冲突解决视角对公共管理的启示*，本文主要内容关键词为：视角论文,公共管理论文,启示论文,冲突论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D035，C931 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2012)02-0011-05
公共管理研究很深入广泛地研究过如何高效地执行人民意愿(Gulick and Urwick,1937:Brownlow,Merriam,and Gulick,1937)，如何以企业家精神创新地提供公共服务(Savas,1987; Osborne and Gaebler,1992)，以及如何以问责精神及时地回应公众需求(Waldo,1948; Ostrom,1973; Goodsell,1986; Rourke,1992; Ingraham and Romzek,1994)。但只有少量的研究关注了公共管理者如何处理和解决冲突的问题。而且，这些研究大都集中在公共组织中微观层面(个人及组织)的冲突解决(Simon,1957; Lipsky,1980; Vizzard,1995)。总体说来，公共管理学科中对于解决冲突问题的研究尚显缺乏与散乱。
在20世纪90年代初，民事诉讼案急剧上升及其进而引发的争议解决延迟等大大增加了民事诉讼的成本。为了应对这些问题，联邦政府通过了《美国民事审判改革法》(Civil Justice Reform Act of 1990)、《行政争议处置法》(Administrative Dispute Resolution Act of 1990)以及《协商立法法》(Negotiated Rulemaking Act of 1990)三部法。这一方面为联邦政府处置行政争议提供了法律上的支持与操作上的要求，另一方面也传达出一个强有力的信息：冲突解决是当代公共管理中不可或缺的组成部分，值得公共管理的学者和实践者高度重视。
20世纪90年代开始，公共管理者所面临的冲突开始变得更加复杂、尖锐与多层面。除了传统的个人与组织间的冲突：如员工申诉、劳资纠纷和对司法权限的争议之外，新的制度层面的冲突也逐渐显露并激化。制度层面的冲突主要包括：经济发展与环境保护之间的冲突、公共利益的需要与公共职能私有化改革的冲突、分权改革与全球竞争所需要的权利集中的冲突、日益增加的社会财富与经久不衰的贫穷与犯罪的冲突、动摇的政府公信力与国家经济发展对公信力的高需求的冲突、公务员薪酬的降低与对公务员素质的更高要求的冲突、组织不确定性与组织对员工忠诚度的更大的依赖性冲突、高价国债与不断增加的社会与环境方面公共支出压力的冲突、后现代民主诉求与现代社会对效率效能的要求的冲突、特殊利益与公共利益的冲突、国家的同质性要求与文化多元性的追求的冲突、合作的需要与民族和性别间的差异的冲突、民族主义与国际主义的冲突、促进自由国际市场的必要与保护本国产业的关税壁垒的冲突等等。类似的冲突不胜枚举，凸显出在今天的公共管理世界，没有相当的解决冲突的知识和技能是万万不行的。
然而，当代公共管理研究领域却十分缺乏对于冲突解决及其与公共管理关系方面的系统研究。纵览美国1992年到1995年8本主流公共管理期刊，仅有4篇文章专门讨论了冲突解决的相关问题，且都属于个案研究。其中，三篇是关于替代性的争议解决(Carnevale，1993；Manring，1993，1994)，一篇是关于政策议程冲突对政策制定和执行的影响(Vizzard，1995)。此外，有少量关于公共管理冲突解决的专著在过去十年出版。但这些研究只是笼统地讨论了特定的冲突解决问题或关注特殊的目标群体。如密尔斯(Miriam K.Mills)于1991年编辑出版的《公共部门矛盾冲突的替代解决办法》(Alternative Conflict Resolution in the Public Sector)，以及旺都赖科特(Julia M.Wondollect)于1988年出版的《公地冲突问题与冲突解决：管理国家森林的冲突争议》(Public Lands Conflict and Resolution：Managing National Forrest Disputes)。
