世界遗产代际公平探析——对我国世界遗产管理的法律思考，本文主要内容关键词为：世界遗产论文,探析论文,公平论文,我国论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国世界遗产是联合国教科文组织依据《保护世界文化和自然遗产公约》而认定的、具有世界级价值的、独特的自然遗存或人类的天才杰作，是先辈们馈赠给我们的珍贵财富。它具有独特性、稀缺性和不可逆性。正确、科学地处理好世界遗产的保护、开发和利用关系，管理好世界遗产，确保世界遗产的永续利用，实现代际公平，是我们这一代义不容辞的责任和义务。
一
自工业革命以来，人类前进的脚步随着时代的发展而不断迈进。与此同时，人类对大自然的索取也与日俱增。纵观人类五千年文明史可以发现，社会的发展无不与资源的开发和利用紧密相连。“世界遗产”概念于二十世纪60年代提出，随着人们对它认识的加深，文化遗产和自然遗产日益受到威胁的现实也越来越严重地摆在人们面前。联合国教育、科学及文化组织于1972年10月17日至11月21日在巴黎举行第十七届会议，通过了旨在为集体保护具有突出的普遍价值的文化和自然遗产建立一个根据现代科学方法制定的永久性的有效制度的《保护世界文化和自然遗产公约》（以下简称《世界遗产公约》）。它以法条形式对“文化遗产”和“自然遗产”作了明确规定[1](P56)。《世界遗产公约》将世界遗产分为三类：文化遗产、自然遗产、文化和自然双重遗产。联合国教科文组织又分别于1992年和1997年确立了文化景观和人类口头与非物质遗产两种新的世界遗产类型。我国自1985年加入《世界遗产公约》后，工作力度不断加大，申遗效果非常显著。截止2004年3月我国已有31项世界遗产。其中文化遗产20项、自然遗产4项、文化与自然双重遗产4项，文化景观1项、人类口头与非物质遗产2项等。这些遗产分布在祖国的16个省、自治区、直辖市，它们是我国遗产中最精华的部分。
我国的遗产按类型可分为文化遗产、自然遗产、文化和自然双重遗产、文化景观和人类口头与非物质遗产五大类；按管理级次可分为世界遗产和国家遗产。如何科学、有效地管理、利用和保护好这些遗产，切实实现遗产的可持续发展已成为我们亟待解决的问题。就世界遗产标志来看，它象征着世界文化遗产、世界自然遗产以及两种遗产之间相互依存的关系。标志中央的正方形形状象是用人类的双手拱起，代表着人类的创造。外部的圆圈代表大自然，方形与圆形二者相连相通，喻指人类与自然应有的和谐关系。这个标志整体是圆形，既象征全世界，也象征着对遗产要进行保护。从大自然与人类文化的关系来讲，它们看似迥异，实乃相辅相成。人类创造的文化都离不开特定的环境，各民族的文化特性都与特定的环境密不可分。那些充满神秘和灵性的自然景观、崇山秀川、古迹遗址曾经并将继续为人类的生存和发展提供优越的条件，人类可以从中获取有益于身心的养料和灵气。把握自然、克服人与环境的矛盾，追求人与自然的和谐相处正是人类不断前进的动力。
认知世界遗产的功能，把握世界遗产的特性，有助于我们管好世界遗产。从古到今，我们的先辈们对现今的世界遗产地无不心驰神往。自帝王将相到民间庶子，自文人墨客到江湖戏子，或拜或游，或吟或颂，鼓之乐之，顶礼膜拜，演绎出了一曲曲惊天地泣鬼神的故事。世界遗产具有诸多独特的功能和作用：(1)朝拜祭祀。古代帝王十分注意沿习先王们的治国礼仪，每逢岁到节至，必祭牺牲于神坛，或择天下名山以拜之。天坛是明、清两代皇帝祭天、祈谷的圣地，是世界上最大的祭天建筑群。