试论城市发展的战略研究及战略规划的形成，本文主要内容关键词为：试论论文,战略规划论文,战略研究论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】TU984 【文献标识码】A
1 导言
“研究是获取新的可靠知识的系统方法”(Ethridge,1995)，通过这一系统方法探求事物的真相、性质和规律等。城市发展战略研究则是通过系统的方法，对城市发展的条件和趋势作宏观分析，把握城市发展的规律，并对城市未来的宏观发展做出合理的预测、判断，在此基础上提出城市未来发展的重大对策。战略研究的直接成果是咨询报告。
“规划作为一项普遍活动是指编制一个有条理的行动顺序，使预定目标得以实现”(Hall,1975)，规划是为了实现一定目标而预先安排行动步骤并不断付诸实践的过程（注：“规划”一词在中文中包括规划行为和规划文件两种含义，比较容易引起歧义，而在英文中的概念就比较清晰，plan或者strategic plan就是指规划的文件、成果，planning则专指规划编制行为。此处规划则是指planning，即规划的行为。）。城市发展战略规划作为一种规划它也应当是一个过程，对城市未来发展战略性重大问题进行预测和安排的过程。战略规划是将城市或区域的经济社会整体发展战略与空间发展模式紧密结合的桥梁，是对城市未来发展的重大问题做出的宏观解答；它以空间发展的战略性问题为中心，不仅为城市政府提供发展的思路、策略、框架和行动指南，更应作为城市总体规划编制的指导。
20世纪90年代上海根据自身发展的需要适时地进行了庞大而细致的战略研究——即《迈向21世纪的上海》重大课题研究，其研究成果中的很多观点成了指导上海发展的行动方针。进入21世纪，以广州为代表的一批大都市以行政区划调整为契机，纷纷展开对城市发展战略规划的研究与讨论。一时间百家争鸣，成果颇丰。总结规划工作的新进展，我们必须清醒地看到，现在各城市所组织、各个规划院所完成的还仅仅只是城市发展的若干战略问题研究，这项工作无论是在内容、程序还是在实效方面都还与完善的战略规划有很大的距离。然而这些研究所积累的经验却为构建有中国特色的城市发展战略规划打下了良好的基础。本文在分析和总结我国城市发展战略研究的特点与趋势的基础上，提出都市区战略规划制定的可行性及工作程序。
2 当前城市发展战略研究的特点
从2000年广州概念规划咨询起至今，城市发展战略研究的实践无论在广度上还是在深度上均有了很大拓展。总结这些成果，不难看到这些战略研究的实践大都具有以下四个方面的特点。对于这些特点及利弊的分析虽可继续争议，但必须承认这是当前我国大城市开展战略研究的主客观条件所决定的。
2.1 快速——较短的研究时间
纵观目前城市发展战略研究的诸多实践，从实地踏勘开始到递交最终研究成果，长则半年短则不足两月，相比于正常的城市总体规划，其时间是很短的。之所以研究时间较短，首先由于战略研究尚无确定的范式，内容灵活，主要目的在于理思路、提观点，约束条件较少；其次，正是由于战略研究旨在理思路、提观点，所以较少甚至没有正式规划中的反复与循环汇报和评审程序。所组织的专家评审只是对研究成果的一种总体评议，并无太多的实质性、约束性作用；当然，这从另一侧面也说明目前战略研究本身的深度与广度还远远不够。在较短的研究时间内针对城市发展存在的问题进行对策研究，无疑顺应了经济全球化加速发展的潮流，同时也是急于明确发展战略和方针的城市领导人所希望的。这无疑是目前战略研究得以普遍开展的动因，有其合理的一面。然而较短的研究时间也必然导致诸多浅尝辄止、不切实际的咨询建议。
2.2 实效——面向问题的研究取向
相对于我国区域规划以及城市总体规划所沿用的无所不包的庞杂内容，目前的城市发展战略研究摒弃面面俱到的做法，更多的是针对城市长远发展的战略问题，务实地研究城市所在的特定区域、特定时段、特定背景的发展问题。例如广州、杭州、苏州以及常州均是在行政区划发生重大调整的情况下开展战略研究实践的，城市的功能如何定位、空间如何整合成为研究的重点问题；宁波、嘉兴则是针对重大基础设施（杭州湾大通道）的影响重新考虑城市未来产业、空间与文化的发展；南京则从区域地位考虑，以产业和空间结构的分析为切入来讨论构建都市区的战略。此外，目前完成的诸多战略研究，基本都能将立论建立在大量经济数据分析的基础上，体现了科学研究的实证态度。当然也有一些研究的主观成分过重，提出的观点显得牵强。