当代公共管理学科对冲突解决问题研究的不足，需要公共管理学者与实践者更多地关注该问题。本文以此为目标，提供了探索“冲突解决”这一研究领域的路径，从理论建设与实践运用两个层面讨论了冲突解决视角与现代公共管理研究之间的相关性。
一、冲突解决的理论视角
冲突解决的研究产生并常见于社会学、国际关系、劳资关系、心理学、经济学、政治科学和组织发展等学术领域。此外，替代冲突解决机制作为冲突解决的另一种形式，也正在逐渐引起公共和私有部门的关注(Carnevale,1993; Goldbery & Hobgood,1987; Manring,1993,1994; Mills,1991; Stephenson & Pops,1991; Susskind & McKearnan,1994)。
对于冲突的定义，学术界也众说纷纭。一些学者将双方或多方之间的公开敌视(Blalock，1989)现象定义为冲突现象。也有学者认为有明显争夺地位、权力或资源的目标的现象为冲突现象(Himes，1980)。布里克曼(Brickman，1974)将冲突定义为一种情境，在这一情景中，冲突各方必须分享一定的资源，并且，一方享有的资源越多，另外一方将得到的越少。
冲突存在于不同的情境之中，比如在家庭成员之间，在劳工方与管理方之间，在政党、宗教团体、正式组织和国家之间，甚至在同一个人的思想之中。冲突的参与者可以是个人、社会团体、正式组织，以及政治和社会机构。从这个意义上讲，冲突可以被划分为微观层次的冲突与宏观层次冲突。微观层次的冲突发生在个人之间或组织之间，这类冲突往往针对特定的有争议的问题。与之相比，宏观层次的冲突通常发生在公共部门之间，且没有特定的争议问题。在不讨论冲突发生的层次问题时，冲突解决的研究范畴可被划为五类：冲突的作用、冲突的本质、冲突的类型、冲突的解决方案，以及冲突参与者的角色。其研究重点与对应的研究框架如表1所示。
二、冲突解决与公共管理理论及实践的相关性
1.冲突的影响
研究者对冲突可能造成的影响有不同的看法。一种观点认为冲突只具有潜在的破坏性作用。所以，对冲突研究的主要目的应在于探求减轻或消除冲突产生的原因方法(Fisher,1964; Frand,1968; Osgood,1962; Pruitt,1971; Rapoport,1962)；另一种观点认为冲突的产生不可避免，其造成的影响亦可正可负(Coser.1956; Lorenz,1966)。冲突至少可带来以下的积极影响：第一，冲突有助于确立团体的认同感或个人的标识特质。来自团体外部的冲突往往能够培养团体凝聚力和成员忠诚度。第二，冲突有助于促进自我审评，认识自我。它能够引发兴趣和好奇心，并推动团体内的创新、变化和进步。第三，冲突有助于团体稳定。冲突会帮助整合松弛社会中的职能与关系。第四，冲突有助于实现自由选择。鉴于冲突主体双方均不能强制推行其价值观，因而冲突能够为个体实现自由选择提供有利条件(Brickman,1974; Coser,1956; Deutsch,1973)。
