冷战后欧安组织的维和与危机处理，本文主要内容关键词为：战后论文,危机论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
欧安组织(OSCE)的前身欧安会(CSCE)在冷战期间一直是东西方两大对立军事集团的联 系纽带，在预防两大集团之间的危机与冲突方面，欧安会通过裁军谈判进程与建立信任 与安全措施发挥了重要作用。冷战结束后，欧洲地区安全结构发生了深刻变化，被两极 格局掩盖的各种矛盾突显出来，地区危机和冲突增多，其复杂性和严重后果对欧洲各国 的利益和价值观形成了挑战，并影响地区的安全和稳定。冷战结束后，北约和欧盟在适 应新形势的战略调整中都把地区危机处理放在了重要地位，欧安组织也不例外。本文试 图在对欧安组织冷战后的职能调整概述的基础上，对其在维和与冲突预防方面所发挥的 作用进行分析，并对其在冷战后欧洲安全结构中的地位展开讨论。
一、欧安组织工作重点的转移
冷战后，欧安组织工作重点向危机处理方面转移是在美欧国家的积极推动下进行的。1 991年6月南斯拉夫内战的爆发，促使欧洲各类组织如北约、欧盟、欧安会等将工作的重 点转向危机处理与维和行动上来。1992年到1993年是欧洲各安全组织激烈争夺维和与危 机处理主导权的两年，一方面各安全组织自身积极进行适应性调整，出台各种新的政策 ；另一方面想方设法排挤外部竞争者，抢占有利地盘。1992年前后，正是北约内部就域 外行动展开讨论，并开始积极寻求解决北约域外行动合法性的时候，美国看到了欧安会 的可利用之处，因而积极推动北约奥斯陆会议达成了北约将在欧安会授权下维和的决议 。自此后，北约的各种会议文件开始承认欧安会在维和与预防冲突领域的重要作用，并 强调各种安全组织相互合作和连锁的重要性。1991年11月北约出台的联盟战略新概念文 件，对欧安会的作用还很少提及。1992年6月的北约奥斯陆外长会议公报，开始强调欧 安会的重要性，承诺在1992年底召开的欧安会赫尔辛基会议上进一步加强欧安会的作用 并增强它的行为能力。1992年底，北约外长会议公报提出，“欧安会在发展合作安全手 段、冲突预防和危机处理方面起着主要作用。”正是由于北约需要欧安会在维和行动方 面的授权，因而推动了1992年3月欧安会外长会议和7月欧安会赫尔辛基首脑会议成功召 开，并推动了欧安会的机构化和组织化。
1992年赫尔辛基文件，又称“变化的挑战”，对欧安会的任务做出了新的规定。文件 指出：“欧安会一直曾是促进变化的工具，现在它必须适应管理变化的任务。”在这个 转变的时代，欧安会的重要性表现在“通过触及产生问题的根源预告侵略和暴力行动， 并以适当的方式和平地预防、管理和解决冲突”。(注：Helsinki Summit Declaration ,CSCE,Helsinki Document 1992,The Challenges of Change,Paras,18,19.Http://www .osceprag.cz/ e/ docs/ summits/hels92e.htm,Para.18.)文件明确规定：欧安会的维 和行动将涉及“民事和/或者军事人员”，规模上可能有大有小，采取的形式多种多样 ，包括派遣观察员、监督使团到大规模的力量部署。(注：Helsinki Summit Declaration,CSCE,Helsinki Document 1992,The Challenges of Change,Paras,18,19.Http://www.osceprag.cz/ e/ docs/ summits/hels92e.htm,Para.18.)文件还规定，“欧安会将 在成员国之间或成员国内部产生冲突的情况下从事维和行动，并准备在个案的基础上寻 求像欧共体、北约、西欧联盟和其他组织和机制包括独联体在内的维和机制的支持。” (注：Helsinki Summit Declaration,Helsinki Document 1992,The Challenges of Change,Para.20.)这一规定“使欧安会历史上第一次变成了一个具有行动职能的组织”。 (注：Ghebali,“The July CSCE Helsinki Decisions”NATO Review,No.4,Aug.1992,Vol.40,PP.3-8.)