享有“世界遗产之尊”的泰山，被人们视为紫气之源，吉祥之地，成为天的象征，神的化身。受命于天的帝王，于泰山之巅积土筑坛，以谢天意，从而定格为历代帝王狂热追求的泰山封禅大典。故宫、颐和园、布达拉宫和大昭寺等成为权力、财富的象征。明清皇家陵寝、秦始皇陵及兵马俑成为帝王死后的寄身之所。(2)布道传经。峨眉山佛教氛围浓郁，是中国佛教四大名山之一。胜景环绕、气势宏伟的武当山被皇帝敕封为“大岳”、“玄岳”，地位在五岳诸山之上，更是道教圣地，这些地方隐居着许多高僧老道，历来成为传道颂经的最佳去处。(3)观光旅游。在人们生活水平不断提高的今天，壮丽的秀山大川、安谧的古城小村、肃穆的宫殿庙宇都成为人们健身、休闲、游览、观光的最佳地点。面对这些神奇的世界遗产，人们可忘却都市生活的压力，抛开人生的烦恼，获得高尚的审美情趣。(4)民俗传承。我国的世界文化遗产蕴含着无比丰厚的文化内涵。一方水土养一方人，一方文化润一方民族。民族文化遗产记载着我们相关民族的历史、乡土人情、民俗民风。民族文化的历史实际上与民俗史共生共存，民族文化有力地推动了各民族凝聚力的形成。这也正是华夏大地上多元一体的中华民族兴旺发达、生生不息的原因。(5)创作体验。千百年来我们的民族先后涌现出了无数杰出的诗人、作家、画家、音乐家、艺术家、雕塑家。世界遗产给了他们不竭的灵气。置身其中会感受到强烈的创作冲动，灵感沸现佳作叠出。“蜀道难，难于上青天”、“数风流人物还看今朝”等名句佳篇给于我们无限的想象空间。(6)经济效用。世界自然遗产本身就蕴藏着极其丰富的自然资源和生物资源，除了满足当地土著居民日常生活所需之外，还能产生巨大的经济效益，适度地开发利用反而更加有利于遗产地的经济发展。(7)调节生态。世界自然遗产地本身就是一个生态系统。大自然通过千百年来自身的调试和适应，已形成了一个内在的生物圈且能良性循环。这样地方几乎都是珍稀濒危动植物栖息地，是生物多样性的天然宝库。能维持养分循环和能量平衡的自然功能，对水、土、气候、污染及各类生物进行自然调节。(8)科研基地。世界遗产是天然的野外实验室，具有人造实验室无可比拟的优势。各种各属鲜活的物种组合成一个巨大的基因库，这为研究地球的演变、人类的进化、气候的更迭、生物种的变异提供了极优的条件，有利于探讨人与自然的和谐相处、实现生物圈的良性循环、促进可持续发展。(9)教育作用。世界遗产是最好的教科书，它有益于了解人与自然的关系，普及科普知识，能增强人们的环保意识。同时世界遗产又能培养人们的爱国情愫，最大限度地调动人们的爱国激情。
二
我国的世界遗产管理工作，没有照搬照套西方国家管理世界遗产的做法，而是采用颇具中国特色的管理模式。这种模式在特定的时期，对于促进遗产的管理工作确实起到了很好的作用。但在市场经济条件下却越来越不适应时代的要求，已成为制约世界遗产可持续发展的重要因素。
管理体制不顺。《中华人民共和国文物保护法》第8条规定：“国务院文物行政部门主管全国文物保护工作”[2]。《中华人民共和国自然保护区条例》第8条规定：“国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理。国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区”[3]。《风景名胜区管理暂行条例》第4条规定：“城乡建设环境保护部主管全国风景名胜区工作。地方各级人民政府城乡建设部门主管本地区的风景名胜区工作”[4](P196)。从这些规定可以看出，我国对世界遗产实行的是多部门分级管理的。这种模式在计划经济体制条件下的管理成效是明显的，但在市场经济条件下，随着市场观念的增强，市场化氛围的加重，必然会出现“各行其道，独行其是，唯我独尊”的局面。《关于在国家一级保护文化和自然遗产的建议》强调文化和自然遗产构成一个和谐的整体，其组成部分不可分割。文物部门、环保部门和建设部门分别对法定的、由这些部门各自主管的文物、自然保护区、风景名胜区的管理工作可谓竭尽全力，但对于作为一个和谐整体的世界遗产保护来说，行政成本实际上耗散了管理效能。
