劳动基准立法面临的任务和对策，本文主要内容关键词为：基准论文,对策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
劳动基准在劳动关系调整体系中的作用
劳动基准的界定
“劳动基准”也被称为“劳动标准”或“基本劳动标准”，在内涵界定上有广义、中义、狭义之分。广义上的劳动基准强调法律规范的强制性，内容几乎等同于劳动法；中义上的劳动基准定位于法律规范对个别劳动关系的强制性干预，内容相当干个别劳动关系调整法；狭义上的劳动基准着眼于法律规范对劳动关系当事人之间实体性权利的强制性干预，内容近似于劳动条件法。不同的界定，各有其意义，各有其研究的价值。
从国际立法例来看，ILO的国际劳工公约通常被称为国际劳工标准，内容涉及基本人权、就业、社会政策、劳动行政管理、劳动关系、工作条件、社会保障、妇女就业、儿童和未成年人就业、老年工人、移民工人等十四个方面，涵盖了劳动保障领域的方方面面，属于典型的广义劳动基准；日本、韩国和我国台湾地区的劳动基准法主要包括劳动合同、工资、工时、休息休假、劳动安全卫生、未成年工和女职工保护、职业技能培训、工伤赔偿、企业规章制度、员工宿舍等内容，基本上可以归类于中义上的劳动基准；美国的公平劳动标准法主要包括最低工资，最长工时，未成年工以及实习生、学徒、学生和残疾人就业等内容，生活中又被称为工资工时法，属于典型的狭义上的劳动基准。
立法例中对劳动基准内容的不同涵盖，源于各国的不同国情、立法体例以及特定时期的立法需要和立法条件。以日本《劳动基准法》为例，《劳动基准法》作为日本战后著名的“劳动三法”之一，其立法过程和立法内容都体现了联合军司令部特别是美国的旨意，但日本《劳动基准法》从一开始便区别于美国的《公平劳动标准法》。并且，自1947年《劳动基准法》颁布以来，先后历经数十次修改。其间，《最低工资法》、《劳动安全卫生法》、《劳动合同法》等单行法相继出台。
本文所指的劳动基准定位于狭义上的劳动基准，内容包括工资、工时、福利、休息休假、女职工和未成年工保护、劳动安全卫生等劳动条件方面。①
劳动基准在劳动关系调整体系中的地位和作用
劳动基准是劳动关系调整体系的重要组成部分，在劳动关系调整中发挥着基础性作用。它不仅影响个别劳动关系中的劳动条件，也是集体劳动关系中确定劳动条件的起点。
劳动基准具有三个基本特点，即法定性，由法律、法规直接规定；保底性，即是当事人之间权利义务的最低标准；强制性，即当事人双方即便协商一致，也不能突破劳动基准规定的“底线”。
劳动基准的基本功能
第一是准据功能。劳动基准是法律规定的最低劳动标准，当事人间的合意只能在劳动基准之上进行。我国《劳动合同法》第五十四条明确规定，集体合同中劳动条件和劳动报酬等标准，应当高于当地人民政府规定的最低标准；用人单位与劳动者订立的劳动合同中劳动条件和劳动报酬等标准，不得低于集体合同规定的标准。因此，劳动基准是劳动合同、集体合同以及用人单位制定规章制度、行业形成劳动惯例时所必须考虑的依据和标准起点。
第二是替代功能。劳动基准对于劳动合同、集体合同内容具有替代性和补充性。补充性是指，在集体合同、劳动合同对劳动报酬和劳动条件等标准约定不明的情况下，劳动基准可以直接作为劳动合同内容，弥补当事人约定的不足。《劳动合同法》第十八条规定，劳动合同对劳动报酬和劳动条件等标准约定不明确，引发争议的，用人单位与劳动者可以重新协商。协商不成的，适用集体合同规定；集体合同未作规定的，适用国家有关规定。替代性是指当劳动合同中约定的条款无效时，可以适用集体合同的规定；如果没有集体合同或集体合同没有约定的，则适用劳动基准。但是，劳动基准的这种补充和替代效力是有限的，并不是所有的都有替代效力，比如，工资无约定或约定无效时，实行同工同酬，并不直接适用最低工资，对此《劳动合同法》有明确规定。
