完善我国投资基金立法刍议，本文主要内容关键词为：刍议论文,投资基金论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
投资基金是一种集合投资制度，它通过发行投资基金股份或受益凭证的方式，汇集不特定多数且具有共同投资目的的社会大众投资者的资金，委托专门的投资机构进行各类分散组合投资，并将投资收益分配给基金收益凭证持有人。投资基金作为金融信托的一种，与其他投资方式相比，具有组合投资、专家理财、规模经济、安全可靠等特点。通过发展投资基金，可以聚集社会闲置资金，将大量的消费资金转化为生产资金，解决企业融资渠道单一、资金匮乏的问题，有利于开拓股市资金，稳定股市和债市。但随着我国投资基金事业的发展，也暴露出不少问题，而且我国在这方面的立法还很不完善，因此要使我国的投资基金事业走上规范化的运行轨道，无论在理论和实践上，都需进一步深入探索。
一、目前我国投资基金发展中存在的问题
我国投资基金的发展起步较晚，它的起源可追溯到1987年中国银行和中国国际信托投资公司在海外组建的“中国投资基金”。随着我国证券市场的长足发展，投资基金纷纷出现。目前，中国总共有70多家投资基金及40多家基金类证券，总资产近100亿元人民币，其中有50多家在上海、深圳两个证交所和武汉、天津、大连等几个证交中心挂牌上市。应当看到，我国的投资基金大多是自发设立的，不是由国家试点推广的，总体规模较小，形式上多为封闭式的契约型，而且地区发展不平衡，绝大多数集中在沿海地区和经济发达城市。正是由于这些特点决定了我国投资基金在发展中存在着以下问题：
（一）基金管理体制尚不完善
目前，我国对基金的监管机构在权责界定上尚不明确。人民银行、证监会、交易所等监管部门都有权监管，政出多门，容易造成混乱。许多基金的设立没有经过人民银行总行批准，而只经过各省、市人民政府或人行分行批准。对基金的上市也没有统一的标准和审核机关，大多由证券交易场所负责审核批准，在制度上很不完善。
（二）基金的运行极不规范
我国投资基金的运作极不规范。一方面，投资基金的内部组织不规范，基金管理公司大都是银行或信托投资公司下属一个职能部门，不具有法人资格，难于有效地承担责任。许多基金的发起人、管理人和托管人实行“三位一体”的体制，没有在内部形成监督机制。另一方面，基金的投资行为也很不规范，许多基金为盲目追求短期效益，把主要资金投入房地产、项目投资等实业投资，投资组合极不科学，不利于分散风险，保护投资者的利益。有些基金甚至盲目从事信贷业务，与银行业发生冲突，扰乱货币市场乃至整个社会信用市场的计划。
（三）信息披露缺乏透明度，财务管理亟待改进
目前国内基金对其投资政策、投资目标、运作状况、资产评估等方面的信息披露很不及时，缺乏透明度，大都仅限于未经严格审核的招股说明书、上市公告书及年度财务报告等，投资者的利益得不到有效保障。在财务管理上，缺乏一个标准的财务报表格式和权威的财务制度，做假帐、乱做帐的时有发生，基金的财务报表也没有定期向监管部门报送。
上述问题严重地影响着我国投资基金事业的发展，因此规范投资基金市场，完善我国投资基金立法势在必行。
二、应进一步完善我国投资基金的立法
我国投资基金大都是在传统的计划经济体制向市场经济体制转轨过程中出现的，当时股份制尚处于试点阶段，出现上述这些问题绝非偶然。市场经济就是法制经济，要建立、健全投资基金市场的运作，离不开法律的规范和制约。但是，目前我国在这方面的立法却极不完善。全国性的法规只有1995年颁布的《设立境外中国投资基金管理办法》，约束国内投资基金的《投资基金管理办法》却迟迟未能出台。虽然深圳、上海等地制定了一些地方性的暂行规定，但这些地方性的管理办法缺乏系统性，其调整对象狭窄，而且由于这些规定均为地方性行政规章，在效力上缺乏权威性，其局限性显而易见。
为了克服我国投资基金市场目前存在的问题，保证投资基金市场健康有序的发展，应尽快加强有关基金的统一立法，就投资基金的设立、投资活动、各方当事人及当事人之间的权利义务作出规定。在立法措施上，具体应把握九个原则：
（一）在体例上，应制定一整套调控投资基金市场的系统的法规
当前，我国应加快出台《投资基金管理法》，对投资基金的设立、筹资方式、内部管理、收益分配等一系列具体问题进行规定和说明，做到有法可依。但是，投资基金作为一种社会化的金融工具，牵扯到多个当事人，包括管理公司、保管公司、受益人、承销公司、投资顾问等，各当事人权利义务各异，内部关系复杂，单靠一部统一的《投资基金管理法》对基金进行规范难以奏效。从国外和有关地区的实践来看，往往也通过制定多部法律来对基金进行管理。如美国，对共同基金的管理主要是依据《证券法》、《证券交易法》、《投资公司法》、《投资顾问法》以及美国证券管理委员会所制定的有关条例；在香港，共同投资基金除受《互助基金与单位信托基金法》、《信托法》等法律管制外，还受制于《证券法》、（投资者保护法》等一系列法律。因此，为了使我国投资基金健康有序地发展，解决目前存在的一些问题，除了应尽快制定《投资基金管理法》，对投资基金作出一些原则性规定外，还应参考国外体例，对投资公司、保管公司、投资顾问、投资者等主体的权利义务分别加于立法规范，同时尽快建立符合国际化标准的会计、审计、税收等配套法律制度，构筑一整套系统的有关投资基金的立法。
