实现节能减排目标的制约因素及对策措施，本文主要内容关键词为：对策论文,节能论文,制约因素论文,措施论文,目标论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会和建设资源节约型、环境友好型社会，提高人民生活质量，维护中华民族长远利益，《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出了“十一五”期间单位国内生产总值能耗降低20%左右，主要污染物排放总量减少10%的约束性指标。但目前，我国实现节能减排目标面临的形势十分严峻。
一、实现节能减排目标的制约因素
去年一年来，各地区各部门做了大量工作，节能减排工作取得了积极进展。2006年，单位国内生产总值能耗由前三年分别上升4.9%、5.5%、0.2%，转为下降1.2%；主要污染物排放总量增幅减缓，化学需氧量、二氧化硫排放量由上年分别增长5.6%和13.1%，减为增长1.2%和1.8%。但是，全国没有实现年初确定的单位国内生产总值能耗降低4%左右、主要污染物排放总量减少2%的目标。更为严峻的是，今年一季度，工业特别是高耗能、高污染行业增长过快，占全国工业能耗和二氧化硫排放近70%的电力、钢铁、有色、建材、石油加工、化工等六大行业增长20.6%，同比加快6.6个百分点。这种状况与经济结构不合理、增长方式粗放、能源利用效率低等因素直接相关。
1.经济结构不合理。目前，从我国三次产业结构看，经济增长过于依赖第二产业，低能耗的第三产业发展滞后、比重偏低。2005年，我国第二产业增加值占国内生产总值的比重刚过40%。经合组织国家这一比重平均超过70%，其中美国为75.3%。与我国发展水平相近的巴西和印度分别为75.1%和51.2%。按照有关部门的测算，如果我国第三产业增加值的比重提高1个百分点，第二产业中工业增加值比重相应地降低1个百分点，万元GDP能耗可相应降低约1个百分点。从工业内部结构看，高耗能行业比重大，特别是高耗能的一般加工工业生产能力过剩，高技术含量、高附加值、低能耗的行业比重低。2005年，高技术产业增加值占工业增加值的比重只有10.3%。按照目前的工业结构，如果高技术产业增加值比重提高1个百分点，而冶金、建材、化工等高耗能行业比重相应地下降1个百分点，万元 GDP能耗可相应降低1.3个百分点。
2.经济增长方式粗放。突出表现在能源消耗高、环境污染重。据介绍，中国每年消耗了世界35%的煤、 50%的水泥、38%的铝、35%的钢、33%的玻璃、30%的化肥，石油需求量也在不断提高。在中国的全社会能源消耗中，工业占了70%，其中钢铁、建材、化工、石油加工、有色金属五大行业能耗又占全国工业能耗的69%。据有关机构研究，2000年按现行汇率计算的每百万美元国内生产总值能耗，我国为1274吨标准煤，比世界平均水平高2.4倍，比美国、欧盟、日本、印度分别高2.5倍、4.9倍、8.7倍和0.43倍。2000年，我国电力、钢铁、有色、石化、建材、化工、轻工、纺织八个行业主要产品单位能耗平均比国际先进水平高40%，如铜冶炼综合能耗高65%，大型合成氨综合能耗高31.2%，纸和纸板综合能耗高120%。载货汽车百吨公里油耗7.6升，比国外先进水平高1倍以上；内河运输船舶油耗比国外先进水平高10%-20%。目前我国单位建筑面积采暖能耗相当于气候条件相近发达国家的2倍—3倍。我国年生产水泥12亿吨，已连续十几年位居世界第一，但其中仍有一半是落后的湿法立窑水泥。在中国的造纸业中高污染排放的草浆造纸曾占到70%，近几年加大了废纸造纸的比重，但仍有20%的高耗水、高污染排放的小草浆造纸。值得注意的是，中国出口货物中高耗能、高污染产品迅速增加。因为，发达国家看好中国劳动力成本低、能源价格低、环境管理松弛的状况，将高耗能、高污染的制造业向中国转移。中国已成为世界上进口铁矿石和出口钢材最多的国家。2006年中国出口钢材超过4000万吨，仅此一项就耗费相当于3000万吨标煤的能源；钢铁产品还大量消耗水源，而中国又是贫水国，人均占有量仅为世界平均水平的1/4。今年1-4月份，钢铁出口交货额同比增长132%。2006年中国国际贸易顺差约为1775亿美元，按2005年万元GDP能耗水平计算，相当于间接出口了1.66亿吨标煤的能源。粗放的增长方式超过了国内资源和环境的承载能力，也对世界资源和环境产生重要影响。