第三是整体推动功能。劳动基准对于整个社会的劳动条件有普遍推动作用。这主要是基于劳动基准的普遍适用性而产生的。由于劳动基准是劳动合同中有关工资、工时、休息休假等劳动条件约定的基础，是集体协商订立集体合同的起点，是行业制定相关行业标准或企业制定规章制度的法律依据。根据法律的规定，劳动合同、集体合同、劳动规章制度、行业标准等如果与法律规定的劳动基准相抵触，则为无效，因此，劳动基准实际上是决定了通过其他方式确定的劳动条件的底线，劳动基准的变动对于适用范围内的劳动条件确定具有普遍推动意义。
劳动基准的整体推动功能主要源于劳动基准的双向约束力，即劳动基准不仅约束用人单位的行为，也约束劳动者放弃权利的行为。劳动基准对劳动者劳动权益的保障，其所规定的是劳动者在劳动关系中应享有的基本权利和课以用人单位承担的义务，但是，劳动基准赋予劳动者的基本权利与私法上权利的最大区别在于，作为权利享有者的劳动者不得放弃这种权利，即劳动者在劳动合同中所作出的自愿放弃劳动基准法赋予权利的约定属于无效约定。这不仅是权益保障行为，也是为了维护公平的劳动力市场秩序和合理的劳动力价格，避免劳动力价格的向下竞争。
劳动基准在不同国家、不同时期实际地位和功能不尽相同
劳动基准虽然在劳动关系调整体系中具有基础性作用，但其作用大小在不同国家以及同一国家的不同时期是有差异的。例如，以劳动基准中的最低工资为例，在我国，最低工资对于劳动者工资约定的影响力远大于欧美国家。再如，在英国十九世纪上半叶，工会和集体谈判得到法律承认之前，对于劳动关系的调整基本上就是依靠早期的《主仆法》和《工厂法》等所确立的劳动基准，涵盖了工资、工作时间、劳动安全卫生和培训等领域。但在工会和集体谈判得到法律承认后，劳动基准方面法律规定的影响力逐渐被削弱，在劳动标准方面的立法非常少，甚至迟迟没有制定最低工资方面的规定，而主要是依靠集体谈判确定行业性规范，直到相关欧盟指令的出台，英国才于1998年颁布了第一部全行业性的《最低工资法》。在英国，劳动合同主要是用于落实集体合同的内容，而且一般的劳动合同都默认包含了集体合同的内容，或者特别增设“转致条款”与集体合同联系起来。
从西方工业化国家的产业关系发展历程来看，造成劳动基准调整劳动关系作用差异的主要原因在于集体合同的功能发挥。在西方工业化国家，劳动基准立法是政府干预，而集体合同是社会干预②。作为社会干预手段的集体合同与作为政府干预手段的劳动基准之间的互补与替代关系，实际上是一种此消彼长的关系。即如果社会干预功能强，集体合同作用大，则对于国家干预的需求就会降低，劳动基准的作用空间就相对有限。这背后反映出的是政府与社会中间层主体之间的互动关系。在调节劳动力市场方面，政府主体和社会中间层主体之间存在互补关系。
首先，政府主体和劳资团体在约束和规范劳动关系的范围和效力上存在着互补关系。政府以他治的方式通过立法和社会政策约束、引导和规范劳动关系，而劳资团体则以自治的方式，通过订立集体合同，设定劳动关系运行的社会规范和社会准则，约束和规范劳动关系的运行。同时，劳资团体以外的社会力量也会以社会道德惩罚的方式，约束劳动关系的运行。但是，毕竟集体合同的覆盖范围是有限的，而道德约束的效果也是仅止于有道德者，因此，对于集体合同覆盖范围之外的劳动关系，则需要通过政府制定强制性的劳动基准和实施行政性的劳动监察予以规范和约束。同时，在集体合同覆盖范围之内，也同样需要通过政府强制力保证实施，而不是仅靠社会道德力量予以约束。
其次，政府和社会中间层主体在规范劳动力市场关系上的互补作用还表现在，政府需要借助于社会力量使其制定的劳动政策和劳动立法更符合市场实际和社会利益需要。在这方面，劳资团体固然发挥着重要作用，而以不同方式组成的公共劳动服务机构的作用则同样不可替代。公共劳动服务机构所提供的劳动力市场统计信息和数据是政府制定劳动政策和进行劳动立法的重要基础和依据。