（二）健全投资基金市场管理机构，遵循自律与监管相结合的原则
为了切实改变目前监管机构监管权限不明、政出多门、监管混乱的局面，我国在制定投资基金法时，也明确规定设立一个统一的投资基金管理机构，作为管理全国基金市场的最高权力机构，赋予其确定的监管职能，包括制定有关的法规政策、监督有关基金法规的实施、审批基金的设立和上市、对违规行为进行处罚等，以维护全国基金市场的统一性。
应当看到，根据我国基金的发展状况，单靠主管机构进行监管是不够的，还必须依靠基金行业自律性组织的自我监管，以便在行业内形成一个自我协调、平衡约束的机制，维护基金市场的稳定性。因此，在制定投资基金法时，应明确规定基金行业应组建自律性的管理组织，作为基金主管机构管理的重要补充，该组织的主要职能应包括制定行业准则、监管基金的目常操作、组织从业人员进行广泛的信息和业务交流、对主管机关在制定法规政策时提出建议等。
（三）坚持公开、公平、公正的原则，切实维护投资者的利益
在投资基金的运作中，广大中小投资者往往由于不能真正了解基金的有关信息，处于蒙蔽状态，极易遭受欺诈。因此，信息公开原则至关重要，这就要求投资基金各有关主体在运作过程中严守这一原则，所公开的信息要达到以下要求：1.真实，即所公开的基金财务、经营状况必须真实准确，符合实际情况；2.完整，即申请书、上市说明书、各类报告书的内容必须依照法律、法规的要求逐项填写，不得隐瞒、遗漏；3.及时，有关信息应在法律法规规定的期限内向社会公布，不得拖延、迟缓。公平原则、公正原则是指在基金的运作过程中，各当事人的法律地位是平等的，各种交易活动必须遵循自愿、等价有偿的原则。为了防止操纵市场、舞弊等违规现象的泛滥，为市场健康地运作创造条件，我们在进行基金市场的立法时，一定要坚持“三公原则”。
同时，为切实保护市场投资者的利益，严防基金过度投机，以至影响整个金融市场的稳定发展，在进行基金立法时，应对基金管理公司的投资行为作出必要的限制，包括：1.对投资分布的限制，规定基金持有一家公司的股票或债券的价值不得超过基金净资产的一定比例；2.不得从事无限责任的投资；3.不得从事信贷业务和提供贷款担保；4.不得在同一经理公司下的基金内作证券交易等。
（四）基金内部关系平衡制约原则
一般规范的投资基金由基金投资人、托管人、管理人组成，基金的资产由投资人出资形成，托管人负责保管基金资产，管理人负责基金的投资管理，从而形成相互联系、相互制约的内部制约关系，而目前我国的基金在运行时，其内部组织机构极不规范，基金的经营与基金的保管没有严格分开，难以形成相互联系、相互制约的运行机制，经理人员在经营过程中越权侵犯投资者利益的事时有发生。因此，在有关投资基金的立法中，应遵循基金发展的基本规律，严格规范投资基金的内部组织机构，明确基金发起人、管理人和托管人的职责。发起人负责筹备和发起基金，享有发行成功后的发行费收入，但不参与管理基金；管理人负责基金的具体投资管理和日常操作，并指定一家证券公司作为托管人，管理人必须能够独立核算、自负盈亏；托管人作为受托公司，负责基金信托财产的保管，同时监督管理人对基金的使用和运作。在立法上，必须使各方当事人的权责明确，贯彻基金资产保管和经营管理分布的原则，同时对违反义务的法律责任也应予以明确规定。
（五）在立法上应注重与国际接轨
我国投资基金的发展受客观条件的制约，在基金的运行、监管方面尚不成熟，比起金融市场较为发达的国家还有很大的差距。投资基金这种金融工具早在十九世纪就在英国产生，并于第一次世界大战后传人美国，以后逐渐在日本、韩国、新加坡等国家得到迅速发展，这些国家在发展过程中，也曾经过了过度投机、市场动荡等失败，但经过长期的经验积累，目前他们已经形成了一个法制健全、机构齐备的投资基金市场监管和运作的制度体系。要发展我国的基金市场，完善对投资基金的管理监控，应适时借鉴这些国家的立法，加以消化吸收，以提高我们的立法效益。
目前，为了拓宽融资渠道，积极有效地发展国内外投资基金市场，我国在发展国内基金和国家基金的同时，正有计划地设立中外合作基金，在立法上参照国际惯例，注重与国际接轨，也有利于营造一个引进外资的良好的法律环境，从而增加外国投资者的信心。