3.能源利用效率低。我国能源效率比国际先进水平低10个百分点。如火电机组平均效率33.8%，比国际先进水平低6至7个百分点。2000年，我国燃煤工业锅炉平均运行效率65%左右，比国际先进水平低15至 20个百分点；中小电动机平均效率87%，风机、水泵平均设计效率75%，均比国际先进水平低5个百分点，系统运行效率低近20个百分点；机动车燃油经济性水平比欧洲低25%，比日本低20%，比美国整体水平低 10%。我国燃煤工业锅炉的设计效率与国外相比，差距不大，但实际运行效率只有65%左右，比国际先进水平低15至20个百分点。我国目前火电平均供电煤耗比国际先进水平高20%，如果每度电的供电煤耗下降10克标准煤，则全国一年可少消耗2000万吨标准煤。我国是全球第一大节能灯生产国，2005年产量达到17.6亿只，占世界总产量的90%左右，但70%以上都出口了，如果把现有的普通白炽灯全部更换成节能灯，全国一年可节电600多亿度。另外，能源利用的中间环节——加工、转换和贮运损失量大，浪费严重。在生产领域、流通领域和消费领域，节能管理都是薄弱环节，浪费能源、跑冒滴漏现象仍很普遍。
二、实现节能减排目标的对策措施
现阶段，我国经济快速增长，各项建设取得了巨大成就，但也付出了巨大的资源和环境代价，经济发展与资源环境的矛盾日趋尖锐。这种状况不尽快改变，资源将支撑不住，环境将容纳不下，社会将承受不起，经济发展也将难以为继。因此，必须采取综合措施，利用经济、法律、技术、宣传和必要的行政手段，动员全社会的力量，扎实推进节能降耗和污染减排工作。
1.利用经济手段实现节能减排目标。一是调整和优化结构，控制高耗能、高污染行业过快增长，加快淘汰落后生产能力。严格控制新建高耗能、高污染项目。严把土地、信贷两个闸门，提高节能环保市场准入门槛。加大淘汰电力、钢铁、建材、电解铜、铁合金、电石、焦炭、煤炭、平板玻璃等行业落后产能的力度。目前我国已全部淘汰了平炉炼钢，自焙槽电解铝工艺，湿法水泥比重已降到了50%。要积极推进能源结构调整。大力发展可再生能源，抓紧制订出台可再生能源中长期规划，推进风能、太阳能、地热能、水电、沼气、生物质能利用以及可再生能源与建筑一体化的科研、开发和建设，加强资源调查评价，稳步发展替代能源。二是大力发展循环经济。循环经济是对传统经济发展观念、资源利用模式和环境治理方式的重大变革，发展循环经济有利于提高经济增长质量、节约资源能源和改善生态环境，是建设资源节约型、环境友好型社会，落实科学发展观、实现可持续发展的必然要求。循环经济要求在生产、流通和消费过程中遵循减量化、再使用和资源化原则，其直接效应就是节能、降耗、减排。三是用足财政、税收、价格和金融四大经济杠杆。各级政府在财政预算中应安排一定资金，采用补助、奖励等方式，支持节能减排重点工程、高效节能产品和节能新机制推广、节能管理能力建设及污染减排监管体系建设等。进一步加大财政基本建设投资向节能环保项目的倾斜力度。健全矿产资源有偿使用制度，改进和完善资源开发生态补偿机制。在税收方面，对节能产品生产企业给予一定的所得税优惠，具体可包括：投资抵免、直接优惠、加速折旧；对关键性的、节能效益显著但因价格等因素制约其推广的重大节能设备和产品，国家在一定期限内实行一定的增值税减免优惠政策；对符合一定标准的节能产品生产企业，在城镇土地使用税、房产税方面可适当给予一定的减税或免税政策；对高耗能、高污染的企业和产品增加税收。为遏制高耗能原材料的出口，我国取消了电解铝、焦炭、铁合金、钢坯等产品的出口退税，将大部分钢铁类产品的出口退税率从17%降低到了8%，还在研究将大部分钢铁类产品的出口退税率降到零。 2006年6月1日对142项产品加征出口关税，有80多项钢铁产品将加征5%至10%的关税。同时，已经征收出口关税的钢坯、钢锭、生铁等钢铁初级产品，其税率由10%提高到15%。调整税率后，总体上钢材出口成本将增加13%至18%。在价格方面，电价改革中，要考虑实行环境折价，使发电外部成本内部化，对高耗能行业要坚决执行差别电价。合理调整各类用水价格，加快推行阶梯式水价、超计划超定额用水加价制度，对国家产业政策明确的限制类、淘汰类高耗水企业实施惩罚性水价，制定支持再生水、海水淡化水、微咸水、矿井水、雨水开发利用的价格政策，加大水资源费征收力度。同时，积极推进资源性产品市场化改革进程，逐步形成反映资源稀缺程度和供求关系的价格形成机制。在金融方面，鼓励和引导金融机构加大对循环经济、环境保护及节能减排技术改造项目的信贷支持，优先为符合条件的节能减排项目、循环经济项目提供直接融资服务。研究建立环境污染责任保险制度。在国际金融组织和外国政府优惠贷款安排中进一步突出对节能减排项目的支持。环保部门与金融部门建立环境信息通报制度，将企业环境违法信息纳入人民银行企业征信系统。
