转型期我国中央与地方关系的协调：特征、趋势与路径分析，本文主要内容关键词为：转型期论文,路径论文,特征论文,趋势论文,中央论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1001-5981(2009)05-0031-05
当代中国社会转型是由改革开放引发的，转型期主要指改革开放以来尤其是社会主义市场经济体制改革目标确立以来的时期。从现代政治生态学的观点来看，正如戴维·伊斯顿(David Easton)所指出的，“我们可以把政治生活看作一个行为系统，它处于一个环境之中，本身受到这种环境的影响，又对这种环境产生反作用。”[1]19中央与地方关系作为政治生活的一个方面，构成政治系统的一个子系统，也是在一定的环境中形成的，并在与环境的交互作用中获得存在和发展的动力，这个环境指自然和社会环境。自然环境包括自然地理结构和经济地理结构，而社会环境包括政治、经济、文化、军事、宗教、民族、人口等，其中最为重要的是政治环境、经济环境和文化环境[2]102-103。一个国家的府际关系是既定自然环境和社会环境的产物，然而，由于环境是复杂的，而且是不断变迁的，这就决定了我国中央与地方关系的复杂性，以及随环境进行相应的调整和改变的必然性。正是在这种意义上，美国学者汤森和沃马克(James R.Townsend & Brantly Womack)指出，“国家和下级行政单位之间的关系是中国制度中最复杂的一个问题。”[3]230总的说来，改革开放以来的社会转型过程中，我国中央与地方关系经历了一个深刻的协调过程，已经取得了较大的成绩，初步促成了两者关系的制度化和规范化，而社会转型的深化与外在环境的变动要求中央与地方的关系进一步协调。
一、转型期我国中央与地方关系协调的特征
在改革开放以来的社会转型过程中，我国中央与地方关系初步走出了简单循环的局面，尤其是在社会主义市场经济体制逐步建立和发展的推动下，逐渐进入了一个良性互动的新阶段，呈现出一些明显的特征。
1.良性互动逐渐取代零和博弈
改革开放前，在纵向由中央高度集权，横向由党组织一元化领导的模式下，中央与地方主要是一种消极博弈的关系。由于纵向政府间关系的改变没有涉及党政关系和政企关系的分开，使得政府间关系的调整具有较大的主观性和随意性，且在职权的划分过程，以及政府行为互动过程中，中央占据绝对主动地位，地方政府角色极其消极[4]。另外，由于权力的集中和下放是根据行政隶属关系进行的，在重新划分经济和社会管理的自主权时没有考虑到企业和社会的需要，这就使得纵向间权力的划分具有很大的简单性和零和博弈性，一方的“得”就意味着另一方的“失”，中央政府权力的集中就意味着地方政府权力的丧失，而地方政府权力的获得就意味着中央政府权力的丧失。这种显而易见的权力得失现象增加了中央政府与地方政府的零和博弈意识。正是在零和博弈观指导下，地方政府一旦获得权力，基于对权力上收的预期，一般都会充分地开发所获得的权力资源，造成地方分散和无序化；而中央政府则基于对地方分散或无序化的预期，一旦出现中央控制力下降的状况则急于上收权力，从而造成纵向政府间权力的频繁调整。“这种放权与收权表面上看取决于中央的意志，实际上在一定程度上也是地方利益要求和互动的结果。”[5]176尽管中央与地方政府都想达到一种“集分平衡”的良好状态，但在零和博弈思维的影响下，这种想法往往只能是一种良好的愿望，其结果往往是邓小平所说的“集中也不够，分散也不够”[6]199。
改革开放后，中央进行以政企分开为重点的经济体制改革和以党政分开为重点的政治体制改革，这就为中央与地方关系改变零和博弈状况提供了契机。政企分开使得一部分经济管理权力不仅由中央政府下放到企业，也从地方政府下放到企业，这部分经济管理权力的下放并没有造成中央与地方权力的此消彼长。而“党政分开后，地方各级党委对本地政府执行政策、行使职能等方面都起到积极推动作用，从而使地方政府既能有效地执行中央政策，又能促进中央对地方利益和要求的重视和照顾，使地方利益在地方政府的职权范围内得到较充分的实现”[2]325-326。另外，从1994年开始实施的分税制对中央与地方的事权和财权进行了制度性的划分，这就为中央和地方政府的权力和利益提供了制度性的保障。这些情况都使得中央与地方走出零和博弈思维的误区，进入良性互动的新阶段。
