开发区——中国独特的现代化之路，本文主要内容关键词为：之路论文,中国论文,独特论文,开发区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国开发区的独特之处
中国的对外开放大致分为三个层次逐步展开：一是经济特区，二是沿海开放城市和开放地区，三是将开放地区扩大到沿边、沿（长）江地区和各省会城市。1984年，在中国对外开放的第二波中，确定了14个沿海开放城市。作为开放沿海城市的配套措施，国家设立了经济技术开发区，比照经济特区实行一些特殊经济政策。为适应第三波进一步扩大对外开放的需要，国家又设立了13个边境经济合作区，并在一些沿江和省会城市设立经济技术开发区。现在国家总共设立了32个经济技术开发区。从对外开放、产业倾斜考虑，国家又设立了52个国家级高新技术产业开发区、11个国家级旅游度假区。为进一步加大对外开放力度，国务院又在特区和开放城市特批了一些开发区。如海南的洋浦开发区、上海浦东新区、苏州工业园等。另外还有台商、华侨投资区等。国家批准设立的13个保税区从其实际运作来看，也可以归入开发区的范畴。
国家开始对地方政府设立各类开发区没有明确的规定，许多地方政府也根据自身经济发展的需要设立了地方级开发区。省级政府设立的一般也称为经济技术开发区，地（市）、县（区）乃至乡设立的开发区则名称各异。国务院1993年33号文件规定：“设立各类开发区，实行国务院和省、自治区、直辖市人民政府两级审批制，自治区、直辖市以下各级人民政府不得批准设立各类开发区。”并规定省级开发区只能在现有权限范围内制定有关政策，并报国务院备案。国务院还规定，乡、镇一级不设立开放区，但可以搞工业和乡镇企业集中连片开发。这实际上是中央政府适应开发区蓬勃发展现实采取的一种妥协式追认。现在，国家级各类开发区共有100多个，省级开发区400多个，其他各级开发区则难以统计。为研究方便，本文将政策含金量比较高，规划范围比较明确的各种国家级开发区定义为狭义开发区，其他各类开发区或类似的成片产业开发形式统称为广义的开发区。
中国的各类开发区面积难以统计，估计已开发面积约数千平方公里，规划面积数万平方公里，吸引了数百万人就业，产值超千亿元甚至更高。仅沿海开放城市举办的第一批14个开发区，1986年工业产值3 亿元，1988年42亿元，1991年140亿元，1994年突破700亿元，开发区的经济增长远高于全国平均水平，甚至在天津、大连这些老工业城市，开发区产值占全市总产值的比重已经相当高，而且在新增产值中，有的已超过一半以上。
一国划定一块或多块特殊区域实行一些特殊的政策是二战以来许多国家、特别是发展中国家较普遍的作法，其目的是解决利用国际资源和保护国内市场的矛盾。中国设立开发区的本意也是如此，但由于中国国家大、地区发展不平衡和计划经济的遗产这些特殊背景，开发区在中国有其独特的表现形式和运动轨迹。
首先，国外的特殊经济区面积比较小，数量也没有中国多。国外一些出口加工区、自由贸易区、高科技园区等大都在1平方公里左右， 不论是大国还是小国，设置的特殊区域屈指可数。而中国的开发区一般都在几平方公里到10平方公里左右，有些甚至更大，数量则成百上千。其次，国外的特殊区域功能相对单一，如出口加工区享受一些加工出口优惠，自由贸易区享受一些保税优惠，而中国的开发区一般都是混合型的，享受的政策优惠也远较国外的多。再者，国外的特殊区域有些交给私人经营，有些虽由政府经营，但都具有明确的立法规定，而中国的开发区则直接体现为各级政府行为，为适应动态的经济发展需要，具有相当大的灵活性。
上述不同正表明中国的开发区的发展已超出了单纯解决利用国际资源和保护国内市场这一矛盾范畴，成为以城市化、工业化为特征的中国现代化的独特方式。这种由国家兴办狭义开发区激发起来的广义开发区现象实际上是中国工业化的一种形式，和乡镇企业那种自发的工业化相比，它更多地表现为一种政府行为，和计划经济时期中央政府调动全国资源建立一些工业企业相比，它充分地调动了地方的积极性。