2.利用法律手段实现节能减排目标。加快完善节能减排法律法规体系，提高处罚标准，切实解决“违法成本低、守法成本高”的问题。积极推动节约能源法、循环经济法、水污染防治法、大气污染防治法等法律的制定及修订工作。加快民用建筑节能、废旧家用电器回收处理管理、固定资产投资项目节能评估和审查管理、环保设施运营监督管理、排污许可、畜禽养殖污染防治、城市排水和污水管理、电网调度管理等方面行政法规的制定及修订工作。抓紧完成节能监察管理、重点用能单位节能管理、节约用电管理、二氧化硫排污交易管理等方面行政规章的制定及修订工作。积极开展节约用水、废旧轮胎回收利用、包装物回收利用和汽车零部件再制造等方面立法准备工作。
要加大执法和处罚力度，公开严肃查处一批严重违反国家节能管理和环境保护法律法规的典型案件，依法追究有关人员和领导者的责任，起到警醒教育作用，形成强大声势。强化企业主体责任。企业必须严格遵守节能和环保法律法规及标准，落实目标责任，强化管理措施，自觉节能减排。对重点用能单位加强经常监督，凡与政府有关部门签订节能减排目标责任书的企业，必须确保完成目标；对没有完成节能减排任务的企业，强制实行能源审计和清洁生产审核。坚持“谁污染、谁治理”，对未按规定建设和运行污染减排设施的企业和单位，公开通报，限期整改，对恶意排污的行为实行重罚，追究领导和直接责任人员的责任，构成犯罪的依法移送司法机关。严把项目验收关。对建设项目未经验收擅自投运、久拖不验、超期试生产等违法行为，严格依法进行处罚。
国务院有关部门和地方人民政府每年都要组织开展节能减排专项检查和监察行动，严肃查处各类违法违规行为。加强对重点耗能企业和污染源的日常监督检查，对违反节能环保法律法规的单位公开曝光，依法查处，对重点案件挂牌督办。强化上市公司节能环保核查工作。开设节能环保违法行为和事件举报电话和网站，充分发挥社会公众监督作用。建立节能环保执法责任追究制度，对行政不作为、执法不力、彻私枉法、权钱交易等行为，依法追究有关主管部门和执法机构负责人的责任。
3.利用技术手段实现节能减排目标。在国家重点基础研究发展计划、国家科技支撑计划和国家高技术发展计划等科技专项计划中，安排一批节能减排重大技术项目，攻克一批节能减排关键和共性技术。加快节能减排技术支撑平台建设，组建一批国家工程实验室和国家重点实验室。优化节能减排技术创新与转化的政策环境，加强资源环境高技术领域创新团队和研发基地建设，推动建立以企业为主体、产学研相结合的节能减排技术创新与成果转化体系。实施一批节能减排重点行业共性、关键技术及重大技术装备产业化示范项目和循环经济高技术产业化重大专项。落实节能、节水技术政策大纲，在钢铁、有色、煤炭、电力、石油石化、化工、建材、纺织、造纸、建筑等重点行业，推广一批潜力大、应用面广的重大节能减排技术。加强节电、节油农业机械和农产品加工设备及农业节水、节肥、节约技术推广。鼓励企业加大节能减排技术改造和技术创新投入，增强自主创新能力。
4.利用宣传手段实现节能减排目标。将节能减排宣传纳入重大主题宣传活动。每年制订节能减排宣传方案，主要新闻媒体在重要版面、重要时段进行系列报道，刊播节能减排公益性广告，广泛宣传节能减排的重要性、紧迫性以及国家采取的政策措施，宣传节能减排取得的阶段性成效，大力弘扬“节约光荣，浪费可耻”的社会风尚，提高全社会的节约环保意识。上海市算过一笔账，如果夏天把空调温度调高1摄氏度，全市480万户家庭每天可减少24万千瓦左右的用电负荷；如果每天将白天不用的电器插头全部拔掉，全市可再减少75万千瓦左右的用电负荷。组织好每年一度的全国节能宣传周、全国城市节水宣传周及世界环境日、地球日、水日宣传活动。组织企事业单位、机关、学校、社区等开展经常性的节能环保宣传，广泛开展节能环保科普宣传活动，把节约资源和保护环境观念渗透在各级各类学校的教育教学中，从小培养儿童的节约和环保意识。选择若干节能先进企业、机关、商场、社区等，作为节能宣传教育基地，面向全社会开放。各级人民政府对在节能降耗和污染减排工作中作出突出贡献的单位和个人予以表彰和奖励。组织媒体宣传节能先进典型，揭露和曝光浪费能源、严重污染环境的反面典型。加强对外宣传，让国际社会了解中国在节能降耗、污染减排和应对全球气候变化等方面采取的重大举措及取得的成效，营造良好的国际舆论氛围。
5.利用行政手段实现节能减排目标。建立健全节能减排工作责任制和问责制，一级抓一级，层层抓落实，形成强有力的工作格局。地方各级人民政府对本行政区域节能减排负总责，政府主要领导是第一责任人。要在科学测算的基础上，把节能减排各项工作目标和任务逐级分解到各市（地）、县和重点企业。要强化政策措施的执行力，加强对节能减排工作进展情况的考核和监督，国务院有关部门应定期公布各地节能减排指标完成情况，进行统一考核。要把节能减排指标完成情况纳入各地经济社会发展综合评价体系，作为政府领导干部综合考核评价和企业负责人业绩考核的重要内容，实行“一票否决”制。
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