表1 目前开展战略研究城市颁(2000.6-2002.10)
特大城市
大城市 中等城市
东南 广州、南京、杭州、厦门 宁波、苏州、常州、合肥 嘉兴、台州、泉州、江阴
东北 沈阳、哈尔滨
中西 西安
注：本表为不完全统计。
2.3 创新——以开放和针对性为原则
从广州咨询开始，城市发展战略研究从内容到形式就一直在力图创新，以开放的心态吸收来自多学科的理论与方法，广泛地借鉴国内外关于战略研究的理论与经验。这一方面是由于我国目前战略研究尚无定式，仍处于不断完善和发展的阶段，空白很多，发展空间很大，以至于许多源自不同学科的理论、研究方法能不断地充实到城市发展战略研究的领域中来；另一方面，目前开展的战略研究为了能吸引人们的目光，“打动”甚至“折服”城市政府领导，战略研究者在创新方面不遗余力。这种创新对于战略研究的发展无疑是积极的，内容的拓宽、方法的变革、视角的转换都将为战略的研究方法论的进一步完善打下坚实的基础。如果只有形式的创新，没有科学的研究方法论及对于城市发展战略的核心问题不能真正把握，那么技术的复杂和内容的丰富只会导致更严重的南辕北辙，这也是目前战略研究中的一种潜在的危险。
2.4 宏观——注重区域的研究视角
区域的观点早已深入人心，成为研究诸多城市问题的共同视角。目前开展的城市发展战略研究也不例外，甚至已成为解决城市战略问题的基本方法和主要视角。无论是“珠三角”之于广州，还是“长三角”之于杭州、苏州、宁波、南京，区域空间日益网络化的发展态势使得城市的发展不再孤立，区域关系的处理日益成为影响城市自身发展战略的关键因素。战略研究对于宏观区域问题的重视无疑是顺应城市经济、社会发展的现实条件和潜在动力的。
3 城市发展战略研究的发展趋势
快速、实效、创新和宏观，无疑是目前战略研究的主要的特点。对于“务实”的城市政府，这样的规划工作方法和速度无疑是最为合适的。可以看到，从广州到杭州、从南京到厦门，城市发展战略研究正是以其快速、实效、创新、宏观的特点，顺应了当前快速工业化和城市化阶段自下而上的城市发展要求，因而城市发展战略研究能迅速得以推广。然而对于城市的合理和持续发展的支持，除了有时要有“快餐”式概念供应外，更应有深入、反复的研究、咨询和深思熟虑的对策。如何将城市发展战略研究引向深入并上升为“城市发展战略规划”，这无疑需要大家来密切关注中国目前战略研究实践，同时借鉴国际的经验，进行总体的辨识。
在我国迅速展开的城市发展战略研究中，发展趋势大致有以下三点。
3.1 对象多元化
2000年以来以广州为发端的城市战略规划研究（或概念规划）基本上是以特大城市为主要对象，如广州、杭州、南京等。而随后则出现了对象多元化的趋势，特大城市、大城市、中等城市甚至城市中的辖区也纷纷组织城市发展战略研究。与此同时，研究对象的地域性也开始发生转变，最初的战略研究主要集中于东南沿海城市，而新的战略研究则逐渐向东北、中西部地区扩展。城市发展战略研究的层次性和地域性的不断扩展，为城市规划学科的发展及城市规划编制体系的完善提供了实践与实证的基础，其意义是深远的。
3.2 方法的趋同化
趋同意味着共识。纵观诸多战略研究成果，基于对城市区域关系的共识，不同的研究者对于城市发展战略研究的方法和主要内容大体是相同的，一般都涉及产业发展战略、空间发展与结构布局、生态与环境保护、基础设施支撑体系、城市文化与社会发展、实施策略与机制等。在这几方面的内容中，产业与空间发展战略一直是城市发展战略研究的重点和归宿点。然而随着研究的不断发展，对于生态、社会、文化以及实施策略的关注也在不断加强，从而对产业发展与空间布局的考虑也更趋理性。
3.3 视角全面化
城市发展战略研究作为对城市发展长远、重大问题的研究，其基本的视角是宏观的，然而随着战略研究的不断深入和发展，宏观问题的微观视角也应得到重视，战略研究逐渐增强了实施性、政策性和经营的内容。例如有的在城市空间发展战略研究中，对整体城市设计及城市意象作了探讨并提出相应引导策略；有的提出延伸性功能用地的布局与调整，即行政中心、会展、体育中心、高教园区等除了自身功能外还可以吸引居住、文化娱乐以及旅游等多种功能用地集聚的要素布局；有的根据有关城市的具体条件，研究和提出了城市管理体制及开发、经营的策略。虽然所有的研究仍具有宏观的特征，但视角的转换与宽阔，对于更全面地理解和解决城市发展的战略问题显然是必要的。早在1988年，联合国区域开发中心(UNCRD)的课题组在《无锡地区发展的基本战略研究报告书》中就已阐明了这个问题（图1）。
