女的凶徒逍遥法外；然而妻子患有精神病是经过一、二十位医生多次诊断的，作者凭什么胆敢向科学挑战而对丈夫横加罪名呢？其实这早有轨迹可寻：若干年来新闻媒介在权力操控下口诛笔伐，造成了批判的武器一定会发展为武器的批判的假象，这种思维定式使作者沉浸于为受害妇女申冤的正义信念之中而“无所畏惧”。从这个角度说，作者也是受害人。要他们以受刑方式吞咽历史苦果未免过于沉重，不过这也有一个无奈的背景：《民法通则》尚未颁行，受诽谤人只能提起刑事自诉。④
媒介侵权案件的重要意义是帮助媒介走出阶级斗争的阴影。媒介充当阶级斗争工具不需要承担法律后果，而在法治条件下，媒介损害了自己的报道对象或受众的权益时，承担法律责任就是理所当然的。媒介侵权案件是以追惩制方式对媒介以阶级斗争方式滥用新闻报道和批评权利的行为起到了特殊预防和一般预防的作用。
媒介侵权案件另一个积极变化是受到强势媒介侵犯的民众投诉有门。1988年《人民日报》发表报道，无端指斥新疆的一位年轻工会干部，她被逐出单位，不得不进京告状。经过八年的艰难诉讼，她终于讨回了公道。这在过去是不可设想的。⑤
而法制也在司法过程中得到发展和完善。最高人民法院高度重视此类案件，从90年代到本世纪初，制定了一系列司法解释，使审判规则基本系统化。其中有些重要原则，如：重申侵犯名誉等人格权实行过错责任归责原则而不是严格责任；把严重失实规定为侵权行为的构成条件而不是如有些国家那样把真实作为对诽谤指控的抗辩理由；以排他方式规定侵害名誉权包括失实和侮辱两种方式而给自由发表意见留下了空间；规定客观准确报道国家机关文书和职务行为的特许权等，都考虑到了新闻传播的客观规律，发挥着积极作用。
根据《中国法律年鉴》公布的数字，名誉权案件自2001年起逐年下降，据估计，其中涉媒案件每年约为1000件，⑥这对于我国数以万计的媒介来说，比率其实不高。被告败诉率大约在三分之二左右，这也不能说有什么不正常，在香港这个比率还要高些。⑦所以，所谓媒介被诉日趋上升并非事实，说动辄败诉也未免夸张。对于名誉、隐私等人权从不保护到保护，怎么说也是社会的重大进步。限制保护名誉、隐私并不必然促进言论自由，制裁侵害名誉、隐私等人格权行为也并不必然影响言论自由。
当然法制还要继续发展和完善。正确的司法规则并不自然就会切实执行，许多案件裁判有失公正并非没有规则，而是没有执行已有的正确规则。实践也还会不断提出现行规则所没有的问题。对这些都需要采取合适的方式予以解决，包括继续发布新的司法解释，以及期待未来《民法典》的颁行。
行政管理法制的体系化
虽然媒介立法的工作属于起步最早的领域之一，而真正具有法律性质的专门规范一直要到90年代后期才逐一出台，这就是各类媒介管理的行政法规：音像制品、电影、出版物、广播电视，以及稍后的互联网，涵盖了所有的传播媒介。
(1)90年代后期：各类管理法规基本齐备
这些管理法规是在整个国家法制建设和改革开放发展的背景推动下，在一二年内迅速出台的。国家提出“依法行政”，《行政诉讼法》、《行政处罚法》陆续颁行，过去以规章和内部文件管理的方式行不通了。媒介数量和种类迅速扩充，媒介经营日趋市场化，媒介业还要进入国际舞台，都需要有普遍适用的管理规范。很清楚，亟须解决的任务是管理，所以采取了行政法规的形式。