2.中央权威和地方权限双向增长
新中国成立后我国逐渐建立了中央高度集权的计划经济体制，在中央与地方政府的关系上也表现为中央高度集权。在我国这样一个超大型社会，中央集权对于国家的有效整合是必要的，但是也应当给予地方一定的自主权以因地制宜应对地方需要。为了处理好中央集权与地方自主权之间的矛盾，新中国成立后对中央与地方政府间的权力关系进行了几次大的调整，这几次大的调整在改革开放前主要表现为行政系统内部权力的下放和上收，而改革开放后则引入了市场和社会两个范畴，权力除了在政府系统内部重新划分之外，也在党组织与政府、政府与企业、政府与社会之间进行重新划分。在这一过程中，逐渐呈现出由中央权威和地方权力此消彼长转向中央权威和地方权限双向增长的特征。新中国成立后一直到改革开放后的一段较长时间，由于党政不分、政企不分、政社不分，党组织、政府、企业、社会多元一体，形成“党的组织性一元领导和一头多元制”[5]38，造成社会组织结构的简单化，在纵向政府权力配置上缺乏缓冲地带，政府之间的权力划转无法通过企业和社会接收或缓冲，从而不仅容易导致纵向政府间权力的刚性冲突和得失之争，而且容易导致中央政府权威和地方政府权限的此消彼长。在行政性分权模式里，一旦中央集权走向极端，地方积极性严重缺乏，经济社会发展缺乏动力时，中央就开始通过行政隶属关系向地方政府或部门下放权力。由于缺乏制度性的权力划分标准，又缺乏企业和社会的缓冲或接收，中央的权力下放往往过于迅猛以至于中央权威不足和地方分散主义抬头，如改革开放后，由于党政、政企、政社尚未完全分开，中央政府的权力下放过猛一度导致邓小平1988年提出“党中央、国务院没有权威，局势就控制不住”[7]277的警告。他提出，“中央的话不听，国务院的话不听，这不行。特别是有困难的时候，没有中央、国务院这个权威，不可能解决问题。有了这个权威，困难时也能做大事。不能否定权威，该集中的要集中，否则至少要耽误时间。”[7]319这种情况又直接导致了纵向政府权力的上收和中央政府的重新集权，从而形成新中国成立后直到改革开放后一段时期中央与地方关系“一统就死，一死就叫，一叫就放，一放就乱，一乱就统”的怪圈。
改革开放后，由于经济体制改革和政治体制改革对政企分开、党政分开、政社分开进行了重要部署，在上述三种关系的逐渐厘清过程中，中央与地方关系也逐渐迈入了一个新的阶段。在对党组织、政府、企业、社会的组织职能和边界进行了重新界定后，权力就不仅仅是在纵向政府间进行划分，而是党政、政企、政社之间的职能和权力划分综合考虑，并且使企业和社会成为纵向政府权力调整的缓冲带和接收器。另外，分税制的实施对中央和地方政府的事权进行了制度性的划分。由于中央与地方政府的权力划分是以其职能为基础的，而且中央政府和地方政府都有一个与企业和社会划分权力的过程，这样，中央政府和地方政府之间并不会出现直接的权力此消彼长的联系，而对中央与地方政府事权的制度性划分在提升地方自主性，扩大地方自主权限的同时又会因中央对重要经济社会管理权力和税源的控制以及中央与地方税收的共享而增强中央的整体调控能力和权威。
3.地方权限和地方责任同步上升
中国是一个超大型社会，地方主体调控能量的增加具有十分重要的意义。没有一定的分权，单一的调控中心难以应付如此巨大的调控幅度和社会事务，最后宏观调控也无以实现[8]。然而，前面已经指出，改革开放前，中央与地方关系一直处于频繁的调整时期，并且陷入了循环往复的怪圈。在这个过程中地方权限与中央对权力的集中或下放密切相关，中央集中权力，则地方政府的权限缩小；中央下放权力，则地方政府的权限扩大。“长期以来，中国的政治体制一直采用高度集中的方式再分配资源，协调各种利益要求。尽管从1949年到1978年，资源再分配的形式有过这样和那样的变化，但高度集中的再分配的方式没有发生根本性的转变。”[9]这样，改革开放前，地方政府权限总的来说不大，受到中央政府的高度控制，但其大小不是一定的，而是不断地处于扩充与缩小的动态过程中。改革开放前除了民族区域自治地方，各地方行政区域与中央的关系并没有大的差别，甚至民族区域自治地方也因改革开放前高度集中的计划体制，将民族区域自治地方的经济与社会发展全部纳入国家统一的经济与社会发展计划而使得其自治权常常被湮没在地方行政机关的职权中得不到体现[10]。如此，地方政府的自主权限在改革开放前很小，且不断受到中央的调整，波动不定。这种情况甚至延续到改革开放后的一段时间。