中国以开发区建设推动现代化的方式有以下特点：1、 依托现有城市、国家政策杠杆启动，利用国际资源和国际分工促进开发区建设。 2、发挥地方政府的重要作用，将开发区建设和经济体制改革、推动市场经济结合起来。3、政策倾斜作用下局部推进、 总结经验后再由点带面逐步扩散。这是发展中国家一种独特的以工业化和城市化推动的现代化形式。它将对今后的中国经济产生决定性的影响。
二、开发区在经济体制改革推动工业化中的独特作用
改革和开放在中国是并驾齐驱、互为因果的。农村的联产承包制和建立经济特区几乎同时进行，1984年中共中央十一届三中全会作出《关于经济体制改革的决定》，开始了城市经济体制改革。与此同时，第一批国家级经济技术开发区应运而生。开发区不但是开放沿海城市整体部署的重要组成部分，是经济特区在沿海开放城市的延伸，也是城市经济体制改革的重要措施。中国改革开放的特征是以逐渐过渡的方式转向全方位对外开放并建立社会主义市场经济体系的。开发区在城市经济体制改革推动工业化中的独特性也表现在点上突破，取得实效后再逐渐扩大。在国家少量资金投入的情况下，和特区一样，开发区以政策投入为主，即在关税、所得税、财政收入各切一块以促进其开发，这也就是通常所说的“政策含金量”。这推动了今后中国关税、所得税等总体水平的下降。开发区建设无法纳入当时经济的计划，只得实行“计划外运作”，这客观上促进了物资、劳动力、技术和资金市场的发展。由于原有的管理体制无法适应计划外运作这一块，所以在开发区试点建立精干、高效的管理机构，创造对外资有较强吸引力的软环境。“计划外运作”又带来了“体制外循环”。即以局部试点方式实行城市经济体制改革。
开发区的改革具体体现在以下几方面：1、投资体制改革， 从筹建开始，就自筹资金，负债经营，滚动发展。除了有限的国家开发贷款指标外，资金来源主要来自开发土地的租让，国内外融资，区内财政投入和短期借贷。2、企业产、供、销全部面向市场，并以国际市场为主， 外汇余缺也通过调剂中心解决。3、合同制用工， 干部逐步实行聘用制，工资福利与生产经营成果和企业经济效益挂钩。4、 土地使用权有偿转让制度。5、实行“小政府、大社会”， 开发区管理委员会作为地方政府的派出机构，并设立发展总公司，在许多开发区是一套机构、两块牌子，管理人员比例大为减少，有些开发区不设管理机构，由发展总公司统一实行企业化经营。6、推行区内全员社会劳动福利保障体系， 实现社会化福利保障。7、推行以股份制为重点的现代企业制度改革。
现在，中国以经济体制改革推动工业化的困难主要体现在国有企业改革和转变政府管理职能两方面。开发区在这两方面有所突破。在公有制前提下，如何对企业、特别是国有企业实行硬约束以提高其自我竞争能力。各开发区已在实践中跳出了对公有制的狭义理解，即公有制的主体地位是从全国范围来看的，它并不要求每一地区公有制的主体地位。另外，公有制的主体地位并不等同于国有制企业的主体地位，国有企业股份制以及相应的股权变更是一种纯经济行为。国有企业在开发区由于受资金、土地租金和劳动力自由流动的约束，有较强的竞争意识，经济效益普遍好于区外国有企业。