为了落实和完成“预防、管理和解决冲突”的任务，1992年赫尔辛基文件进一步加强 了欧安会的组织机构。在决策机制方面，提高了高官委员会在早期预警、危机处理、和 平解决争端与维和行动决策的地位，还设立了少数民族高级专员的职位，作为早期预警 的工具。
赫尔辛基会议对欧安组织的重要性，在于它为欧安会规定了维和的使命，从而为其在 冷战后的生存和发展奠定了基础。这一时期欧安会作用突显，主要是因为其他安全组织 还没有为维和做好准备，而这个任务因南斯拉夫问题迫切地提上了欧洲安全的议事日程 ，再加上北约需要从联合国和欧安组织获得域外行动的合法性授权，正是这些因素共同 促使各欧洲主要力量为欧安组织赋予重要的使命。
二、维和使命的限度
尽管1992年的赫尔辛基文件明确了欧安会在冷战后的任务，并提高了它的组织化程度 ，但要想使一个拥有54个成员国并采取一致同意方式决策的组织在实际行动方面有所进 展，并不是一件容易的事。欧安会面临着完善其组织机构、健全危机决策机制、提高组 织行动能力、特别是形成成员国安全共识的艰巨任务。
1994年底召开的布达佩斯会议被广泛认为是一次说明欧安组织在欧洲安全问题上表现 “暧昧”(注：Istvan Szonyi,Center for International Security and Arms Contro l,“The False Promise of an Institution:Can Cooperation Between OSCE and NAT O be a Cure?”Columbia International Affairs Online,Http://wwwc.cc.columbia.edu.p.2.)的会议。这次会议既没有赋予欧安组织以法律条约基础，也没有加强其行动 能力，使其能够完成1992年赫尔辛基文件中规定的承担维和的使命，只是将欧安会的名 称改为欧洲安全与合作组织，因而被认为这只是“形式上而非实际上的”一种转变。( 注：Victor-Yves Ghebali,“After the Budapest Conference:the Organization for Security and Cooperation in Europe”,pp.25-27.)
导致布达佩斯首脑会议成果有限的重要原因是因为美国不愿看到欧安组织有较大的发 展。这次首脑会议召开的时间，正是冷战后欧洲安全形势发展的重要转折阶段。波黑危 机对欧洲各种安全组织的考验到了1994年底已经基本有了结果，美国的领导作用和北约 的地位突显，欧盟经历了较大的挫折，美国与俄罗斯在北约东扩和波黑问题处理上的矛 盾，使美俄关系从冷战结束之初的“蜜月”中冷了下来。因此，布达佩斯会议上美俄之 间的斗争相当激烈，最后美国的意见占了上风。
美国担心全面发展欧安组织的维和职能将威胁北约的存在，而保证北约的存在及其在 欧洲安全事务中的主导地位，是美国冷战后欧洲安全战略的核心。美国尤其担心发展欧 安会的维和能力可能使俄罗斯占主导地位的独联体发展成为与北约和西欧联盟平起平坐 的安全组织，并导致俄对其周边地区的重新控制。因为在欧安会框架下的维和，最大块 头的志愿者可能是在独联体旗帜掩盖下的俄罗斯。俄会因此而参与甚至主导欧洲安全事 务的决策。这就是美国为什么在北约的框架下积极发展北大西洋合作理事会(简称北合 会)与和平伙伴关系计划，而不愿在欧安会框架下发展维和与危机处理能力的真正原因 。
随着北约和平伙伴关系计划出台后，北约与中东欧和前苏联地区国家的维和能力与军 事合作与协调能力大大提高，欧安组织距离其90年代初所期望的成为欧洲地区危机处理 决策中心的方向越来越远，欧安组织在维和方面所能发挥作用的余地相当有限，提高其 行动能力的诺言一直未能兑现，因而它开始逐渐演变成一个监督地区危机发生和善后危 机处理的组织。
三、早期预警与危机善后处理
由于北约的排挤，欧安组织只能在早期预警、冲突预防和危机善后处理方面发展能力 。在预警方面，欧安组织现成可用的工具主要是“欧安会框架和机构中定期深入的政治 磋商”。(注：CSCE,Helsinki Document 1992,Helsinki Decisions,Ⅲ3.)如1993年12 月设立的每周一次会议的常设委员会，欧安会框架下2年召开一次的欧安会审议会议、 及每年一度的信任与安全措施的落实审查会议。
