上海市土地使用制度改革实践的回顾和建议，本文主要内容关键词为：上海市论文,制度改革论文,土地使用论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
江泽民同志在十五大报告中指出：“社会主义改革开放和现代化建设的新时期，在跨越世纪的新征途上，一定要高举邓小平理论的伟大旗帜，用邓小平理论来指导我们整个事业和各项工作”。上海市土地使用制度改革的进程，就是在邓小平理论的指导下，冲破陈规，结合上海的实际，坚定地推进土地使用制度改革，逐步深化的过程。
1 土地使用制度改革实践的回顾
1.1 模式的探索
1998年8月上海第一幅国有土地使用权出让成功， 拉开了试行土地使用权有偿出让制度的序幕。从此，上海的土地使用制度发生了质的飞越——在城市土地所有权为国家所有的前提下，赋予土地使用权特殊商品的性质，以适应社会主义市场经济发展的需要。这质的变化才有可能冲破国有土地“三无”的禁锢，形成土地国家所有，单位和个人可依法享有土地使用权的新制度。有偿出让获得的土地使用权能进入市场，才使房地产市场全面活起来有了基础。
我国实行土地社会主义公有制度，即国家所有和集体所有。这是和社会主义国家制度相适应的，要进行土地使用制度改革，就必须坚持土地公有制不变的前提下，来探索适应市场经济的土地使用方式。借鉴香港批租土地的经验，即政府的土地可租赁给单位和个人开发使用，政府一次性收取使用期内的地租，使用期满，政府收回土地使用权。我们也可采用土地所有权和土地使用权相分离的土地使用制度。因为，它能较好地解决土地国家所有制与土地使用权适应市场经济运行方式之间的协调统一问题。在《土地管理法》及各种土地管理法规中，把这种新的土地使用制度统一称为“国有土地使用权出让、转让”，实质上是把国有土地的使用权（包括开发、经营、使用的权利）较长期地出租给单位或个人（称受让人）。受让人必须一次性付清40～70年期（根据用途而定）的地租（称出让金）。受让人开发的产品（综合楼、商品住房、商品厂房等）可自由地进入房地产市场交易或出租。土地使用期满，土地使用权由政府无偿收回。这样的土地使用制度改革的基本模式，在上海经历了4年的试点。通过试点取得了对综合楼、商品住房、工业用地、 旅游及文体设施用地，以及开发区成片开发等各类用地进行国际招标的经验，形成了地价标定、土地使用条件确定等规定程序及规范的合同文本、配套的政策等，为1992年以后土地批租在上海的全面展开奠定了基础。
1.2 改革成绩显著
1992年在小平同志南方讲话精神的指引下，上海的土地使用制度改革从试点转向全面展开。1992年初斜三基地改造，首开利用土地使用权出让的方式改造上海“危、棚、简”地区的先河。此后，上海的旧区改造都采取土地出让方式来推进。市政府制定了旧区改造的一系列优惠政策，加快“危、棚、简”地区的改造速度，至1996年底，属于“365 ”的地块已拆除改造掉200万平方米以上。旧区改造引入土地出让制以后，为上海各级政府取得了相当可观的土地级差收益。1992～1996年上海共批租外销地块1313幅（是1988～1991年批租12幅的109 倍）。 1988 ～1996年共有10295.7 万平方米土地使用权通过批租进入土地一级市场，获得土地出让金85.1亿美元和100.3亿元人民币。 这些外资和外地资金的引进，为市、区、县的城镇基础设施建设和中心城区的改造作出了极大贡献。
同时，由于一级土地市场的开放，为房地产业的发展提供了充足的商品房开发基地。房地产市场的全面发展又带动了建筑业、建材业、轻工、五金等行业的发展。
土地使用制度的改革使中心城区的土地利用结构实现优化配置成了可能。原住在危房、棚户、简屋的居民搬迁到新住宅区后，居住条件得到一定的改善。同时，使市中心区人口密度显著下降。土地使用制度改革也促进了工业“三废”污染严重的工厂，能按城市规划实施布局的调整，改善了市中心区环境质量，腾出的市中心“黄金宝地”可用于发展第三产业，从而使土地的利用效益大大提高。