近年来美国公共管理的重塑体现出了冲突能够发挥的积极作用。自20世纪80年代起，美国反政府情绪不断扩散，公众与政府部门的关系日益紧张，公职人员的士气也降到了历史最低点(Heclo,1986; Lan,1994; Levine,1990; Palmer,1986)。为了应对这些新的问题以及坚持一贯对传统官僚主义的攻击，富有革新精神的公共管理者提出了重塑政府的号召(Osborne & Gaebler,1992)。尽管重塑的原则和细节有待进一步商榷，但它所体现的积极应对挑战的态度为美国公共管理注入了新的活力。从这个角度讲，公共管理者若能更好的认识到冲突所具有的正面作用，破坏性的冲突也可能带来建设性的成果。
部分关于解决替代性争议的文献中也论述了冲突中蕴藏的建设性机会。南希与曼琳(Nancy & Manring,1993)曾在其研究的美国林业部门的案例中发现，通过采用替代性争议解决机制，如通过谈判协商以达成共识，不仅可以解决冲突，同时可以获得更可靠的科学资料与更广泛的知识基础。据此，冲突未必会构成威胁，它也为改善管理提供了机会。公共管理者对这种机会的把握可能影响冲突的最终结果。
2.冲突的本质
冲突视其本质可分为主观冲突与客观冲突。主观冲突是指为冲突各方所感知，但并不存在于现实中；客观冲突实际存在，却可能不被察觉(Brickman,1974)。
主观冲突可通过解释与沟通来缓解。萨斯坎德(Susskind,1987)及其同事曾分析了一起冲突案例。在这起冲突中，明尼苏达州自然资源部门、环保组织与森林产品制造商在喷雾式灭草剂的使用上产生了矛盾。这种灭草剂一直被用于控制灌木丛的生长。环保组织认为该灭草剂中的化学物质具有危害性，并且其空气喷雾式的使用方法进一步扩大了危害。尽管自然资源部门随即对灭草剂进行了测试实验，并确认了其使用的安全性，但仍不能减轻环保组织的顾虑。环保组织进一步表示要对自然资源部门采取法律行动。在这个冲突案例中，冲突是主观的。这意味着充分交流，提供科学信息，达成共识，以及建立和谐的谈判关系都有助于冲突的解决。
但对客观冲突而言，单独使用以上措施均难奏效。客观冲突可被进一步划分为完全合作型冲突、完全竞争型冲突以及混合型冲突。在完全合作型冲突中，冲突各方的利益与损失不具有竞争性。完全竞争性冲突中各方利益则相互矛盾，一方只能在伤害对方利益的前提下获得或提升自身利益。混合型冲突中，冲突主体既能通过合作相互受益，又可能在某些资源上相互竞争(Brickman,1974)。
在客观情境被充分认知，冲突各方相互理解时，完全合作型冲突便可被解决。比如当所有市民一致认为市中心应有一座市政服务机构时，政府所需的工作便简化为如何详细规划及建造这座中心。公民参与、授权、合作、协调、信息共享、确立共同目标及优化时机都是解决问题的理想方法。
完全竞争型冲突与合作型冲突相反，冲突各方共同解决问题的可能性随所涉利益重大程度及各方对形势了解程度的增大而减少。历史上解决此类冲突的方法包括战争、镇压、欺骗、未来机会合理化及补偿等。其中后两项措施可将完全竞争型冲突转化为竞争合作混合型冲突。奴隶社会及其他集权社会的存在与延续便是解决完全竞争型冲突的案例体现。一方面统治者依靠强大的武力来维持稳定，另一方面统治者通过创造普遍接受的神话故事以掩盖各种社会矛盾(Brickman,1974)。近年来，科学技术的快速发展导致大量人员失业，其中不乏中层管理人员。但当社会广泛接受的新技术可以在未来提供更多机会时，这种新旧技术使用之间的冲突便可通过新技术的广泛应用来缓和。正是由于对技术的广泛接受，在20世纪90年代几乎没有出现濒临失业的职员像工业革命初期的许多工人一样试图破坏新技术的现象。
缓解冲突的方法可以取决于社会或冲突各方的偏好选择(稳定情势还是彻底解决冲突)。社会或冲突各方有时需要激化和扩大冲突，有时需要通过唤起冲突各方的意识来激活冲突。当完全竞争型冲突发生时，替代性争议解决机制，比如谈判协商、信息共享、达成共识与参与，可能不是最好的解决方法。