但总的来说，欧安组织的早期预警工具有限，有些预警工具难以发挥有效的作用，像 两年才召开一次的欧安组织审议会议作为预警工具，显然因其会议间隔时间太长对于突 发危机难以发挥作用，而磋商论坛往往成为相互指责的场所。在预防冲突方面，欧安组 织主要通过现场了解情况，启动欧安组织机制、派出事实调查小组而发挥作用。
危机处理工作，主要由高官委员会和常设委员会负责，有时也建立个案指导小组专门 负责处理某个危机。
分析1999年欧安组织的年度报告，可以对其危机处理工作包含的范围有全面的了解。1 999年欧安组织共有16个使团和小组在欧安组织范围进行现场活动，另外还有派往各地 的代表、协调人员，建立的各种中心等。各种使团所进行的工作主要是政治和民事方面 。以欧安组织卷入科索沃危机为例，1998年10月25日，欧安组织常设理事会263号决定 ，组建科索沃检查使团，这是欧安组织派出的最大的使团。1999年3月在北约轰炸南斯 拉夫前4天，科索沃检查使团撤出了科索沃。1999年6月10日联合国安理会1244号决议后 ，常设理事会305号决定又成立了科索沃欧安组织使团，作为联合国科索沃过渡政府使 团的重要组成部分。欧安组织使团主要负责制度和民主机构的建设和人权问题监督。如 培训警察、司法和行政人员，建立新闻管理和监督框架，组织和监督选举，保护和促进 人权发展等工作。(注：以上详见The Secretary General of OSCE,Annual Report on OSCE Activities(1 Dec.1998-31 Oct.1999),Chapter Ⅱ,17Nov.1999.)由此可见，欧 安组织从事的危机处理工作主要是危机升级前的调解和情报收集工作，以及危机后的民 事重建工作，包括所谓民主建设和人权建设。
1999年11月在伊斯坦布尔召开的首脑会议上，欧安组织的上述危机处理功能进一步得 到了肯定。会上通过的“欧洲安全宪章”指出，“欧安组织对地区安全最有效的贡献一 直是在各种现场活动、冲突后恢复与重建、民主化与人权、监督选举等方面。”(注：O SCE,Charter For European Security,Chapter Ⅳ,Para.46,Istanbul,Nov.1999.)“欧 洲安全宪章”还第一次对于现场活动的具体内容等做出了规定，并对危机处理任务作出 了进一步明确细致的界定。这些规定一方面可以说是对欧安组织维和功能的强化，从另 一个角度说，也是对欧安组织只能发挥民事作用的一种固定，从而也就限制了欧安组织 在这一领域的进一步发展。
从欧安组织的实际行动到欧安组织的文件规定，可见其所发挥的维和作用实际上是对 北约维和的一种补充，这一点在波黑和科索沃危机中都表现得很清楚。鉴于北约作为军 事联盟从事维和带有不公正性，欧安组织对北约维和的补充作用也就不可能做到不偏不 倚。
四、欧洲主要力量在欧安组织的利益
欧安组织在维和方面只能发挥补充作用，主要是因为欧洲各主导力量的核心利益不在 欧安组织。
美国在冷战后始终把欧洲战略的重点放在北约的适应性改造上，决心把北约变成欧洲 安全结构的核心，因而对欧安组织的发展采取利用、限制甚至排挤的政策。“美国始终 把欧安组织看成是冷战后欧洲的一个三流行为体”，(注：Daniel N.Nelson,“America and Collective Security in Europe,”in Ted Galen Carpenter ed.,The Future o f NATO,P.113.)不是美国至关重要的利益所在，是“在前苏联国家和前南地区推广和宣 传……人权、民主、经济自由、安全、开放和法治”的工具。(注：John J.Maresca,“ Russia's Emerging European Policy”,The Wall Street Journal,Sept.6,1994.)关 于美国在欧安组织的利益，美国当时的助理国务卿劳伦斯·伊格尔博格在1992年欧安会 续会开幕式上的简短发言表达得很清楚：“美国认为欧安会可以服务于4个基本功能： 提供评判民主和人权表现的标准；作为政治磋商和管理变化协调行动的论坛；讨论欧洲 常规军备控制的场所；从事支持民主制度建设和市场经济改造的工作。”(注：Alexis Heraclides,Helsinki-Ⅱ and Its Aftermath-The Making of the CSCE into an Inte rnational Organization,London and New York:Pinter Publishers,1993,pp51-52.)