土地使用制度改革积极支持现代企业制度改革，为上海二批21个企业集团实施土地使用权“空转出让”，有力地促进企业集团的产业结构调整和资产重组，调动他们盘活存量房地产的积极性，降低负债率。
土地使用制度改革开始时遭非议，而现在已得到广大干部、群众的理解和支持。人们的改革意识空前提高，也坚定了各级政府继续深化土地使用制度改革的信心和决心。
综上所述，用“三个有利于”的标准来检验，上海的土地使用制度改革的实践是极为成功的。
1.3 存在问题分析
回顾10年来土地使用制度改革的实践，总结过去，展望未来，土地使用制度改革对上海社会和经济发展的影响和作用是很大的，功不可没，但也存在一些很值得重视的问题。
1.3.1 土地资源利用的盲目性大，供大于求
由于土地批租带来丰厚的级差地租收益，令各级政府震动，在“以地生财”的误导下，出现了短期行为支配，盲目供地，出现了“不管可行性、只要拉住外商就行”，“地价要压得低低的，审批权限要层层下放”。在县级土地出让审批权、收益权全部归县级政府之后，不少乡镇与开发商订的“意向书”都相当“准出让合同”，为留住外商，地价压得很低，而且收了“定金”，当市土地管理局得知要去纠正时，则要承担“外商跑了”的责任。由于利益的驱动，管理的失控，导致了一级土地市场过量供地，房地产开发量远远大于需求量，房屋空置率居高不下，房地产开发企业的资金大量被套住，严重影响了上海房地产市场的活力。
1.3.2
分散投资开发，未能形成区域规模效应
浦东陆家嘴金融贸易区、金桥出口加工区、外高桥保税区等是在规划的指导下，成片、集中地进行开发，形成的区域规模效应极为明显。这是上海开发区建设的极大成功。但从1997年全市建设用地清查结果看，上海各类开发区的情况令人担心。据清查结果，上海有各类开发区 270个，除22个为国家级、市级批准的开发区外，其余248个开发区， 都是区、县、乡镇批的或未批过的，他们分散在乡、镇、村，圈了地“筑巢引鸟”。有些交通便利的“开发区”能吸引1～2个项目，靠近市郊结合部，大市政配套较好的地方，则项目引进较多些。但是，能形成规模效益的，为数不超过10个。在248个开发区中，22 %的“开发区”徒有虚名，无项目引进。如果把郊区、县批租引进的工业项目集中规划安排在30～50个开发区内，那么郊区、县乡镇工业的土地利用效益可能要比现在分散布局高出5～6倍以上，也不会有那么多的土地闲置了。
1.3.3 宏观管理措施不力，规划权威不够，项目建设选址由外商牵着走
在房地产开发“高潮”时，土地利用总体规划还未编制，所以在用地审批上，按“总量控制、委托审批”的规定，实际变成了“无总量控制”，市有多大的审批权限，区、县也有同等的审批权限，甚至市不敢突破使用1000亩耕地的审批权限（使用耕地1000亩以上是国务院的审批权限），而区、县则敢化整为零，越权审批。
在具体项目的选址上，出现了“不按规划，而按外商旨意选址”。外商为了降低投资成本，都选“收益高的”地块，如耕地或拆迁量少的地块。在市中心区则避开“危、棚、简”旧区、居民密集的区域。据统计，1992～1995年，市中心在市政动迁、批租动迁共拆除居民房屋1206.2万平方米（建筑面积，下同），拆除单位房屋266.9万平方米，合计拆除1473.1万平方米，其中外资批租拆房总面积264.9万平方米， 而拆除危、棚、简屋的面积为100.1万平方米。外资批租拆除“365”的房子面积仅占批租拆房总面积的37.86%。现在，留下“365”骨头地块上还有“危、棚、简”房屋面积160万平方米。要在2000 年以前拆除剩下的“365”地块，市政府只好免收这些地块的出让金，这是多大的损失啊！