认识观念错位。在我国，人们对世界遗产的认识是以其旅游增值功能为导向的。也正因为如此，出现了一些认识上的错位：(1)对申遗工作认识不清。本世纪初我国有关主管部门曾制订了到2010年我国的世界遗产数量再增加20个（当时有28个）。与此同时，各地在旅游热中也纷纷掀起了“申遗”热潮。有的制订了“申报成功倒计时表”，个别地方甚至在旅游广告宣传中玩起文字游戏，大耍噱头。值得注意是，从2002年起联合国教科文组织对申报世界遗产设限。遗产大国（当时世界遗产数量超过20个的）申遗数量每年原则上限报一个。且评定标准越来越严格，评选程序越来越规范。这无疑给我们注上一针清醒剂。(2)对遗产功能认识错位。世界遗产的主要功能应是科学研究，因而要以“保护为主，抢救第一”为宗旨。而我国的绝大部分世界遗产地却贴上了“旅游资源”的标签，有的地方政府甚至从本已不多的门票收入中提取大笔费用。(3)把遗产效益与官员政绩挂钩。管理世界遗产本是一项公益性事业，但现行的政府官员任期目标责任制却使得部分地方官员把眼睛盯在了世界遗产上。一味地追求任期经济指标，势必会导致世界遗产资源化、世界遗产效益化，这与《世界遗产公约》的要求背道而驰，而且有的地方在实现资源化、效益化的过程中不计后果甚至渴泽而渔。
过度旅游开发。“旅游搭台，经贸唱戏”是现时我国不少世界遗产地的真实写照。遗产旅游是世界遗产的功能之一，但不少地方把这种资源视同为其它一般的商品资源，对其进行开发和利用。(1)开发无规划。世界遗产具有突出的普遍的价值，无序开发往往给本已脆弱的世界遗产带来毁灭性的损伤。为使世界遗产在代际之间公平地持续享用，应对世界遗产科学分区、梯级管理。核心区严禁进入，缓冲区限量旅游，实验区适度开发。但走进世界文化与自然双重遗产泰山、黄山等地，商业化、人工化、城市化特征突出，“景区游，区外居”、“山上游，山下居”纯粹成为标语口号。(2)以市场需求为导向。不少地方对遗产地实行企业化管理、商业化运作，以市场机制这只看不见的手来管理公益性的遗产事业。对遗产地或出售出租.或捆绑上市。因而出现了索道一修再修，仿古建筑屡建不爽，张家界建起了电梯，乐山大佛旁按1:1修筑巴米扬大佛。泰山某主要官员甚至发出了要把泰山顶建成“热闹非凡的天上城市”的荒唐提议。立法滞后。国际上现今通行的保护世界遗产的法规主要是《世界遗产公约》和《关于在国家一级保护文化和自然遗产的建议》及几个相关的建议。我国加入公约近20年，遗产数量多，但专门的法规还没有，对其进行规范的也仅是依靠《文物保护法》这部法律和《自然保护区条例》、《风景名胜区管理暂行条例》以及文化部、国家文物局等九部门联合发布的《关于加强和改善世界遗产保护管理工作的意见》等规章。《刑法》分则中有少量禁止性条款。这些都远远跟不上形势。对于如何保证世界遗产的原真性和完整性没有作出任何规定，所以当双重遗产地泰山、黄山出现了三条索道，张家界兴起风景电梯、丽江古城出现原居民外迁、人口置换现象严重的状况时，法律明显束手无策，只剩下一些专家学者在那里竭力呼吁。
三