图1 发展战略研究的结构及主要研究课题
资料来源：《无锡地区发展的基本战略研究报告书》1988，联合国区域开发中心。
此外，在新近的战略研究中更增强了多学科的参与。从最早的城市规划与城市经济地理的合作，扩展为规划、地理、经济、社会、生态等多学科的联合作战。学科的交叉无疑有益于将城市发展战略的研究推向更深入的境地。
4 从城市发展战略研究到城市发展战略规划
总结我国目前战略研究的特点与发展新趋势，可看到，它既是基于对现行城市总体规划编制工作的反思及创新发展，同时其本身也正逐渐走向成熟。然而就程序和成果而言，完整、有效的城市发展战略规划仍未真正“浮现”。当然这其中涉及的因素很多：有政府主管部门的导向问题，也有规划工作者自身的原因，更重要的是需要有一个实践和积累经验的过程。目前对城市发展战略规划的构建问题进行尝试性讨论应是必要的。
4.1 城市发展战略规划的构建可行性
4.1.1 区域规划日趋成熟
19世纪末20世纪初，为了解决快速工业化、城市化过程中的城市与区域发展问题，区域规划开始出现。经过了近一个世纪的发展，今日的区域规划无论在理论上还是实践方面都已较成熟。区域规划的一些经典理论，如区位论、中心地理论、增长极核论和集聚扩散原理等纷纷出现并得到不同程度的应用，而可持续发展理念的确立更是使得区域规划在内容、范围、理论研究、方法技术等方面发生了新的变化，使得区域规划的深度和广度进一步增强；研究的地域范围从城市、大经济区、工矿地区扩展到更大的自然地理单元地区、流域地区乃至整个国家层面。区域规划理论与实践的成熟为从更宏观角度审视城市发展的战略问题提供了合乎逻辑的基础。
区域规划在我国的研究与实践尽管起步较晚，然而发展很快，而且随着近20年我国城市化的迅速发展，从区域角度解决城市问题越来越受到各级政府的重视。区域规划的理论研究与实践也有了长足的发展：一方面在引进国外成熟理论的基础上针对我国城市与区域的发育状况开展了大量的理论与实证研究，另一方面结合理论研究编制了大量的区域性规划（注：包括城镇体系规划、大都市地区规划等。）。所有的这些研究与实践为城市发展战略规划的构建提供了有力的支持。
4.1.2 战略研究不断发展
现实的城市发展战略研究，在方法论与内容上的不断完善与丰富为战略规划的构建奠定了直接的基础。城市发展的战略研究在我国并非是近两年才出现的事物。在1980年代，随着我国经济与城市化的迅速发展，对于城市发展战略问题的研究就已受到一定重视；进入1990年代，面对经济全球化的挑战，对于城市发展的战略性、长远性问题的研究更是引起一些城市高层领导的高度重视，例如，在1990年初，上海市委、市府主要领导直接抓了《迈向21世纪的上海》这一经济、社会和城市发展战略的重大课题研究。而近两年的城市发展战略研究的兴起，无疑是有着战略研究的长期理论与方法论的积累基础的。
4.2 城市发展战略规划的编制
4.2.1 规划层次的讨论
关于城市发展战略规划层次或曰地位的讨论很多，然而论点均围绕着战略规划本身“是”或“否”的问题进行思考，都忽略了对战略规划在什么条件下“是”与在什么条件下“否”的讨论，因此片面性是显然的。城市发展战略规划的开展无疑应当有一个层次问题，这是战略规划开展的条件或曰外部衔接问题，因而只有条件的限定才能廓清诸多观点，为战略规划的发展和定位带来一个清晰的思路。
比较我国城市总体规划编制与调整的时效，本文建议城市发展战略规划主要应在人口规模大于50万的大城市和特大城市开展，并建立相应的规划层次，拟可以政府政策文件的形式出台，或与现行的城市总体规划纲要相整合，形成一个编制审批层次。中小城市则可在总体规划编制过程中加强前期研究，而不必设立相对独立的战略规划层次。
在一定意义上其实这就是构建“大都市区战略规划”这一层次（注：由于我国没有大都市区的明确概念，所以按照周一星教授对中国都市区的指标和标准的详细界定，依据便于操作的原则仅以人口规模为划分标准，有利于都市区划分成熟时规划体系的衔接。）。通过这样的划分则形成：战略研究可以在任何类型和规模的城市进行，而作为制度化的“战略规划”的制定则有明确的范围。