不按规划选址，任由开发商选址还影响到土地利用结构的合理性。应该进市级开发区的项目，开发商坚持不进，而选路边的耕地，也促使形成郊县工业项目沿主干道两侧布置的不合理局面。
1.3.4 利益的驱动，不规范的土地私自转让、 出租形式大量存在，上海的土地一级市场尚未完全形成政府垄断的局面
国家法律、法规、政策都强调土地供应一级市场由政府垄断，任何单位和个人不得擅自转让、出租土地，农村集体土地不得出让、转让等，由于目前土地市场刚开放不久，法制不健全、不配套，监控不严格，私下擅自转让、出租土地的行为大量存在。如出租农地作堆场，“破墙开店”租地造房，“你出土地、我出资”合作开发房地产等隐形土地市场交易大量存在，导致国有土地资产的流失。由于隐形市场交易量大面广，法律的空白点尚存在，土地部门按违法用地查处难于操作，因为，这些单位大多是学校或效益不佳的企业（包括使用集体土地的乡镇企业）。国家土地管理局多次要求各省、市把隐形土地市场管起来。我们对上海的隐形市场作过调查，目前，尚无有力的政策措施。
2 土地使用制度改革深化的建议
10年的实践证明，土地使用制度改革符合我国经济发展实际，符合社会主义市场经济的发展方向。新的土地使用制度已逐步成为我国社会主义市场经济体制中的一种最基本的产权制度和经济制度。土地使用制改革的成绩是显著的，但也存在上述提到的一些问题。为此，笔者想对上海如何进一步深化土地使用制度改革提出下列建议。
2.1 积极探索适应社会主义市场经济的土地有偿使用的多元化模式
在深化改革中，必须继续坚持土地的公有制不动摇，而土地公有制的实现形式可以多样化。首先，对土地所有权和土地使用权的责、权、利要严格界定和细化。土地使用权的责、权、利必须服从和服务于土地所有权。土地使用权的转移必须依法定程序进行，否则转移无效，转移产生的收益也要全部归于所有权。其次，“土地使用权出让”是国有土地所有权有偿使用的一种有效的实现形式，但不应定为唯一的实现形式。适应市场经济发展更灵活的实现形式，首推土地租赁制。“土地使用权出让”实质上是一次性提前付清整个租赁期地租（即出让金）的一种长期土地使用权租赁形式。这种形式对资金实力强的房地产开发商比较适用，而对原已使用划拨土地，已建有房屋和建筑物的用地者，特别是又想保留房屋的所有权，又想盘活存量房地产进行房屋出租或转租的，则不一定有吸引力，因为一次性付清出让金的承受能力有限。农村乡镇企业使用集体土地，因企业发展或集中、归并的需要，也对集体土地使用权的“流转”有强烈的要求。面对上海的实际情况和市场经济发展的各种需要，土地有偿使用的多元化模式可包括：土地使用权出让（一次性交土地出让金）、土地使用权长期出租，按年交地租（或年土地使用费）、土地使用权临时出租、租地造屋、参建联建、“破墙开店”改变土地用途以及出租房屋同时带交地租等形式。有偿使用的面应扩大到除政府机关、军事用地、非经营性的市政公益设施用地外的一切新、老用的单位，也可探索扩大到农地集体所有的存量非农建设用地的使用权“流转”实施土地租赁制。当然，不同的实现方式，租赁各方的责、权、利应有所不同，不能实行同一的土地收益分配政策，也不能享有同等的土地使用权进入市场的优惠政策。
2.2 研究建立适宜经济可持续发展的土地资产管理机制
国家和上海市的法律规定，实行土地有偿使用的用地都要依法全部纳入有偿使用的轨道。根据国家土地管理局的部署，要求2000年时应纳入有偿使用的各种用地都要进轨（即土地使用由“双轨变单轨”），新增的经营性用地要进轨，原划拨用地的经营性部分也要进轨。特别是划拨土地进轨，上海是有差距的，建议采用年租制来解决划拨土地的有偿使用问题。在出让制（一次性付清长年期的全部地租）和年租制的用地数量比例上，要调控出让制用地总量，放开年租制的用地总量。两者用地面积的比例视各城镇发展的程度而定，可以考虑出让制用地量占整个有偿使用土地面积的5%～30%。这样可降低短期行为的影响程度， 又能使各级政府有稳定的土地年租收入，以支持上海经济的可持续发展。