国家设立经济技术开发区时确定了“建立现代工业、利用外资和拓展外资出口为主，致力发展高新技术”这样一种“三为主、一致力”的宗旨，这是其他国家兴办特殊区域的常规作法。国家设立经济技术开发区时，强调它与特区不同原因在于以工业项目为主，生活服务则依托老城区，而特区则包括居民消费。但是在各类开发区实际运作过程中，由于中国城市建设、特别是生活服务设施本已欠账较多，难满足现有城市居民的需求，再靠它来服务开发区庞大的工业居民是不现实的，各开发区这些年的生活服务也大力发展，许多开发区已和老城区连成一片了。所以大多数开发区现在都是综合性，多功能开发，一些改革措施也随之应用到城市生活的每一个层面。这也是开发区实行“小政府、大社会”的客观要求。开发区购买住房率远高于老城区，有些开发区干脆就取消了计划经济时期的住房分配。由于特区设立伊始就有建立新型国际化城市的任务，随着开发区向综合性方向发展，两者的区别也日益缩小。而广义开发区由于享受不到国家的优惠，只有一些有限的地方性优惠政策，一开始也就不受国家级开发区宗旨的约束，更多地结合本地老城区改造的特点实行综合性开发。所以，开发区将工业化推广到服务业领域。
开发区之所以能实行上述改革措施，其根本之处在于各级政府的重视。从理论上讲，它是国家资本主义在中国这种特定环境中的具体表现形式，是国家强力干预下推行市场经济的成功体现。如果没有开发区的大发展，中国保持多年的近两位数的高增长率是难以想象的。比较特区和开发区在改革开放中的作用可以得出这样的结论：特区是改革开放的先锋，开发区则使改革重心转向老城市并将改革浪潮推向全国。另一方面，由于特区的一些生活服务进口优惠的取消和开发区内服务业的发展，在实际运作上，开发区和特区的区别也在缩小。开发区在改革开放中的作用不但体现在对全国经济总量的影响和对内地城市改革的带动作用上，更重要的是，由于特区相对固定，开发区在实行中央和省两级审批制度下，广义开发区有无限扩大的发展趋势，一些改革措施由此推广到全国。
三、开发区建设对中国城市化进程的促进
中国自改革开放以来实行了地方财政承包制和政治上与之相应配套的地方官员差额选举制。财政承包制使地方政府更加注重当地的经济利益和经济发展。在以前高度集中的计划经济体制下，地方政府主要关心的是完成上级任务。地方财政承包制以后，地方政府主要关心的是地方财政收入。中国自十一届三中全会以来确定以经济建设为中心，经济实绩成为考查官员的主要依据，加上地方官员主要由当地选拔，使得当地官员将主要精力放在当地的经济发展上。地方官员提出的最响亮的口号是“为官一任、造福一方”。怎样在自己相对较短的任期内造福一方，而且所造的福又要比较显著，毛毛雨式的小步发展经济，兴办教育和抓其他方面的工作既难以满足当地群众迫切发展经济的强烈愿望，也不便在上级面前突出自己的政绩。选举机制中执政官员急功近利的效应也开始起作用。而兴建开发区则为地方官员提供了一条捷径。对外开放十几年的实践表明了对外开放度和当地的富裕程度有一种正比关系，相互攀比这种心理因素的驱动使开发区的发展热升温，开发区热又促进了城市化。
在分权制基础上，开发区发展最直接的受益者是所在城市。中央政府为适应进一步扩大开放的需要，继第一批14个开发区之后，1992年以后又陆续批准了18个国家级开发区，并同意设立省级开发区。新批准的开发区中，沈阳、昆山、温州开发区是已开发多年的地方级、换言之是国家没有政策和资金投入的“自费开发区”。这使一些地方政府得到这样的启示，即国家级开发区设置既要考虑到开放布局，已有的实绩也会成为批准的重要因素。本地开发区上升为国家级可以得到许多政策上的实惠，这进一步增加了各级地方政府兴办开发区的积极性。
这种分权制又适应了中国经济迅速发展进程中的城市化要求。在改革开放前“准备打仗”的战略思想指导下，中国当时实际上经历了一个非城市化的进程。城市建设长期滞后，象居民住房、公共设施、交通、环境等条件都已到了难以想象和承受的地步。建开发区既依托老城市的功能，也缓解了旧城区这些方面的压力。