世界遗产是人类共同的财富。当今时代全球经济一体化进程突出，我国现代化进程日益加快，我们更要弥加珍惜世界遗产这份财富。世界遗产作为一项极其重要的物质和精神资源，我们有权利享用，更有义务保护和传承——因为我们的子孙也有同样的权利与我们一起继承和分享祖先的遗存。这不仅是一个代际伦理问题，更是一个代际公平问题。实现世界遗产在代际间公平地传承，确保遗产永续利用，就必须坚持世界遗产的可持续发展，既满足现在的需要，同时又不牺牲满足下一代需求的能力。确保我们这一代不侵害子孙后代的遗产继承权，不侵占子孙后代的遗产继承份额。
自上世纪90年代以来，随着遗产旅游和遗产产业的兴起，人们逐步加大了对世界遗产的关注。有关世界遗产的保护与经营方面的观点纷纷见诸报端。我国的自然遗产旅游和文化遗产传承工作在取得系列成就的同时也暴露出了诸多问题，面对这些新问题，人们不禁要问：中国的世界遗产究竟怎么啦？难道我们的文明进程必须以牺牲世界遗产为代价吗？因此加强世界遗产管理，提高管理水平和效率，成为我们迫切需要解决的问题。
理顺世界遗产管理体制。国外的自然保护区在行政业务管理上具有较强的一致性。一般在联邦和省各自设立单独的综合管理机构，统一负责各类自然保护区和国家公园的管理。如美国国家公园体系的管理者为内政部国家公园管理局，日本的国家公园由国家环境厅长官主管，自然保护委员会协管。《加拿大国家公园法》第1.5.1款规定：“公园的组织、管理及调控是在部长（注：部长：是指由议会主席选派的加拿大皇家枢密院成员，并由他负责执行该项法令。）的直接领导之下进行”[5](P332-333)。我国的遗产管理还是沿习计划经济条件下形成的条块分割、纵向分离的管理模式，根据遗产类别分别由文化部、国家文物局、环境保护总局、林业部、建设部管理和申报（其中口头和非物质文化遗产由中央艺术研究院委托中央美术学院申报），职责过于细化导致遗产管理中一方面是你中有我，我中有你，另一方面又出现管理“真空”。在同一个遗产地，往往是机构重复设置，管理效率低下。遗产管理中的弊端暴露无遗。为了切实提高遗产管理效率，激活世界遗产的生命力，使人类的文明和精华延续下去，有必要整合优势，理顺世界遗产管理体制，成立直接隶属于国务院的世界遗产管理局，吸纳优秀的遗产研究专家参予管理决策，提高遗产管理品位。《保护世界遗产乐山宣言》庄严宣告：保护世界遗产是全社会的共同义务，更是各级政府的首要责任。“各级政府应加强对自然和文化遗产的保护与管理，要建立健全权威、全面、科学的世界遗产决策机构，完善管理体制，建立权威的世界遗产保护专家委员会，对世界遗产的保护、开发、利用从规划到实施，必须充分听取专家学者的意见并置于社会、公众强有力监督之下”[6](P289)
健全遗产管理法规。从最近10多年的演变历史可以看出，世界遗产的内涵随时代的发展而不断丰富。从最初的自然遗产、文化遗产、自然和文化双重遗产到其后的文化景观遗产，再后又增加了口头和非物质遗产。可以预见，随着人类认识的深化，世界遗产的内涵还将继续丰富和发展。《世界遗产公约》是世界遗产管理的根本大法，《武装冲突情况下保护文化财产公约》、《国际古迹保护与修复宪章》、《佛罗伦萨宪章》、《关于在国家一级保护文化和自然遗产的建议》、《关于保护景观和遗址的风貌与特性的建议》等与《世界遗产公约》一起组成一个严密而完整的世界遗产保护法律体系，并且为中国的遗产保护立法提供了很好的经验。遗憾的是在我国加入《世界遗产公约》近20年后的今天，我们仍没有一部完整的哪怕是试行中的《世界遗产法》。