劳动法主体体系中，政府与社会中间层主体之间的互补关系表明，如果政府给社会自治以足够的空间，并扶助劳资团体和社会中间层组织的发展，那么，随着劳资团体和社会中间层组织的发展完善，则政府在劳动关系中的责任越少，规制效果就会越好。反之，政府则不得不承担越来越多的责任，并且成为劳动力市场矛盾的焦点。劳动基准和集体合同在调整劳动关系方面这种功能替代关系，也是劳动基准立法中应当考虑的问题。
我国目前正处于劳动关系敏感时期，问题复杂、矛盾凸显，而集体合同制度尚难充分发挥应有作用，劳动基准在劳动关系调整中承担着更大的责任。完善劳动基准，加强劳动基准立法成为当务之急。
我国劳动基准水平的适度性分析
影响劳动基准制定和调整的主要因素
劳动基准涉及到方方面面。就整体而言，劳动基准的项目设定和水平调整需要考虑以下六个方面的因素：
第一，劳动者基本权益保护的现实需要。兜底保障劳动者的基本劳动保障权益是劳动基准制度形成的最初动因，也是终身使命。从历史上看，劳动基准内容不断丰富(由最初的工时制度发展到包括最低工资、劳动安全卫生、女职工保护等多方面)、最低工资标准不断提高、工作时间不断缩短、劳动安全卫生不断强化，反映出劳动者基本劳动保障权益保障需求的逐渐提升。从现实看，针对当前精神卫生和心理健康等问题的日渐严重，荷兰等国加强了对职业心理健康等方面基准的制定和监察工作。遵从这一轨迹，现阶段，制定和调整劳动基准，必须立足于当前劳动者权益保护方面存在的突出问题、经济社会发展对劳动者基本权益保障提出的新挑战和劳动者在基本权益保障方面不断提高的需求。
第二，经济社会发展水平。劳动基准是最低标准，劳动基准必须与经济社会发展水平相适应。劳动基准超出经济社会发展水平，不仅会影响劳动基准的实际执行，而且会阻碍经济社会的持续发展；劳动基准低于经济社会发展水平，不仅起不到保障劳动者基本权益的目标功能，同时反过来也会影响经济社会的进一步发展③，影响产业的升级和转型。最低工资标准调整要考虑经济增长速度，休息休假时间要兼顾劳动生产率，在很大程度上都与此有关。
第三，劳动力市场供求关系。劳动基准与就业密切相关，一方面，劳动基准直接关系着就业质量；另一方面，劳动基准也间接地影响着就业的数量，特别是工时制度和最低工资制度④。在特定时点，调整工时往往成为解决就业压力的一种手段⑤，中外历史上都有实例。
第四，公共安全的需要。劳动基准要考虑公共安全的需要，是基于两个层面：宏观层面上，国家通过立法适时强制干预劳动力市场、干预劳资关系，可以减缓劳资冲突，促进社会稳定。美国(《公平劳动标准法》的出台背景对此是很好的诠释⑥。微观层面上，劳动基准对公共交通等公共服务行业的限制，可以减缓公共安全个案的发生。
第五，国际竞争的需要。全球化背景下，国际竞争更加激烈。对于以低劳动力成本为主要竞争优势，以劳动密集型外贸产业为重要经济支柱的发展中国家来说，劳动基准的调整事关国际竞争力。调整过快、标准过高，会直接削弱优势；标准过低，则有可能招致贸易壁垒。因此，类似国家劳动基准的横向比较，也是劳动基准变化的重要影响因素。
第六，劳动基准的实施效果。劳动基准的意义在于实施。实施效果的评估和分析是劳动基准调整的重要依据。
国内外主要劳动基准的对比
对于我国劳动基准水平的高低，各方判断不一，与外国主要劳动基准的横向比较是判断我国现行劳动基准适度性的主要依据之一。下面就从最低工资、工作时间、带薪休假等劳动基准的三个主要内容进行横向比较。
最低工资标准。从表1可以看出，2009年，欧洲发达国家最低工资占人均GDP的比例一般在45％左右，美国和日本最低工资偏低。中国的最低工资占人均GDP的比例为55.37％，与韩国相当，属于中等水平，这尚未考虑近两年我国最低工资标准大幅提高的实情。