一个难题是如何解决公民权利和原有媒介体制的冲突，这在广播电视、电影等方面问题尚不突出，《出版管理条例》就不能回避，不过办法总是有的。这个条例第二十三条规定：“公民可以依照本条例的规定，在出版物上自由表达自己对国家事务、经济和文化事务、社会事务的见解和意愿，自由发表自己从事科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的成果。”那么出版物从何而来呢？第八条规定：“报纸、期刊、图书、音像制品和电子出版物等应当由出版单位出版。”而设立出版单位的条件之一，按照第十条规定，就是必须有“符合国务院出版行政管理部门认定的主办单位及其必要的上级主管机关”。⑧这在以前三个“新闻法”文稿都没有的“三段论”，概而言之，就是“公民有自由，媒体归国家”。
这个“三段论”中的主办单位制，是我国媒介实施已久的重要制度。前已说明，创办出版单位历来必须由单位申请许可。1989年冬整顿报刊时，就有“主管部门长期放任不管，或实际上没有主管部门，由部分人所办的同人报刊，应予停办”这一条，否定了所谓“挂靠”的做法。“条例”把这种制度法制化，并且强调主办单位必须有上级主管机关，从而把报刊都置于党政机关的隶属之下。
这些行政法规，为世纪之交的媒介整顿提供了法律依据。在1996年，全国有报纸2202种和“内部报纸”6400种；期刊8135种和“内部期刊”10915种；电台1210座，各类电视台总计3124座，这样庞大的数字，不仅造成资源浪费，而且有失控之虞。1996年、1999年、2003年，国家对全国媒介进行三次大调整。撤销了数以万计的“内部报刊”；撤销了省级政府以下部门所办报刊和绝大多数县级党报，少数可以保留的并入当地党报集团；合并县级电台电视台，合并无线电视台和有线电视台，撤销专业台。正是由于行政法规规定了媒体隶属于党政机关，国家才拥有撤、并媒体的权力。全国媒介大瘦身，主要成效是加强了党对媒介的管控，在2005年，全国党报报业集团所办报纸种数占全国报纸53％，总印数占67.86％。
(2)世纪之交：“党管媒体”体制全面确立
中国入世，涉媒行业中有广告、发行和电影院建设等对外资开放。仿佛是为了平息某些遐想，在2001年下达、以发言人向新华社发表谈话方式公布的一个著名文件提出，新闻出版广播影视业，既是大众传媒，又是党的思想宣传阵地，无论什么情况下，党和人民喉舌的性质不能变，党管媒体不能变，党管干部不能变，正确的舆论导向不能变。这是“党管媒体”的说法最初见之于正式文件。⑨
按照这个文件，“党管媒体”体制最主要之点就是：党必须始终掌握对重大事项的决策权，对资产配置的控制权，对宣传业务的审核权，对主要领导干部的任免权。
入世前后制定的有关媒介领域法规条文，包括对所谓“一法五条例”的修改，贯彻了这一精神。其中一个突出亮点就是许可制的系统化。2003年《行政许可法》公布后，在某些领域大批撤销许可之时，在媒介领域则有一批行政法规未曾设定的许可以国务院决定的方式得到确立，如新闻出版部门实施的行政许可共有40项，其中行政法规设定的22项，国务院“决定”设定的18项。广电部门实施的行政许可共31项，其中行政法规设定的19项，国务院“决定”设定的12项。⑩新闻记者证件核发和广播电视节目主持人资格认定都成为行政许可的项目。
世纪之交兴起的互联网，虽然在网站所有制方面只能实行多元化，而且web 2.0表达方式大大减弱了原有管理手段的效力，但是国家迅即通过制定一批行政法规和部门规章建立了互联网的管理制度，除行政法规《电信条例》《互联网信息服务管理办法》外，还有近20个管理部门发布了50多件有关部门规章，据称形成了世界上最为丰富、最为完备的互联网管理法规系统。(11)
互联网管理中对新闻的管理，体现了新闻传播必须有效归于“党管”的意图。依照有关规章，只有新闻单位设立的网站，可以发布自行采编或制作的时政新闻及其评论。非新闻单位设立的网站，只可转载、发送中央和省级直属新闻单位发布的新闻。以此杜绝中央和省级媒体之外的“小道新闻”在网上流传。