大部分公共管理者所遇到的冲突为混合型冲突，或为可通过对损失方采取补偿的方式转变为混合型冲突。解决此类冲突的技术包括利弊分析、谈判协商、调解、仲裁、商讨及提供备选方案等(Carnevale,1993; Manring,1993,1994; Susskind & McKearnan,1994)。
3.冲突的类型
冲突可分为四种类型：非结构型冲突，半结构型冲突，结构型冲突和革命型冲突。非结构型冲突中，冲突各方不受规则约束，可能做出非理性决策；在结构型冲突中，冲突问题明确，冲突各方受到规则、社会规范及伦理标准的完全限制；半结构型冲突中，冲突各方一部分行为受到限制，另一部分行为则由各方自主决定；革命型冲突是非结构型冲突的极端情况，这种冲突通常规模较大，并不受规则、时间、文化、神话或共同理念的影响。
在公共管理领域中，结构型冲突一般由法庭依据法律规则来解决，或由行政首长凭借机构政策来处理。此类冲突通常包括违反行为法规、妨碍司法公正、侵犯公民权利(例如公民言论、结社和获取信息的自由权利)及违背机构政策。行政部门、立法部门及其之间关于预算分配的冲突也归于此类。对于此类冲突，有关规范、原理、过程和决策权均需事先明确规定，冲突各方明确掌握何时、何地，以及如何寻求解决之道。如1995年美国总统克林顿与共和党国会领导人在预算问题上僵持不下，但鉴于美国法律明确规定了财政预算的过程与截止日期，双方只能求同存异，共同致力于削减开支和抵免税收的议程。
公共管理问题中的很多问题属于半结构型冲突。规则与制度仅约束冲突解决中的部分行为，其余行为则由冲突各方自主决定。曼琳(Manring，1994)在一个案例中描述道：虽然森林管理权限通常被认为归属于林业部门，但美国《国家环境政策法》(National Environmental Policy Act of 1969)和《国家林业管理法》(National Forrest Management Act of 1976)均明确规定林业规划必须包括广泛的公民参与。当申诉人不满林业部门的解决方案时，可以进一步采取司法手段。林业管理事务的裁决权也因此从林业部门转移至司法或立法机构。在这种情况下，非结构性冲突由非理性行为所导致，所以解决该类冲突所需要的一致同意的规则通常不成立。举例而言，对于公共服务的高期望值和市民有限纳税意愿之间的矛盾便是当今公共管理者所面临的一项重大挑战。然而公共服务的覆盖面、服务的等级与财政税收的支撑能力之间很难协调一致。这些冲突的强度随时间而变化，并受社会经济、政治氛围等因素的影响。这些冲突的解决尚无明确的方法和规则可循。冲突关系中的结构缺失会使此类冲突的解决异常艰难。这种情况往往发生极端事件，进而引发解决冲突所必需的感知变化。例如，作为美国自南北战争以来所发生的最大危机，20世纪30年代的经济大萧条虽严重削弱了公众对商业领袖的信心，却为以后罗斯福政府大规模介入经济事务的成功奠定了良好的基础。
到20世纪80年代，里根政府反罗斯福之道而行之。新政的思想体系被完全颠倒(Palmer，1986)。减税、私有化及政府授权成为准则(Osborne & Gaebler,1992; Savas,1987)。这种削减政府规模及职能的政策一直持续到克林顿政府的最初几年。在这种氛围的影响下，公共管理者、政治家、普通民众、甚至总统本人不得不先批判现有政府，再讨论政府的积极作用(Clinton，1993；Gore，1993，1994)。这时，政府与公众之间的关系在感知层面上已经由合作变成敌对，对行政人员的攻击已变为常态。进而，对政府的缩减应何时停止，政府应被缩减的最小规模等问题已没有底线。
造成这种政府角色冲突的因素包括政治价值、个人经验及对现实的理解。而个体的不同经历、不同个体对同一经历的不同解释都将进一步将冲突复杂化。如何解决政府角色冲突决定了政府公共服务的成败。它的解决不仅需要知识、技术和思想原则，更需要政治智慧、处理公共关系的技巧、媒体的合作及治理艺术。