仅有的《文物保护法》、《自然保护区条例》、《风景名胜区管理暂行条例》，也仅是从各自狭小的范围内开展法律保护工作。值得欣慰的是我们的相关部门已经开始着手这方面的工作。一些地方法规如《湖南省武陵源世界自然遗产保护条例》（2001年1月1日起施行）、《四川省世界遗产保护条例》（2002年4月1日施行）、《福建省武夷山世界文化和自然遗产保护条例》（2002年9月1日施行）纷纷出台。文化部等九部门的《关于加强和改善世界遗产保护管理工作的意见》、《非物质文化遗产教育宣言》等也日益产生影响力。正在起草中的《中华人民共和国民族民间传统文化保护法》拟对民族民间传统文化予以法律保护。与其它国家相比，我国虽是遗产大国，但遗产法量少、面窄、级别低。因此尽快健全世界遗产法规，构建完备的世界遗产法律体系已迫在眉睫。
端正遗产观念。世界遗产不仅仅是旅游资源，它是属于全人类的财富和瑰宝。文化遗产记录了人类文明进程的历史，自然遗产铭刻着人类对自身赖以生存的良好环境的向往和追求，人类口头和非物质遗产是人类智慧的真实写照。一味地索取和利用只会给世界遗产带来难以复原的创伤，其后果是毁灭性的甚至有可能使其从世界遗产名录中消失。登录世界遗产具有不可逆性，一旦被除名将永世不劫。对于具有脆弱性、不可复原性特征的世界遗产来说，只有小心呵护，我们才能上无愧于先辈下无愧于子孙。对于现在种种针对世界遗产不正确、不科学的做法，我们必须重新审视自己的行为，以大局为重，从长处着眼。“保护第一抢救为主”是我们始终要坚持的方针。谢凝高教授指出，《世界遗产公约》的核心就是保持遗产的真实性和完整性”[7](P37)。对有形遗产，要确保其原真性和完整性。对无形遗产，要珍视培植它的沃土，花大力气挖掘、整理、研究和传承。要制止、杜绝任何错位开发超载旅游的做法，纠正自然遗产中的“三化”倾向（商业化，人工化，城市化），还世界遗产本来面目。
保护主体多元化。中华民族历史悠久，源远流长，五千年的辉煌历史造就了特有的华夏文明。纵观中国大地，遗产众多，风格独特，中外驰名。但有限的国力使得政府在每个文物单位、自然保护区的年投入经费不到9万元，这与庞大的遗产保护所需经费相距甚远。目前我国对自然保护区的拨款中仅包括基本建设、人员工资、行政办公事业费，保护经费没有着落。且上述拨款没有列入国家预算，数量上制度上没有保障[8](P12)。多头管理分灶吃饭又加大了管理成本，一些世界遗产和民族民间传统文化处境濒危。譬如，敦煌莫高窟因游客呼出的
和光线的影响而致外体剥落，昆曲、剪纸、纳西文化的传承人越来越少等现象，令许多有良知的专家学者揪心。如果我们把遗产地比作病人的话，它现在急需是的供氧补血，而我们的一些主管部门片面理解两权分离，将经营权随意出让，某些合资企业、股份公司在取得临时监护权后，略施一杯羹，便要抽血吸脂，这更加快了遗产的夭折。保护主体多元化要求在遗产国家所有、部门或遗产地政府代管的前提下，广泛吸纳社会力量，拓宽筹措资金渠道，对于一切有志于我国世界遗产的发掘、搜集、整理、研究、修复等保护措施的社会团体、企业、个人和海外爱国人士，都应持欢迎态度。譬如2000年国内某企业在香港拍卖会上高价赎回圆明园三件国宝就是很成功的双赢尝试[9]。在国家现有财力有限的条件下，走保护主体多元化道路，对于切实有效地保护好世界遗产，实现遗产在代际间顺利传承，具有十分重要的意义。