俄罗斯长时期里主张加强欧安组织的作用。从1994年初开始，俄接连出台一系列关于 欧安组织的重要政策。1994年2月，叶利钦在俄议会讲话中提出了他关于欧洲安全结构 建设的主张。5月俄罗斯政府又提出了要提交布达佩斯首脑会议讨论的俄关于改造欧安 会的建议。这些建议包括，将欧安会建设成为具有法律效力的国际组织，作为从温哥华 到弗拉第沃斯克广大地域安全的首要工具，并负责协调这一地区从北约到独联体所有安 全组织的任务，使之形成明确的分工，而独联体则主要负责前苏地区的维和行动。为解 决欧安会决策效率低的问题，俄提出可像联合国安理会一样设常任和非常任理事国加以 解决。(注：Victor Yves Ghebali,“After the Budapest Conference:the organizat ion for security and cooperation in Europe,”NATO Review,Vol.43,No.2,March 1995.)这是冷战后俄罗斯提出的比较完整的对欧安会的设想。此后俄在许多场合一再提 出相似的建议。但俄罗斯的愿望不可能实现。建立类似联合国安理会那样的欧安组织执 行委员会，会使俄罗斯对欧洲安全事务拥有否决权，这是美国和西方国家不愿看到的； 在欧洲各安全组织之间建立明确的分工，也是美国早就反对的。对于俄罗斯利用欧安组 织扩大其维和主导权的愿望，美国一直保持警惕。总的看，俄罗斯利用欧安组织反对北 约的构想并没有取得任何实际的成效。
对欧盟来说，它更倾向由西欧联盟承担维和使命，欧安组织显而易见不是首要选择。 对德国来说，冷战后最重要的政策选择是推动欧洲联盟的进一步深化和扩展，保持大西 洋联盟的固有地位。(注：Josef Joffe,“Germany Grand Strategy after the Cold W ar”in Arnulf Baring ed.,Germany's New Position in Europe-Problems and Persp ectives,Oxford and Providence:Berg,1994,p.87.)因为“与盟国一起行动是唯一可以 避免在欧洲引起皱眉头的办法”。(注：Gunther Gillessen,“Germany's Position in the Centre of Europe:the Significance of Germany's Position and Misundersta ndings about German Interests,”in Arnulf Baring ed.,Germany's New Positionn in Europe,P.31.)而英国历来强调大西洋联盟的重要性，较之北约，欧安组织只不过 是一个范围广泛的计划，在这个计划中可以不论大小容纳所有欧洲国家和中亚国家，从 而为最终不能加入北约和欧盟的国家提供一个联系框架。(注：英国的观点见英国驻北 约理事会常设代表Sir Michael Alexander,“European Surity and the CSCE”,NATO Review,No.4,Aug.1991,vOL.39,PP.10-14.)法国的重点利益也不在欧安组织。在冷战后 的战略构想中，法国人的欧洲大厦是一个包括3个不同大小同心圈的欧洲，欧盟是核心 ，第二圈再加上已开始入盟谈判的国家，第三圈则包括所有想加入欧盟的国家。欧安组 织仅仅作为提供一个在欧盟最大圈和独联体国家之间范围广泛地区的一个补充的因素来 考虑。(注：Daniel Vernet,“L'UE Selon M.Balladur,”Le Monde,Nov.18,1994.)