休假天数。美国有线电视新闻网(CNN)2011年7月30日发布了_一份各国“带薪假期”时间长短的排行榜。全球39个国家和地区登上排行榜，巴西和立陶宛同以41天位居榜首；而全球两大经济体美国和中国则分列最后两位，有着“没有假期国度”称谓的美国以25天位居倒数第二，中国以21天排名最后一位。全球知名的人力资源咨询、外包和投资服务提供机构美世咨询公司(Mercer)公布的《雇员法定和公休权利全球比较报告》也证实了这一点⑨。
对我国劳动基准适度性的判断
笔者认为，对劳动基准高与低的判断，需要多维度的分析。既要比较劳动基准整体，更要分项目各别比较；既要比较法定的标准，更要比较实际施行的标准；既要比较法律条文中的量化标准，更要比较法律规定适用人群的多少；既要比较某个时点上的标准，也要兼顾最近几年的调整幅度。综合上述的国际比较，结合实地调研中收集的资料，我们研究认为，我国劳动基准的当前水平基本合理。但要注意两点：最低工资标准应建立正常调整机制，调整幅度应同经济增长速度保持同步；加班时间限定过严，可采取适当方式放宽每月36小时的限制。
我国劳动基准立法和实施中的问题
劳动基准立法中存在的问题
我国当前的劳动基准立法，主要存在以下八个方面的问题。
第一，规定分散。由于我国没有专门的劳动基准立法，相关内容散见于各类法律文件，甚至出现在不同法律部门的文件之中，给劳动基准的实施造成了很大的障碍。如各种各样的法定假期，有的出现在劳动法中，有的出现在计划生育法中；有的是国家立法规定，有的是地方立法规定。有关法定津贴，有的出自法规规章，有的出自政策文件。
第二，内容缺失。根据我国劳动基准法律体系及总体立法现状分析，在工作时间、休息休假、工资、特殊劳动保护、劳动安全卫生等五个方面，除劳动安全卫生外，其他四个项目都没有专项立法，很多规定都不够健全，主要依赖于地方法规。在工资方面，由于立法对劳动定额缺乏明确规定，导致企业通过不合理的劳动定额，规避最低工资和加班限制的现象时有发生。
第三，法律位阶低。以工资为例，目前国家层面在工资方面的规定主要有三个，《工资支付暂行规定》(劳部发1994〔489〕号)、《最低工资规定》(劳动和社会保障部令2004年第21号)和《关于工资总额组成的规定》(国家统计局令1990年第1号)。而这三个规定全部都是部门规章。
第四，地域差异大。由于劳动基准立法位阶低、规定散，造成基准规定的地区差异性大。以最低工资标准扣除项目为例，全国存在四种情况，第一种是最低工资标准中包括个人应承担的社会保险费缴纳和住房公积金，全国大部分地区是这样规定的；第二种是不包括个人应承担的社会保险费和住房公积金，如上海和北京；第三种情况是包括个人应承担的社会保险费，但不包括个人缴纳的住房公积金部分，如江苏；第四种则是双重标准，即一方面规定了包括个人承担的社会保险费和住房公积金在内的最低工资标准，同时又规定了扣除个人承担的社会保险费和住房公积金后不得低于的标准，如新疆。
再以加班工资计算基数为例，各地规定差别明显。如天津市劳动局《关于加班工资支付办法暂行规定》第二条规定，用人单位支付给劳动者当月的工资总额，减除价格补贴、书报费、交通补助费、郊区补贴、洗理费、小伙食津贴、房屋补贴后即为月加班工资基数。上海市《企业工资支付办法》第九条和第十条规定，假期工资和加班工资的计算基数按以下原则确定：(一)劳动合同有约定的，按不低于劳动合同约定的劳动者本人所在岗位(职位)相对应的工资标准确定。集体合同(工资集体协议)确定的标准高于劳动合同约定标准的，按集体合同(工资集体协议)标准确定；(二)劳动合同、集体合同均未约定的，可由用人单位与职工代表通过工会集体协商确定，协商结果应签订工资集体协议；(三)用人单位与劳动者无任何约定的，假期工资的计算基数统一按劳动者本人所在岗位(职位)正常出勤的月工资的70％确定。