(3)中共十六大以后：进一步完善
十六大以后，在传播领域，公民权利有进一步发展，如提出表达权、知情权、参与权、监督权的概念，开放民营资本进入影视节目制作，确立和扩展政府公开信息的义务等等；同时，党管媒体也得到强化。换言之，“公民有自由，媒体归国家”的基本格局未变，而是“该放开的放开，该管住的管住”。
媒体归国家，首先是指媒体一律属国家所有。2005年，国务院以具有行政法规效力的《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》规定了非公有资本不得投资设立和经营通讯社、报刊社、出版社、广播电台、电视台，以及不得利用互联网开展视听节目服务和新闻网站；不得经营报刊版面、广播电视频率频道和时段栏目等。媒体国有虽然一向如此，但以法律作出规定还是第一次。
媒体归国家还有一层意思是指，大众媒介、特别是新闻媒介，必须隶属于一定的国家机关(包括共产党机关)之下。这就是实行多年的“主办单位和主管机关制”。近年来还用“事业单位”的概念来表述这种制度。按照有关规定，事业单位必须由国家机关或者以国有资产创办，必须由特定主办单位设立。事业单位套用国家机关的行政级别，各级主管也享有与相应的行政官员等同的行政级别并且可以互换，是属于国家政权体制内的机构。2006年《中共中央、国务院关于深化文化体制改革的若干意见》提出，党报、党刊，电台、电视台、通讯社、重点新闻网站和时政类报刊，少数承担政治性、公益性出版任务的出版单位实行事业体制。这是大众媒体的核心部分，绝对不容外部力量插足。
我们还可以从媒体产业化和信息公开来说明这种变化。
媒介产业化是十六大以后推行文化体制改革的一项重头戏，其中的新举措包括：将党报、党刊、电台、电视台等重要新闻媒体和重要出版社的可经营部分转制为企业，将此外的报刊社和出版社逐步转制为企业，对影视节目(新闻节目除外)制作单位，出版物发行、印刷行业，实现投资主体多元化等。有关政策还申明，媒介改企后具备条件的，可以组建上市公司，涉媒上市公司已经超过10家并且将会更多。产业化开拓了媒介的获利渠道，使一批媒介的经济实力有了很大增强。那么这会不会冲击现行媒介体制呢？答案是否定的。除了早已在法律和政策上对事业和企业作了切割外，即使改制为企业的媒体，前述四个“不变”同样一个也不会变。2007年12月上海解放(日报)报业集团的部分可经营资产通过“新华传媒”“借壳上市”，在正式公告中把“中共上海市委宣传部”列为解放集团、上海文广集团(上海电台、电视台均在其中)、世纪出版集团等媒体集团的全额出资人，亦即产权所有人。(12)表明媒介产业化的结果，使得党管媒体，除了政治手段、行政手段、纪律手段之外，还增加了一项资本手段。可见不同视角的人们对产业化的任何忧虑或者希望都是不切实际的。
政府信息公开，也是近年法制建设的一大成绩。行政法规《政府信息公开条例》在2008年5月1日正式实施，2007年《突发事件应对法》对于突发事件的公开也有规定，此法起草过程中删除了对媒介擅自报道突发信息的处罚规定使媒介深受鼓舞。这些法律、法规的实施，明确了政府公开信息的义务，其积极性是显而易见的。而需要注意的是这些法律、法规的要旨还是在于加强政府对于信息公开工作的组织领导，重在提升行政效率。《突发事件应对法》规定处置突发事件的政府必须统一、准确、及时发布有关突发事件的信息，其中“统一”置于首位。《政府信息公开条例》规定信息公开不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，建立信息发布沟通和批准机制，建立并健全政府信息发布保密审查机制等，都表明我国信息公开制度与西方以每个人自由寻求、获取和传递信息为特征的信息自由制度有着根本区别。(13)