对于实行现代企业制度改革的股份制企业的用地，可考虑实行年租制。一方面可解决企业承受能力问题，另一方面又能适应股份制企业的产权重组、股东变化。将土地产权收益与企业经营状况分开，政府只认地收租，确保国家土地所有权的收益。这样也可促进企业节约用地、合理用地。
出让制的土地使用权可以抵押。年租制的土地使用权不列入抵押范围，但房屋产权可以抵押。这样，在处理抵押物时，也能保护国家、集体、个人的合理利益。
各级政府的土地租金收益分配，建议仿照税务改革，实行分租制，对国家、市、区县、乡镇、各级政府制定科学的地租分配比例，合理分配土地收益。这样可避免区县和市争地、争利益，同样县和乡、镇的利益关系也可处理得好些。
2.3 采取适合房地产市场协调发展的土地合理利用的调控措施
1988年至1996年底本市共出让各类外销地块面积共计10295.7 万平方米（已扣除合同解除地块的面积），预计可建的建筑面积达3870万平方米以上，其中，可建综合楼的面积达1498 万平方米， 外销住宅面积642万平方米，但由于外销房地产市场的容量有限， 供大于求的状况业已显现出不良的副作用——大量商品房空置。我们要记取一、二、三级房地产市场失衡发展的教训，采取适合房地产市场协调发展的土地合理利用的调控措施，亡羊补牢，为时不晚。建议采取下列措施。
2.3.1 切实加强土地宏观管理
中共中央、国务院《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》要求“各级人民政府要按照提高土地利用率，占用耕地与开发、复垦挂钩的原则，以保护耕地为重点，严格控制占用耕地，统筹安排各类用地的要求，认真做好土地利用总体规划的编制、修订和实施工作”。“土地利用总体规划一经批准，就具有法定效力，并纳入国民经济和社会发展五年计划和年度计划，严格执行。在修订的土地利用总体规划批准前，原则上不得批准新建耕地”。“城市总体规划要与土地利用总体规划相衔接，用地规模不得突破土地利用总体规划”。现在，上海市土地利用总体规划已完成修编，正报市政府审批，然后正式上报国务院批准，在1998年4月15日建设项目不得占用耕地的禁令解冻前， 做好土地利用总体规划实施的准备工作。各区、县要做好区、县级土地利用总体规划和乡、镇级土地利用总体规划的修编工作，全市21个建设用地审批的“龙头”要严格按市土地利用总体规划的用地规模分解指标实行“总量控制”管理用地计划。同时，在农村大力开展土地整理工作，使农村集镇建设的用地与农地整理、老宅基地复垦等挂钩，既保障农村城市化进程中对土地的需求，又保持上海的基本农田面积稳定在400万亩以上， 实现耕地总量动态平衡的战略目标。为切实加强本市的土地宏观管理，建议成立具有极高权威的土地宏观调控机构，如“上海市土地委员会”，从组织体制上加强土地宏观调控的力度。
2.3.2 采取行政和经济相结合的手段，积极推进“土地收购、储备、出让机制”运转
现在“土地收购、储备、出让机制研究”课题已经专家评审通过。在研究过程中也同时进行了试点。试点是成功的，但存在资金、体制等问题。要拟定政策，明确规定：从1998年起，凡出让的土地必须统一储备，作好前期开发，通过招标或拍卖的方式才能批准出让。土地出让的收益应有一定的比例直接用于土地收购、储备。资金有保障，才能使新机制有活力。通过土地收购、储备、出让机制的实施，可以有效调控每年进入一级土地市场的土地供应数量、用途结构及布局的合理性，使上海存量土地利用的管理水平达到更高层次。
2.3.3 开展一、二、三级房地产市场协调发展的理论研究