建立世界遗产评估、监测体系。世界文化遗产的评选必须依据六项登录标准进行，被登录的遗产必须至少符合其中的一项。凡提名列入《世界遗产名录》的自然遗产项目也必须至少符合4项登录标准中的一项方可获批准。这些登录标准是成为世界遗产的必备要素，准确、科学、全面、深刻地了解这些标准，有助于我们洞悉世界遗产的精髓，从而更好地做好世界遗产的管理和保护工作。莫高窟（1987年）符合文化遗产全部6条标准。文化与自然双重遗产泰山（1987年）符合文化遗产评判的全部6条标准和1条自然遗产标准，独步天下，成为名副其实的“世界遗产之尊”。这些都是我们人类遗存的精华。《世界遗产公约》最初的立法动因就是因为“文化遗产和自然遗产越来越受到破坏的威胁”，现代化进程又使这种威胁加剧。观念错位、超载开发等人为因素更加快了世界遗产的消亡进程。也正因为如此，世界遗产委员会明确规定：遗产地的保护状况发生变异，将被敦促予以纠正；无积极反应的，将被列为“濒危遗产”；实在无力阻止遗产价值丧失和环境恶化的，将被除名。每6年进行一次的世界遗产检查即为此提供依据。武陵源大搞人造景观，盲目兴建非遗产设施，1998年联合国教科文组织系统考察组专家考察后认为，武陵源的自然环境已变得像个被围困的孤岛，局限于深耕细作的农业和迅速发展的旅游业的范围内。在峡谷入口区域和太子山山顶，因缺乏系统监测数据，城市化对自然界产生影响的深度尚不明确。世界遗产委员会对武陵源发出的“限期整治”的警告，使当地政府耗资10亿元将景区内34万平方米的建筑物全部拆除，损失惊人。可悲的是，类似的行为如开山炸石，兴建索道、水库以及楼堂馆所等在世界遗产地愈演愈烈。当泰山修建第一条索道时，院士、专家们就呼吁，持续了20年，不仅未停反而还增加到3条，给泰山的某些景观造成了毁灭性的打击。因此在国内成立权威评估机构，制订严格、科学、准确、细致的评估标准，完善监测体系，运用制约机制和法律手段，对世界遗产进行动态测评，已成为当务之急，这也是确保世界遗产永续享用、造福于人类的非常重要的环节。建立世界遗产评估、监测体系，是一项专业性很强的工作，体系要注意借鉴国外世界遗产管理和保护的经验，突出中国特色，并力求与《世界遗产公约》保持一致。
狠抓世界遗产教育工作。《世界遗产公约》规定：对于公约提及的、本国领土内的文化和自然遗产的确定、保护、保存、展出和遗传后代，主要是有关国家的责任（第4条）。各缔约国应通过一切适当手段，特别是教育和宣传计划，努力增强本国人民对本公约第一和二条中确定的文化和自然遗产的赞赏和尊重（第27.1条）。勿容讳言，我国的世界遗产面临着诸多挑战。尽管遗产总数31件，但人均居世界倒数第3位；自然遗产的原真性和完整性越来越受到专家和游客的质疑，文化遗产以丽江古城和皖南古村落西递、宏村为例，商业气氛在侵蚀文化氛围，对现代生活的向往和追求使这两地原居民的生存环境在发生变化。昆曲、剪纸等人类口头和非物质遗产的传承人结构正在迅速地发生变化。世界遗产的隐性消亡越来越剧烈，因此世界遗产的教育和宣传工作已迫在眉睫。近年北京市召开了高校首届非物质文化遗产教育教学研讨会，推出了《非物质文化遗产教育宣言》。北大、中央美术学院、复旦大学、西北师大等纷纷成立世界遗产研究中心。作为一门课程，世界遗产也走进了一些高校课堂，以世界遗产为研究对象的学术活动相继召开。海淀区某小学也开展了世界遗产知识讲座。对世界遗产教育工作，要花大力气，制订规划，动员社会各方面力量，调动一切积极因素，突出一个“狠”字，坚持一个“新”字，落实一个“恒”字，确保一个“效”字，从娃娃抓起，不留死角，不搞特区，使世界遗产的观念深入人心，从政治的高度理解和把握世界遗产工作，坚持遗产的可持续发展，确保世界遗产不仅在我们这一代，而且在下一代以至人类代代相承相传。