改革开放以来，地方权限总的来说不断扩大，这与中国改革的目标有关。“中国的改革目标是改变高度集中的经济管理体制和高度集中的政治—行政体制，使社会经济生活和政治生活充满活力。因而，地方权限的扩大是改革的必然要求。”[9]另外，改革开放以来，党政分开、政企分开、政社分开和分税制的实施有力地促进了中央与地方关系的制度化、规范化和稳定化。在这种情况下，对中央与地方权力的制度性划分尽管还不是很完善，然而，纵向政府间权力一旦走上制度性的调整轨道，就不仅具有很强的权威性，而且具有很强的规范性，而权威性和规范性又会增强中央与地方关系的稳定性。通过对中央与地方关系的制度性划分，也使得地方政府避免像过去那样被中央较为随意地上收和下放权力，从而保障和扩大了地方政府的自主活动空间和权限。与此同时，改革开放以来，地方政府的责任也在不断增加。地方政府责任增加主要有这样几个方面的原因：一是权限与责任有着紧密的联系，权限的扩大必然引起责任的增加；二是改革开放以来，地方政府作为地方权益维护者和代言人的身份更加彰显，对地方经济和社会发展所承担的责任也更大；三是改革开放以来，地方政府为了改善本地的发展面貌和投资形象，在基础设施建设、公共管理方面的责任不断增加。
二、转型期我国中央与地方关系协调的趋势
转型期中央与地方关系经历了一个深刻的协调过程，已经取得了较大的成绩，并且为今后两者关系的制度化和规范化协调奠定了初步的基础。不过，改革开放所启动的社会转型并未结束，相对于外在环境变动的需要而言，中央与地方关系的协调也还存在一些需要继续努力的地方。
1.关系协调由单向依赖走向相互依赖，但作为其基础的分税制仍有待完善
从理想状态上讲，中央与地方关系应当是一种相互依赖的关系，这对于作为超大型社会的中国而言更具有现实意义。一方面，中央对超大型社会的治理依赖于地方的支持及合作。这种支持及合作包括地方对中央法律和政策的贯彻、政令的落实和责任的分担。另一方面，地方的公共需要是多样的，而满足需要的资源却是有限的，要满足地方多元化的公共需要，地方必然需要中央的支持。这种支持体现为人力、物资、财政和政策等诸多方面。然而，新中国成立后乃至改革开放以来一段时间，中央与地方之间的关系并非一种相互依赖的关系，而是单向依赖关系。在中央高度集权时，地方仅作为中央政府的执行部门而存在，完全依赖中央；当高度集权走入困境，实行地方分权时，由于体制本身的缺陷，又往往造成中央依赖地方[2]。随着改革开放的启动并逐渐深入，尤其是分税制实施以来，中央与地方关系已经逐步改变原来单纯通过行政系统进行权力收放的做法，而是根据各自在社会组织和管理中的合理职能进行权力的重新分配。由于中央与地方都有各自的法定职能和权力，并且有行使其职权的必要财政基础，这就使得双方都不能随意地破坏对方的职能和权力以及所形成的相对独立性。相反，由于各自在社会管理中所处的地位不同和职能不同，各自都有自身的优势，往往各自的优势都是对方所缺乏和依赖的，从而形成了一种新的相互依赖关系，也可以说是对纵向政府间关系理想状态的回归。
应当说，分税制对中央与地方关系的制度性划分是形成双方相互依赖关系的重要基础。分税制建立了中央相对集权型的财政体制，使得中央财政收入占全国财政总收入的比例，由1980年的24.5％和1993年的22.5％，大幅提高到1994年的55.7％[11]。这就使中央有足够的财力来贯彻自己的意图，保证中央宏观调控的有效实现。一方面，由于分税制和财政转移支付制度是紧密相联的，财政转移支付则使得地方政府在财力上对中央有较大的依赖；另一方面，分税制对中央与地方税收的制度性划分，尤其是中央与地方共享税的划分使得中央的税收增长机制与地方的治理状况密切相关。这样，分税制的实施情况和完善程度就成为决定中央与地方相互依赖关系状况的重要因素。然而，由于分税制是在改革中逐步推进的，其对原有财政制度的某些内容也做了一定程度的保留，这样，分税制实施过程中也出现了一些问题。例如，在财权和事权的划分上，地方政府的财权范围相对较小；在税种划分上，有较多混乱之处，而且税种的立法权、解释权、税目税率的调整权仍集中于中央；因沿袭了财政包干体制中“一对一谈判”的做法，中央继续充当让利者的角色，等等[12]。