房地产市场有特殊的发展规律。国外及香港的房地产市场都存在周期性变化的规律，高峰期和低谷期交替出现，周期一般5～7年。我们从上海10年的房地产业发展中，也认识了中国的社会主义房地产市场也同样有高峰和低谷的存在。但如何驾驭它，使峰、谷的起伏幅度降低，减少对国民经济持续稳步发展的冲击程度，这是对房地产市场本身甚至对整个国民经济发展都值得深入研究的问题。协调发展的理论研究要弄清楚供地数量与二、三级市场房屋存量的相关性、地价与房价的相关性、房价与居民承受能力的相关性、房地产市场发展情况与国民经济发展情况的相关性等等问题。通过研究，从中找出规律性因素，预测或提前调控房地产市场的增量与存量的比例，从而使其健康持续发展。
研究市场协调发展规律，首先要有及时、准确反映市场状况的动态信息作支撑。信息内容要广泛，要涵盖土地和房屋的数量、质量（包括存量和增量）、用途、结构、区间分布、价格动态、效益及贡献率等等方面的信息。因此，应要求从事房地管理的各级领导及管理人员高度重视房地行业信息工作，提高管理市场的业务水平。
2.4加强土地、房屋及房地产市场管理的法制建设
江泽民同志在十五大报告中指出：“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方法”。“加强法制建设，坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，是党和国家事业顺利发展的必然要求。联系房地市场的实际，我们的法制建设任务还很重。在土地使用管理方面还存在着有法不依、执法不可能严和无法可依等问题。特别对“无法可依”的问题要引起高度重视。例如，集体土地所有权的法定代表权人没有明确的法律依据。又如，集体非农建设用地的“流转”现象，现在广泛存在，而有关“流转”的法律规定尚没有。立法的“空白”点给房地产市场健康发展带来极大的冲击。例如有些市民买到房子，而又不能办权证，因为他买的是土地来源不合法的商品房。房地产开发商使用集体土地建造商品房，开发商卖了房子，获得比依法取得土地的开发商高几倍的利润走了，“补地价”的义务却留给了买房的市民。这种钻政策空白点的行为，既冲击了房地产市场公平、公正、有序的发展，又对社会造成一些不安定的影响。因此，要以深化改革、积极进取的精神，高度重视房地管理的法制建设，认真研究改革中出现的新问题，把房地产市场发展的政策空白点都变成有法可依。
从现在起到2000年，要以改革的精神研究解决上海房地产隐形市场的政策问题。不规范的隐形市场，对房地产市场健康秩序的建立影响极大。隐形市场扭曲了土地所有权和土地使用权的权益关系，造成国有资产的流失。如果依法管好隐形市场，把经营性的划拨用地都纳入出让制或租赁制的有偿使用轨道，政府每年获得的地租收益不会比1992～1996年的土地出让金平均年收益低多少。可作如下粗略的测算：
1988～1996年上海市土地出让金的总收益为85.1亿美元和100.3 亿元人民币（已扣除解除合同的出让金）。如果，美元汇率按8.3 计算成人民币，则总收益为806.63亿元人民币。按9年平均， 每年全市出让收益为89.6亿元人民币。若按70%为征地、动拆迁等成本，则全市出让金年纯收益为26.89亿元人民币。市中心区土地面积按28000万平方米计，其中，划拨经营性用地若按30%计，则市中心区有划拨经营性用地面积为8400万平方米。如果，起步时年地租定低些，土地年地租为每平方米30元人民币／年，则可收年地租25.2亿元人民币。如果按土地等级和用途拉开差距计算，年地租收入将远高于25.2亿元人民币。
从上面粗略测算可以看出，上海土地使用制度改革深化的方向，应抓住“划拨的经营性用地”进入有偿使用的轨道，全面推行年租制。因此，组织力量尽快把上海市土地使用双轨制转为单轨制的改革步骤和政策措施的研究提上议事日程，把它作为土地使用制度改革继续演化的重要任务来对待。
本文于1998年2月收到
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