工业化和城市化是发展中国家现代化的必由之路，开发区的兴建不仅是一个政府扶持下的工业化运动，也促进了中国城市化的发展。公安部、建设部确立了以产值、人口等为主要指标的小城镇建设标准，这也刺激了乡镇一级的成片开发。国务院还制定了以经济发展为主的设立城市和城市升格指标。达到一定标准，县城关镇可成立县级市，县级市可升格为地级市，再往上还可以升格为计划单列市，享受一些省级权限，官员级别也相应提高。建在老城区附近的开发区无疑是提高城市升格指标的重要因素。国务院第一批设立的一些开发区在所在城市的工业产值中约占10～20%， 吸引外资占20 ～30 %， 象天津这样的大工业城市1994年上半年开发区产值也占其总产值的12.64%，新增产值的46.8 %。改革开放以来，中国的城市化发展迅速，城市人口比重在1993年已达到32.8%，开发区在城市化中的作用是不可低估的。
目前，中国农村剩余劳动力约超过1亿，今后每年还要新增1000 万以上，到2000年剩余劳动力将达2亿，除去乡镇企业吸收3000万，还有1.7亿劳动力需要安置，城市化压力仍然很大。中国目前的户籍制度使城乡之间存在着难以逾越的差别，与此相应的农村居民的城市化要求也更为强烈。在这种压力下，一些以农业为主的县、市官员集中开发一块土地以实现城市化的欲望难以扼制，这也是虽然中央政府三令五申，但越权兴办开发区势头不减的重要原因。
开发区建设形成了中国特色的城市化道路。从方法论上来说，它是用战争年代集中精力打歼灭战的方式实现城市化的。它不同于历史上其他国家中心城市自然扩展和一些乡镇自然积聚的那种城市化。另一方面，它也不同于完全依靠国家布局的苏联模式的城市化。这种城市化的特点是中央政府以政策投入为主，调动地方积极性，在市场机制的基础上，政府资金、政策扶持下的城市化。
四、开发区发展带来的问题分析
1992～1993年全国兴起了开发区热，也带来了许多问题。象开发区过多过滥、推动通货膨胀和乱占耕地等。开发区的过多过滥导致各开发区产业结构雷同、重复引进和相互间不公平竞争，开发区建设资金和生产资料需求猛增是成本推动通货膨胀的重要因素，广义开发区乱占耕地具有一定普遍性。透过问题的现象进行理性分析，可以说，开发区热导致的一些问题有些是发展过程中不可避免的结构性问题，可以通过竞争机制的逐步完善加以克服，有些是开发区建设周期性特点所决定的，需要通过对开发区规划机制硬约束加以解决，有些则是各种复杂的经济问题在开发区建设上的集中体现，需要更宏观的政策机制加以调节。有些是发展中国家普遍存在的问题，有些具有中国的特殊性。以下从过多过滥、推动通货膨胀和乱占耕地三方面具体分析。
1、和大多数发展中国家一样， 中国的经济还处在粗放型增长阶段，即主要依靠外延上扩大投资追求生产总量的增长。在调动地方积极性的同时，不可避免地会产生产业结构雷同、重复引进和随之而来的相互间竞争，较普遍的不公平竞争则是市场经济秩序确立过程中法制不健全的结果，开发区过多过滥某种程度上是地方积极性的过度发展和竞争还在狭义范围进行的表现。另一方面，过多过滥是带有感情色彩的形容词，从竞争本身的含义来说，它包括同行业内竞争，重复引进和结构雷同是正常现象，而不同行业间则只存在替代性竞争，更多是互补关系。所以，要引进竞争机制，就不可避免地会出现生产结构雷同和重复引进。计划经济意识支配下的方法论都是希望生产布局和社会需求一致，殊不知竞争机制下的动态均衡才是经济发展的理想状态，而这种动态均衡的实现总是以一些企业和组织的生产能力被淘汰为代价的，也只有这样才能使生产从外延的扩大转向纵深的开拓。
2、将1993 年以来物价上涨与同一时期开发区热和外商投资热联系起来过于表象化，因为在市场上物资并不匮乏，所以由开发区热和外商投资热形成成本推动型通货膨胀难以成立，当时的物价上涨因素主要是价格机制不顺、公共开支特别是社会集团消费居高不下等需求拉动因素所至。但这并不排除开发区热对通货膨胀的影响，它主要表现在以下两方面：