另外，由于分税制是对原有财政体制和利益关系的重大调整，它的推行必然影响到原有的各种利益关系和一些地方的既得利益。为了降低分税制实施过程中的阻力，保障改革的平稳顺利进行，1994年的分税制改革也对原有的利益关系作了部分保留。这主要体现在中央财政对地方的税收返还和原有补助、上解①和结算规定的延续上。1995年起实施了具有均衡特性的过渡期转移支付方案，2003年将体制补助和决算补助归并后，形成由税收返还、财力转移、一般转移和专项补助等构成的财政转移体系[13]。其中税收返还和专项补助在财政转移支付中占了很大比重，以1997年为例，税收返还占财政转移总数的72％，专项转移占18.5％，两者汇总共占90.5％[13]，由于税收返还以1993年为基数对所有省份给予返还，这对经济发达地区较为有利。然而，从长远来看，税收返还的比重过大，专项补助管理不完善，不利于达成财政转移支付的初衷，促进全国各地区的均衡发展。而财政转移目标难以达成，也不利于中央与地方关系的稳定和均衡发展。
2.关系协调由多变性走向规范化，但政策协调的分量过重，法制性仍然不足
新中国成立后一直到改革开放以来的一段时期，中央与地方关系具有相当大的多变性。中央掌握了纵向政府间权力调整的绝对主动权，这种高度集中的权力又因为党政不分、政企不分、政社不分而导致政府、党组织、企业和社会等组织结构高度纠结在一起，形成以党组织为核心的一体化权力。十一届三中全会以来，随着党政分开、政企分开、政社分开等改革的推进，中央与地方政府间的关系也开始走出因中央政策的多变而陷入的权力集分循环，呈现出初步规范化的态势。尤其是随着社会主义市场经济的发展、分税制的实施以及依法治国战略的推进，中央与地方政府间关系的法制化日益进步。然而，不可否认，在中央与地方政府间关系的调整上，中央运用的政策手段还占有相当大的分量，距中央与地方关系的法制化还有相当长的路程。例如，“迄今为止，我国中央与地方事权划分缺乏成文宪法或地方组织法的明文规定，中央与地方权力大小主要是靠中央与地方领导人之间的协商谈判来实现的，其缺乏合法化依据，即权力来源的法律依据和权力的法律规定”[14]。在转型时期，“就地方分权而言，分权大小以及期限，均无法律规定，靠政策调控，容易造成地方的短期行为；同时长期的中央集权，使中央习惯于对地方的行政调控，不适应分权下的制度机制，分权可能导致政令不畅”[15]。
3.关系协调由行政性分权走向经济和社会性分权，但分权的准备基础仍不牢固
改革开放前，我国中央与地方政府的权力划分主要是一种行政性分权，即通过行政隶属关系在纵向政府间实现权力的集中或下放，权力在行政系统内部循环，与企业、社会等组织没有发生直接的联系。这种情况一方面造成纵向政府间的零和博弈思维，另一方面使得企业和社会没有足够的自主权来处理自身事务。这种情况一直延续到改革开放后的相当一段时间，而随着以市场为导向的经济改革的不断深化，政企分开的启动和推进使得权力调整走出政府内部循环，增加了企业这样一个维度。伴随着经济体制改革而进行的以党政分开和政社分开为重点的政治体制改革不仅扩大了政府系统自身的自主权限，而且通过政府给社会“松绑”的形式赋予了社会组织一定的自主权，农村和城市基层自治的发展就是社会组织自主权扩大的生动写照。在这种情况下，政府间关系的内部权力收放开始变成政府、企业和社会三大组织结构间的权力划分，也就是从原来单纯的行政性分权走向经济性和社会性分权。而且这种趋势还在继续，随着社会主义市场经济和民主政治的发展进步，市场和社会所获得的自主发展空间不断扩大。这种趋势不仅对促使中央与地方关系由零和博弈走向良性互动具有十分重要的意义，而且对促进经济的发展和社会的和谐具有创造性的价值。它使得原来权力在行政系统内部的单向循环扩大为作为现代社会三大组织的政府、市场和社会间的循环。从政治生态学的角度而言，这种大循环提升了政府、市场和社会发展的动力，扩大了三大组织的活动空间，对于中央与地方关系的和谐发展自然具有十分积极的意义。
然而，在中央与地方权力划分由行政性分权向经济性和社会性分权转变的同时，经济性和社会性分权的准备基础还不是很牢固。例如，在经济性分权方面，政府与企业之间关系虽然已有很大的改善，但其关系还有待进一步厘清，政府对企业和市场的不当干预在某种程度上仍然存在；在社会性分权方面，民间组织的发展还有待政府的培育、支持和管理的规范化，社会主义市民社会还有待进一步发展，而这些要求对政府来说关键又表现为其职能的进一步转变。