俄罗斯和美国等西方国家围绕着欧安组织地位和作用的矛盾，体现了冷战后争夺欧洲 安全决策权的斗争。俄罗斯希望利用欧安组织参与欧洲安全事务决策，欧安组织的边缘 化就意味着俄罗斯在欧洲安全事务决策上的边缘化。
冷战后北约一直从不同的方面挤压欧安组织的活动空间，并将其变成西方国家手中的 工具。在安全磋商领域，欧安会始终是欧洲安全磋商的论坛，但北约通过建立北合会抢 占了这一地盘，这可以从北合会与欧安组织具有相同的活动内容中表现出来。1994年北 约出台和平伙伴关系计划后，建立了16+1基础上的磋商机制，更将传统上欧安会承担的 成员国间安全磋商安排到了北约的框架之下。当伙伴国领土安全、政治独立、以及国家 安全受到威胁的情况下，可请求在16+1的框架下与北约磋商。(注：Partnership for P eace:Framework Document,Para.8.)由于大部分欧安组织成员国又是北约的伙伴国，这 些伙伴国在面临威胁和安全问题时，更愿意求助于北约，而不是欧安组织。那些迫切要 求加入北约的国家就更是如此。
在维和方面，如前所述北约与欧安组织之间存在着合作。但实际上，北约基本上没有 从事过欧安组织授权的维和行动，欧安组织在危机处理中也总是扮演北约的配角。欧安 组织对自己在危机处理方面有严格的规定，它对出事地区或危机地区的介入必须由当事 各方的同意，并要求采取不偏不倚的立场，同时它不具备军事武装能力，因而欧安组织 在维和与危机处理中只能从事早期预警、协调谈判、冲突后的恢复与重建等民事方面的 工作。而北约自军事战略调整和建立和平伙伴关系计划后，积极发展危机处理能力和灵 活反映能力，并通过计划、训练、演习发展与伙伴国的协调作战能力，并在指挥和控制 系统方面进行了一系列的改革，使欧安组织根本无法与北约的危机处理能力相提并论。
结论
冷战后新的安全形势决定了欧洲各安全组织必须调整其任务和职能，具备危机处理能 力是抢占欧洲安全主导地位的重要标志。由于欧安组织不是各成员国的主要利益所在， 因而没能在冷战后的调整中发展出全面处理危机的能力及手段，因此只能成为北约组织 的补充。
北约在冷战后挤压和抢占了欧安会传统的联结东西方纽带的政治职能，大力发展与中 东欧国家、独联体和远至高加索、中亚地区国家的政治与安全合作关系，与这些国家建 立了密切的军事联系。它在集体防御体系之外，建立了一个范围广泛的合作安全体系， 参与其中的国家除几个欧洲小国之外，几乎包括了所有欧安组织的成员国。这些国家参 与北约的训练和演习，熟悉和接受北约的指挥和程序，并参与北约主导的危机处理和维 护和平行动，从而与北约而不是与欧安组织的关系愈加密切。
欧安组织在欧洲维和事务中的补充作用，决定了俄罗斯在欧洲安全结构中的边缘化地 位。俄在冷战结束后致力于将欧安组织推向欧洲安全结构中心的努力未能奏效，其希望 参与欧洲安全事务决策，包括维和问题的努力也没有成功，这说明俄已是非欧洲安全的 主导力量。
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