4.2.2 公众参与和多方面协商机制
公众参与和多方面协商，是几乎所有的规划都涉及的话题，战略规划也一样。作为大都市发展的长远性、战略性规划，它不是也不应仅是部分技术或政治精英的理性构想。公众对于城市宏观发展的集体理性不仅是规划合理性的保障，也是提高规划实施效率的保障。欲将目前的城市发展战略研究提升为城市发展战略规划，充分的公众参与和多元协商将是一个不可或缺的实质性要素和程序性环节。
公众参与不能仅是停留在城市发展战略规划编制过程中的一个特定阶段，而是应体现在战略规划编制的全过程。这方面可借鉴发达国家和地区的做法。如英国城市规划体系中规定发展规划的编制过程中必须有三个月公众参与，而在其大都市战略规划(SPG)编制的六个阶段中接受公众评议以及多元协商占去其中的三个阶段和多半的时间。公众参与在香港的全港发展策略及次区域发展策略的制定中体现得更为突出，事实上公众咨询是规划编制每一阶段的必须程序。
图2 城市发展战略规划编制程序设计的基本思路
图3 城市发展战略规划编制程序的框架设计示意
城市发展战略规划的编制是一项复杂的系统工程，涉及的领域和部门众多，因此为了能使战略规划编制工作顺畅、高效，保障多元协商和公众参与的切实开展，需要有合理的程序设计并使之制度化。
4.2.3 程序设计的思路和示意
中国大都市的战略规划要确立其独立层次的地位，形成城市发展战略规划——城市总体规划——详细规划的规划编制体系，战略规划编制程序的确立与完善是前提。
对于大都市长远发展进行总体谋划，这个定位决定了城市发展战略规划的编制工作程序的复杂内涵。战略规划编制程序的设计，要构筑起战略规划的技术过程、社会过程、政治过程的复合框架。
城市发展战略规划的编制程序，基本思路为三阶段式设计，即：战略规划研究的提出、战略规划的研究和建议、战略规划形成和采纳（图2）。在战略规划的研究与建议的阶段，主要是体现技术过程与社会过程的结合，是发挥规划专业人员的作用及与专家、公众的互动过程；而在战略规划的形成与采纳阶段，则主要是一个政治过程，政府决策在这一阶段中占据主要地位。基于这一基本思路，根据我国的国情，借鉴其他国家和地区的大都市战略规划的编制程序，本文提出我国城市发展战略规划编制程序的框架设计（图3）。
城市发展战略规划的编制拟分为三个阶段。第一阶段：战略规划的提出阶段。首先由大都市政府提出战略目标和规划编制日程表，通过协商和公众咨询明确规划范围和规划的主要目标，并进行相关基础资料的准备。第二阶段：战略规划的研究和建议阶段。以较为开放的方式、组织多学科合作研究，然后通过对所提交的战略研究成果的分析、比选、调整和充实，并经多方协商和公众咨询，形成战略研究的深化成果。第三阶段：战略规划形成和采纳阶段。以战略研究的深化成果为基础，综合相关规划或计划的原则和要求，形成城市发展战略规划的草案，在经多方协商和公众咨询后，最终由政府决策采纳，并经人大审查批准，从而完成规划编制的整个程序。
提出城市发展战略规划的编制这一程序示意，旨在对战略规划的合理形成作抽象探讨及尝试框架性设计，以期对战略规划的发展有实质性推动。相信通过更多的实践探索和理论研究，战略规划的质量和效用最终会有制度性的保障。
5 结语
城市发展战略研究可以视为一种规划的工作方法，因此对它的开展不宜有过多的限制，从而有可能产生好的思路和理念，成为推动城市高效率发展的一种智力资源。而“战略规划”应当是一个过程，是一个技术过程、社会过程和政治过程的结合，其最终的成果则必定是基于技术和社会、经济现实的政治决策，并有制度性的保障。战略规划有必要和有可能成为一种规划类型、成为大城市和特大城市的一级规划层次，具有完善的程序和法定的效力。
当前城市发展战略研究自下而上迅速展开，表现出了快速、实效、创新、宏观的特点，使人们对战略规划的未来充满期望。然而同时也应看到，对这种较新的规划实践要加以总结和施以一定的指引，并应尽快明确其在我国城市规划编制体系中的定位。
对于我国年轻的城市规划体系而言，要适应经济和社会的变迁，无论是改革还是创新，都有漫长和曲折的路要走。既然不能做鲁迅先生所谓的“铁屋子中熟睡的人”，那么尝试是应当受鼓励的。
【收稿日期】2002-11-04