我时常听到认为中国至今还没有“新闻法”、“媒介法”之类的说法和对制定此类法律的期待。其实中国的媒介法已经有了，甚至相当完备了。中国媒介法的主旨就是“公民有自由，媒介归国家”，主要功能就是确保“党管媒体”，维护媒介的喉舌性质和思想宣传阵地功能，抵制异己力量的任何侵扰。而党和国家与媒体之间的关系，是体制内部上级对下级、领导对被领导的关系，处理其间关系的最高规范是共产党的党性原则而不是法律。“新闻要管理，报道有纪律”。如果以法律对两者关系作出界定，公共权力不得超越，势必影响党和国家对媒介的调控，干扰前面说的四个“不变”和四个“权”的实施。所以，在主管部门看来，目前中国媒介体制已经相对稳定，并不具备制定“新闻法”、“舆论监督法”一类法律的必要和可能。
注释：
①《人民日报》，1978年11月13日
②中国社会科学院新闻所的文稿发表于《新闻法通讯》，1988年4月10日出版。北京、上海的那两件文稿都没有在出版物上发表，而是以征求意见稿的方式流传。
③China Daily,25th Nov.1988
④上海市中级人民法院刑事附带民事裁定书，(87)沪中刑上字第531号
⑤北京市朝阳区人民法院民事调解书，(1989)朝民字第362号
⑥魏永征《新闻传播法教程》第二版，中国人民大学出版社2006年出版，第156页
⑦白净博士在她的博士论文《中国内地与香港媒体诽谤问题比较研究》中对香港1993-2006年涉及媒介的有结果的诽谤案件作了统计，被告败诉占42.5％，被告赔偿“私了”占22.5％。
⑧2001年修订时删去了“必要的”三字。
⑨新华网，2002年1月16日
⑩分别见于新闻出版总署于2004年7月和广电总局于2004年8月发布的公告。
(11)《南方周末》，2005年8月18日
(12)见《上海新华传媒股份有限公司关于向特定对象发行股票购买资产和解放报业集团及新华集团豁免要约收购申请获得中国证监会核准的公告》附件：《上海新华传媒股份有限公司向特定对象发行股票购买资产暨关联交易报告书》
(13)据学者莫于川、林鸿潮对苏闽川滇等省就《信息公开条例》实施准备的调研报告，认为“总体情形不容乐观”，指出如果不再改变，“条例施行后随之而来的政府信息公开争议引起的大量复议、诉讼、信访案件，将使有关政府机关陷于极大的被动。”《法学》，2008年第6期。又有学者陈仪就《信息公开条例》施行后第一起请求政府公开有关信息的行政诉讼流产发表文章指出，《条例》并未实行“以公开为原则，不公开为例外”的原则，第14条规定行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。由于《条例》并未对此三项作出明确界定，给行政机关留下了很大的自由裁量余地，对于不愿公开的信息，都可以装在这三个“大口袋”里而拒绝公开，作者指出，这是《条例》的重大缺陷。《法学》，2008年第7期。我赞同后一作者的看法，现行《条例》并未采纳“专家建议稿”中列明的“以公开为原则，不公开为例外”，没有采取排除式，而是采取列举式，学界所谓《条例》实行“以公开为原则，不公开为例外”，并无条文根据。这位作者还未提及《条例》第8条：“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”。它的范围就更为宽泛，足以给政府拒绝那些不愿公开的信息提供充分的理由。前二位作者的报告，显示贯彻《条例》在实际上并不如宣传的那么红火，由于《条例》对政府公开信息责任的规定极其宽松，所以他们预言的政府机关极大被动局面并未出现。