作为非结构型冲突的极端情况，革命型冲突中的各方往往借助战争或其他暴力形式。通过这种极端力量，资源和社会权利将被重新分配，社会秩序将得以重新确立。鉴于暴力的压制性及破坏性本质，此类冲突更需要和平的解决方式(Locke,1963; Rostow,1971; Rousseau,1973)。降低冲突的范围与强度、妥协和解、威慑制止、甚至欺骗常常被用来缓解革命型冲突。
4.冲突解决方案
冲突解决方案是学术领域研究相对较多的部分。按照传统，冲突常依照法庭或行政长官裁定来解决。法庭或行政长官要根据相关法律与政策的指导来制定最终规则与作出最终决定。这种解决方案虽经济有效，却需要法官或裁决者具备专业知识。此外，仲裁、对冲突行为的惩罚性处分、遏制冲突(控制，管理和升级)也是冲突解决的典型方法。解决此类冲突也有专设机制，包括行政法庭、政府部门等级制度和指令统一化制度等。然而随着近几十年法律制度的广泛应用，法律诉讼费用急速增加，这迫使个人和组织寻求解决冲突的其他方法：达成共识，联合解决问题，谈判协商，非正式仲裁，调解，非强制性小型审判，合作联盟，情感发泄，扩大冲突范围，加大利害关系等。这些替代性争议解决机制已经开始主导冲突解决的议程。
尽管这些新方法具有广泛性和普适性，但它自身也存在着问题：
第一，仲裁或调解之类的方法需要第三方的介入。在很多情况下，这些第三方是独立的承包商、咨询公司或法律事务所。当公共部门与其职员或市民发生冲突时(如前面所举林业部门与自然资源部门的例子)，私有公司便成为冲突解决者，这种现象也被称为公共职能的私有化。此时，本该为社会公益负责的专家或本该维护法律与正义的法庭将不再执行公共事务的决策权。决策职责将由谈判专家来履行，而谈判专家的主要工作在于达成协议，并收取相应的酬报。在此情况下，公共管理实际上是私营部门得到授权进而执行公共部门的决策权力(Deavel,1994)。
第二，由于替代性争议解决机制大多关注于商讨与谈判，而不是公平与社会公正，其合宪性便常会受到质疑。此外，该类方法往往更倾向于具备财力、权利或更能忍受较长谈判过程与承担总损失的一方的利益。这也与之前的研究发现相一致：冲突一方的不妥协和不让步往往能使其处于有利地位(Brams & Doherty,1993)。
第三，从长远来看，替代性争议解决机制并不一定能增加效率或降低成本。一旦此类方法的应用常态化，冲突各方将会在每次冲突时均采用该机制，以图获得额外利益，尽管还有其他更快捷的解决办法。
第四，因为替代性争议解决机制具有非强制性，这使得即使有仲裁者已帮冲突各方达成协议，受损方仍然可能意识到自己的损失要求重新开始冲突解决的整个过程。这导致冲突解决的成本不断增加。
鉴于这些问题，公共管理者不能不假思索地简单采纳现存的冲突解决方案。冲突解决方法会引起众多复杂而又难以预料的行政后果。
5.冲突参与者
在冲突解决的相关研究中，冲突中的不同角色得到了广泛关注。已有研究将冲突参与者的角色分为三类：冲突旁观者、冲突解决者(包括仲裁者，调停者和推进者)以及冲突主体(Deavel,1994; Deutsch,1973)。这种分类方法与公共管理者的工作本质相互对应。
观察者的角色类似于中立资格角色。扮演此角色的公务人员秉承无党派的立场来执行人民意愿(Goodnow,1900; Rourke,1992; Wilson,1992)，其自身利益不能牵涉其中。若冲突某方提出要求，观察者应迅速、忠实、无偏见地予以回应。除此之外，观察者会旁观冲突过程，等待最终结果。与其他角色相比，公共管理者更适合于扮演冲突中的观察者，但是扮演这种角色会强化办公室官僚的公务员形象，也会对非常需要自我尊重感以帮助其获得道德成长的公务员有负面影响(Rohr，1978)。在不需要政府干涉或超出其管辖权的领域，公共管理者更应忠于其观察者的角色。此外，观察者的角色也迎合了美国小政府主义的政治理念。