三、转型期我国中央与地方关系协调的路径分析
中央与地方关系的良性发展对于提升中央与地方的两个积极性，增强我国的整体实力及促进各地的均衡发展具有极为重要的意义。根据上文的分析，新时期中央与地方关系的协调应当着重注意以下几个方面：
1.完善分税制相关财政体制
作为一种建立在划分事权基础上的财政管理体制，分税制对中央与地方双方都具有强制约束力，有助于促进中央与地方关系的制度化。然而，当前分税制财政体制也存在着一些问题，这主要表现在分税制本身及与其相联系的财政转移支付制度上。由于分税制相关财政体制是当前中央与地方关系得以稳定和规范发展的经济基础，并且其通过对中央与地方事权和财权的制度性划分提供了政府间纵向关系调整的制度前提，规范转型期中央与地方关系就要求完善分税制相关财政体制。针对分税制的缺陷，应当科学界定中央和地方的事权，明确中央与地方政府的财政收支范围，在此基础上重新合理划分中央和地方政府各自的税权和税种[16]。在坚持和贯彻中央税收宏观调控和税收立法权的前提下，按照因地制宜的原则，赋予地方一定的立法权、解释权、税目税率的调整权。与此同时，在中央与地方的财政关系上，应当根据促进公平和效率的原则，建立起规范化的转移支付制度。财政转移支付制度以不同地区公共财政和公共服务的均衡为优先考虑目标，同时应注重效率原则，以不损害发达地区的经济增长潜力为前提，逐步推进，使分税制相关财政体制的完善不仅有助于全国各地区的均衡发展，也有助于发达地区经济和社会的可持续发展以及中央与地方关系的稳定和协调发展。
2.促进中央与地方权力的集分平衡
中央与地方关系发展的理想状态是相互依赖，充分发挥中央与地方的两个积极性。这实际上要求中央与地方权力划分上的集分平衡。正如罗兹曼(Gilbert Rozman)所指出的，“现代化的后起之秀必须既要善于利用不寻常的集中手段，又要善于利用各个层次上权力和资源上的分配平衡。”[17]中央与地方权力的集分平衡是中国作为一个超大型社会现代化的必然要求。中国的现代化需要经历一个较长时间的历程，社会的转型也是这样。而在现代化和社会转型的不同阶段，现代化的具体任务是有区别的，承载着现代化具体任务的政府职能也会有所不同，具体职能在纵向政府间的划分也相应的不同。这就说明，中央与地方关系的调整是一个长时期的动态过程，不同时期中央与地方政府的具体权力会有所差别，而总的要求则是一定的，即集分平衡。具体说来，集分平衡是中央有足够的权威和宏观调控能力以推动现代化的前进，促进不同地区的均衡发展，地方也有必要的自主权限和发展空间以适应地方经济社会发展的需要，激发地方发展的活力。以上的分析说明，社会转型过程中纵向政府间权力的集分平衡关键在于根据不同时期政府的具体职能合理配置权力。权力合理配置既要保证中央政府的宏观调控能力和整体控制能力，又要保障地方的自主发展空间和发展活力，使中央与地方在职能、权力和优势互补的基础上相互依赖、相互合作、协调发展。
3.加强中央与地方关系的法制建设
改革开放以来我国中央与地方关系在法制化方面有了较大程度的改善，但也还存在较多不足。例如，政策性文件还是一种主要的规范方式。“如果说这种规范方式在传统的计划经济体制下因其具有灵活性特点尚有一定的可行性的话，那么在目前发展社会主义市场经济的条件下其弊端则越来越明显地暴露出来，主要是人治色彩浓，随意性较大，缺乏稳定性，等等。”[18]另外，现行宪法对中央与地方政府的权限都作了相应的规定，但过于笼统，操作性不强，同时又缺乏有效的监督机制；现行地方组织法也没有确定省级政府的专有权力以及与中央政府共享的权力[19]。这些方面的缺失非常不利于中央与地方政府关系的稳定化、规范化和制度化发展。这就要求加强中央与地方关系的法制建设，通过修改宪法和地方组织法等有关法律，进一步明确中央与地方政府事权、财权、决策权、管理权的划分和调整，实现中央与地方关系的法制化和制度化，以避免其变动的随意性和人治色彩。
注释：
①上解指下级财政部门将本年度的财政收入上交到上一级财政部门。
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