按以上原则计算的假期工资基数均不得低于本市规定的最低工资标准。北京市《工资支付规定》第四十四条规定，根据本规定第十四条计算加班工资的日或者小时工资基数、根据第十九条支付劳动者休假期间工资，以及根据第二十三条第一款支付劳动者产假、计划生育手术假期间工资，应当按照下列原则确定：(一)按照劳动合同约定的劳动者本人工资标准确定；(二)劳动合同没有约定的，按照集体合同约定的加班工资基数以及休假期间工资标准确定；(三)劳动合同、集体合同均未约定的，按照劳动者本人正常劳动应得的工资确定。依照前款确定的加班工资基数以及各种假期工资不得低于本市规定的最低工资标准。深圳市《员工工资支付条例》第四条规定，以标准工资作为计算加班工资的基数，标准工资指的是员工在正常工作时间内为用人单位提供正常劳动应得的劳动报酬，但不包括以下各项：(一)支付周期超过一个月的劳动报酬，如季度奖、半年奖、年终奖、年底双薪以及按照季度、半年、年结算的业务提成等；(二)无确定支付周期的劳动报酬，如一次性的奖金、津贴、补贴等。山东省《企业工资支付规定》则规定，加班工资的工资基数和休假工资基数，应当按照劳动者上一月份提供正常劳动所得实际工资扣除该月加班工资后的数额确定。劳动者上一月份没有提供正常劳动的，按照向前顺推至其提供正常劳动月份所得实际工资扣除该月加班工资后的数额确定。
第五，法律文件陈旧。现在执行的有些劳动基准还是上世纪50年代、70年代的文件。如病假工资的规定，由于1951年制定的《劳动保险条例》和1953年制定的《劳动保险条例实施细则草案》尚未废止，很多规定依然有效，现在如何执行遇到了很多问题，也引发了一些争议。如探亲假，其法律依据是1981年国务院《关于职工探亲待遇的规定》，30年过去了，固定工概念已经不存在，交通条件已显著改善，但相关的规定依然有效。
第六，计算标准不统一。在各种法定休假中，有的按自然日计算，包括法定节假日和休息日，如探亲假日；有的按工作日计算，如带薪年休假；更多的是法律没有明确规定，如婚假等。
第七，规定不具体。很多劳动基准在文件中有规定，但是没有具体内容，难以执行。如《最低工资规定》中关于计件工资如何执行最低工资规定问题，只写了“应当合理确定定额标准”，而对于什么是“合理”没有界定。各地为了加强操作性只能在地方规定中自行对“合理定额”出界定。由此出现了江苏省《工资支付条例》第十一条规定“确定、调整的劳动定额应当使本单位同岗位90％以上劳动者在法定工作时间内能够完成”。安徽省《工资支付条例》第十七条规定，“实行计件工资制的，用人单位应当按照国家或行业标准确定劳动定额和计件单价。没有国家或行业定额标准的，用人单位确定的劳动定额应当是本单位同岗位80％以上的劳动者在法定工作时间内能够完成的定额。”广东省《工资支付条例》第二十一条规定，“实行计件工资的，用人单位应当科学合理确定劳动定额和计件单价，并予以公布。确定的劳动定额原则上应当使本单位同岗位70％以上的劳动者在法定劳动时间内能够完成”。
第八，法律责任不明确。作为劳动基准，为了确保实施，必须明确法律责任。但现行的劳动基准规定中，有些并没有相应的实施机制。如探亲假、婚假等，如果单位不批准，很难追究其法律责任。
劳动基准实施中存在的问题
根据劳动监察和劳动仲裁机构提供的统计数据，调查问卷统计分析以及实地调研和研讨的结果来看，笔者认为，总体来看，劳动基准有关规定的实施状况尚有待改善，主要存在以下问题。
第一，从基准功能上分析，“地板工资”、“极限工时”现象大量存在，劳动基准在一定程度上由最低标准变成了正常标准。据北京市总工会的调查，在4万余家被调查企业中，有777家企业按最低工资标准发放员工工资⑩。