一是由开发区的建设特点所决定的，它前期投资大，资金回收周期长，又不象工业项目那样回报预期相对固定。但开发区建设不可能等待有了明确的投资项目意向后才开始，只有开发区建设已具备一定投资条件后，才对投资项目有吸引力，任何开发区建设都会面临这样一个两难境地，即开发后不能确保吸引投资，不开发无法吸引投资。所有的开发区都在进行滚动式开发，基建完成的土地要批租出去，承租土地的厂商需要引进项目或将房地产租售出去，开发区投资各方形成一个命运相关的共同体。所以他们要千方百计绕过国家信贷紧缩政策，在发展中求生存。在国家级开发区享受的国家信贷相对固定且基本到期、地方级开发区没有国家投入的条件下，各开发区则为自身的生存八仙过海、各显神通，或变相卖户口，或明为合资实为向境外借贷，或在地方上以各种形式集资。由于这些有地方政府的强有力支持，客观上形成了对中央宏观调控的抗衡力量。开发区不断开工新项目带动了原料价格上涨，从而成为推动整体物价水平上升的因素。
二是由于开发区大多建在市郊，在一些地方它占用菜地多于耕地。在城郊大量占用蔬菜基地又没有及时补偿，菜地减少直接推动消费物价上涨。一些大中城市的蔬菜和副食品的物价上涨最为明显，直接导致该城市消费物价上涨。
第一个问题涉及的面比较复杂，中央宏观调控政策已对开发区热起到一定的约束作用，这也使得不少开发区出现“空楼现象”，中央目前正面临着放松信贷的压力。但中央的宏观调控手段是有效的杠杆，它迫使各开发区强化竞争意识，从吸引低效益的粗放型投资项目转向吸引高效益的集约型投资项目。另一方面，地方上对中央宏观调控手段的抗衡只要是在法律范围内，还是属于企业家的正常行为。归根结底，项目和投资是开发区的生命线，而保证投资项目的最好方法是较高的经济增长速度和不断扩大的国内市场。后一个问题更多表现为局部性问题，也相对容易解决，只要所在城市按需求补充菜地生产面积即可。
从发展角度看物价上涨和经济增长的关系，美国一著名经济学家的看法颇有见地。他认为，物价上涨不好，没有增长则更糟，经济增长前提下一定程度的通货膨胀是正常现象。过去20年里智利的经济增长率为6%，而同期通货膨胀为15%。 这一时期智利的经济在拉美国家中是最好的，在发展中国家中也不多见。中国今后若能在理顺价格机制和压缩公共开支等方面取得进展，十四届五中全会制定的保持高速增长的同时将物价上涨幅度控制在10%左右的目标是完全可以实现的。
3、开发区占用耕地问题。和其他基础设施、工业建设一样， 这是一个不可避免的过程。建设开发区就其本意来说，它比分散式工业建设要节约用地。和一般的工业建设一样，从建立开发区的成本、有效性角度考虑，它要选择地势平坦、交通便利的地方建立，而这些地方往往是良好的耕地。从任何一国的历史看，兴办工业占用耕地会提高粮食生产成本，但不会影响本国的粮食自给。
这种不应成为问题的问题为什么在中国现代化进程中如此突出，而且和开发区建设联系在一起呢？这在于开发区这种中国独特的现代化方式是以调动地方积极性为基础的，地方积极性某种程度上存在着盲目性，广义开发区建设中表现得相当明显。中国在计划经济体制下优先发展重工业造成的工农业产品价格剪刀差现在依然存在，以农业为主的地方政府当局为摆脱当地的价格劣势，故希望通过兴办开发区的方式提高当地的工业生产比重。在中国目前的土地管理体制上，土地资源相当程度上掌握在地方政府手中，客观上为广义开发区滥占耕地提供了条件。
耕地资源的减少对中国这样一个人口众多、人均耕地面积少的发展中国家来说是影响国民经济发展的战略性问题。中国土地资源，特别是耕地资源相对贫乏，现在中国耕地资源每年减少2000平方公里左右，作为世界人口最多国家的中央政府，则必须考虑全国的粮食自给问题，因为世界市场负担不起中国这样一个大国的粮食进口需求。国外一些研究机构已对中国耕地减少和缺粮问题加以注意，研究较细致的是日本海外协力基金会与中国农业部合作进行的预测，该预测认为，中国到2010年粮食缺口将达1.36亿吨，耕地减少是一主要因素。在耕地保护问题上，调动地方积极性的自由放任经济学规则必须由新兴的自然资源经济学规则来加以调控，解决国土开发和利益分配之间的矛盾，确立自然资源最低安全标准，同时应用级差价格机制，使滥占耕地资源者在经济上无利可图。当然，在中国目前较有效的方法还是追究官员的责任。