公共管理者也常常承担冲突仲裁者的角色。扮演该角色类似于公共管理者作为国家管理者所履行的职能。一些公共管理者视公共管理为政府治理中决定应该做什么、由谁来做的过程(McCurdy，1985)。对他们而言，公共管理是有助人类相互合作的一种技术。在追求合作的过程中，它强调理性、组织和管理(Waldo，1948)。当其职责为仲裁冲突时，公共管理者须确保冲突的解决方案表达了公正、公共利益、政治价值、信任和正义，或者至少能够被冲突各方所接受。仲裁者的角色使公共管理者有权运用各种策略解决冲突，比如劝说、调停、价值判断与教诲等方式，以最终实现组织或社会的既定目标。
公共管理者在冲突中的第三种角色相当于其所履行的政治职能。此类角色屡见不鲜，却很少为公共管理人员提及。公共管理者的政治角色符合政府内权力制衡的民主概念。当公共管理者的自身利益涉及冲突之中时，他们便成为冲突中的一方。他们将为了其自身利益运用法律上、职位上的权利寻求解决之道。
美国公共管理学者试图在宪法中寻找公共管理的合宪性，却发现宪法的主要价值并不是对经济高效性的宣扬，而是体现在权力的分离与制衡，公民权利以及个人自由方面(Fairfield,1966; Spicer,1995)。行政权力需要同时被立法、司法和组织利益中的权力来制衡。同样，政治家、利益集团以及法官的权力同样需要被公共管理者的权力来制衡。这种分权制衡并不符合经济高效的原则，但却能够防止治理结构内的权力少数人所滥用。在这个意义上，公共管理者所发挥的作用远大于公众所期望的。
在某种程度上，冲突解决视角符合罗森布鲁姆所概括的存在于公共管理研究中的三种截然不同的传统方法：管理的、法律的及政治的(参见表2)(Rosenbloom,1983)。这种视角认为行政方式是一套有利于长期稳定地解决社会与组织冲突的方法。它将公共管理者三种可能的冲突角色合理化，并将这三种角色统一于冲突解决这一相同的目标。在冲突解决的框架下，公共管理者能够合理地扮演不同的角色，而公共管理者工作的本质也决定其所扮演的角色，并且不拘泥于其职务的种类。
然而，冲突解决视角的独特贡献在于其对冲突的敏感性以及解决冲突的倾向。后工业时代充斥着文化冲突、政治团体竞争、觉醒的性别和种族意识、公民对政府的高要求及其逐渐减少的交税意愿。在这种情况下，冲突解决视角为调和矛盾提供了概念性工具，冲突解决也成为当代公共管理者的使命(Rosenbloom,1983)。
三、结论
冲突的大量存在是20世纪90年代美国公共管理的鲜明烙印(Deavel，1994)。公共管理者常常为其自身在冲突解决中角色的多样性而感到困惑，这种角色的多样性也使得公众对公共管理者的期望更加复杂。
更糟糕的是，许多公共管理者并未充分掌握冲突解决的基本原理与技术。许多公共管理者会自然而然地选择躲避冲突，而不是积极地识别、分析和解决冲突。这种做法实际上逃避了宪法赋予公共管理者的责任，包括寻求社会公正和监督权力制衡以防止权力的滥用。
传统公共管理研究常采取技术的、理性的视角，或采取政治(政策制定)的视角。这都忽视了公共管理者的一个重要角色：作为冲突解决者调和矛盾以促进社会的和谐发展和实现长远的公共利益。
林德布鲁姆(Lindblom)的混适模型虽为准确地描述理公共管理实践提供了哲学基础，却不能用来理解分析现实中的政治、经济与社会矛盾。冲突解决相关研究强调了民主社会中充满冲突的现实，并提出了一套分析、解决冲突的方法。这套方法可以加强公共管理者对冲突的认知，并帮助他们更高效地应对冲突。对公共管理而言，引入“冲突解决视角”这一视角可以使整个领域中的教学与研究受益匪浅。
*本文原载美国《公共行政评论》(Public Administration Review)1997年第57卷第1期。限于篇幅，本文的参考文献略去，需要者请参见原文。