上述问题需结合中国开发区的特征来看，利用国际分工实现现代化对“四小”这样的国家和地区相对容易，对中国这样的大国来说，国际分工产生的能量是有限的，目前广义开发区的过多过滥形成国际投资方市场竞争激烈说明了这一点。调动地方政府积极性要求中央让渡出一部分经济权限，在中央和地方关系没有较明确的法规和程序加以理顺时，中央的宏观调控能力会受到影响。利用政策倾斜局部开发的推进方式在全国向市场经济转化时也必然会导致受惠较少地区的强列反弹。这些只是发展中不断完善的问题，更为严峻的是开发区这种新体制所面临的原有体制和习惯势力的反弹压力。
和经济特区政府管理机构现在面临着“普区化”的问题一样，开发区创办时“小政府、大社会”的管理框架也面临着改革相对滞后的原有管理体制的冲击，管理机构日益膨胀，办事效率出现官僚化倾向，在一些老开发区表现得尤为明显。这一方面是由于原有体制的势力庞大，它通过“条、块”的管理结构要求上下级之间的机构对应。另一方面开发区事实上是一级政府管理机构，现在还没有相应行之有效的效率管理约束机制。更为重要的是，开发区是中央和地方政府特殊政策扶持的产物，这本身大大削弱了其普及和推广的意义。只有当各级各类开发区不再倚靠特殊政策优惠，凭借自身的创新发展壮大，才能在中国的改革和现代化进程中始终处于领先地位。
中央十四届五中全会关于“九五”的规划建议和李鹏总理对制订“九五”规划的说明都没有提及开发区，自1994年8 月国家批准北京和乌鲁木齐两个经济技术开发区以来，迄今没有批新的开发区。笔者个人认为，这种有意识的忽略同样是一个重要讯号，表明国家正酝酿着对原先通过“政策含金量”兴办开发区的方式进行重大调整。这本身也是对各开发区提出了依靠自身力量发展的新要求。
对通过“政策含金量”方式办开发区的方式调整并不意味着否定开发区这种发展模式。这样集中的方式兴办工业和自发的工业化相比，可以提高经济效益，有利于规划和污染防治，与高度集中的计划经济方法搞工业化相比，有利于调动地方的积极性。现在的问题是如何运用市场机制调动地方积极性的同时，加强国家对兴办开发区的宏观调控。开发区的布局目前是国家面临的一个两难问题。依照国家计划设置开发区能从全国范围加强土地资源配置、资金的调拨和宏观管理。但完全由国家设定开发区会压制地方的积极性，在计划经济向市场经济过渡时期，中央对开发区的布局和相应的优惠政策势必要引起在布局和优惠方面所得较少的一些地方政府的反弹。但由地方通过竞争方式办开发区，希望通过市场机制达到资源的有效配置势必要经过一个漫长的时期，在目前市场机制尚不健全时期则更是如此。较理想的方式是国家制定宏观的开发区发展规划框架，加强土地、特别是耕地资源的管理，减少开发区的政策优惠，并加快整体改革步伐，创造成片开发实现工业化的大环境，由地方政府乃至其他机构和经济成份担当开发区建设的主力军，使中国在工业化道路上避免和减少一些资本主义国家那种自发工业化进程中带来的各种社会和经济问题。
开发区作为中国特色的现代化方式，是由一些特定的历史条件所决定的，也是计划经济向市场经济转轨这一特定时期的产物。另一方面，过多的特色也表现为无规则性，特别是政策性优惠这种特色使它失去了普遍性意义，政策的规范化发展将是开发区的必然归宿。规范化并不否定创新基础上的特色，十四届五中全会提出的经济增长由粗放型向集约化转变，中国吸引外资政策逐渐向国民待遇和鼓励开发中、西部过渡等一系列战略决策，为开发区的创新和公平竞争提供了新的广阔空间，各级各类开发区将面临着各种政策优惠减少乃至取消后第二次创业的新挑战。