第二，从基准项目上分析，加班时间、加班工资，特别是带薪年休假基准执行较差。据深圳市总工会发布的《深圳新生代农民工生存状况调查报告》，有56％的人加班时间超过法定基准(11)。
第三，从单位规模上分析，小微企业违反劳动基准的情况比较普遍。据我们的实地调查，小微企业基本没有实施带薪年休假制度。
第四，从劳动人事仲裁和劳动保障监察案件统计数据分析，涉及劳动基准的案件比例较高。北京市劳动人事仲裁机构近几年立案处理的案件中，劳动报酬争议一直占劳动争议案件总数的50％以上，其中加班工资争议占劳动报酬争议的80％左右。江苏省南通市劳动保障监察机构2011年前三个季度共受理各类劳动保障监察案件1513件，其中工资支付类占37.34％，社会保险类占35.43％，工作时间和休息休假类占5.06％。工资支付类、社会保险类、劳动合同类和工作时间类案件仍处于高位运行状况。
完善我国劳动基准立法的政策建议
加快制定《劳动基准法》
制定专门的《劳动基准法》，相对集中、系统地规定劳动基准事项，有利于清理目前混乱的劳动基准立法现状，有利于劳动基准的体系化，同时，也有利于增强全社会的劳动基准统一和劳动基准各项内容之间的协调配套。
制定《劳动基准法》需要处理好的两组关系。
一是劳动基准立法与《劳动基准法》之间的关系，也就是理论上所讨论的劳动基准的内容与制定的《劳动基准法》应包括的内容之间的关系问题。对此我们认为，《劳动基准法》的内容不一定要与理论上所说的劳动基准应包括的内容相一致，国外的立法经验也给我们这样的启示。例如，美国的《公平劳动标准法》，就只包括最低工资、最长工作时间、未成年工以及实习生、学徒、学生和残疾人就业等四大部分内容，自1938年公布以来整体体例未变。日本的《劳动基准法》最初包括13章，将包括“劳动合同”在内的所有劳动基准相关内容悉数纳入，自颁布以来经过数十次修改，其中关于“最低工资”、“安全与卫生”、“劳动合同”等章节的内容均分别制定了单独法律，如1959年的《最低工资法》、1972年的《劳动安全卫生法》和2007年底通过的《劳动合同法》。
有鉴于此，我们建议，在《劳动基准法》的内容上，对于已经单独立法的，如“劳动安全卫生”不再纳入《劳动基准法》。对于劳动报酬、工作时间、休息休假、未成年工和女职工劳动保护等劳动基准内容，鉴于《劳动法》的规定已经发生了很大变化或内容原本就不够具体，现行规范性文件法律效力较低，地方规定差异较大，迫切需要进行清理、补充，纳入制定《劳动基准法》的主要内容。此外，对于目前尚不具备条件作出具体规定的内容项目，可以先作原则性规定，授权行政立法予以配套完善。
二是《劳动基准法》与现有劳动基准规定之间的关系。对此我们建议，通过立法活动，对分散的劳动基准集中梳理，对于陈旧、过时、不适应当前经济社会现实的规定进行废止；对于现行规定中合理的部分纳入到《劳动基准法》的内容；对于当前立法中处于空白状态的福利、劳动定额等内容，在《劳动基准法》中进行统一规定。
制定《劳动基准法》应坚持的原则
第一，广泛覆盖原则。劳动基准是劳动者权益保护的底线，弱势劳动者的权益保障问题更应纳入到劳动基准的覆盖范围之内。因此，在制定《劳动基准法》的过程中，应当将最弱势的灵活就业劳动者纳入到覆盖范围之内，打破现行劳动基准适用与标准劳动关系相捆绑的传统体例。
第二，合理定位原则。一是在《劳动基准法》的内容设计上要合理定位。不能期望通过《劳动基准法》的制定解决所有的劳动基准，应立足于解决当前劳动基准立法中存在的突出问题。二是在劳动基准的水平确定上要合理定位。既要坚守劳动基准的底线属性，也要兼顾劳动基准在我国现阶段劳动关系调整中的实际功能(由于集体合同制度尚未发挥应有作用，劳动基准具有更强的替代性)。
第三，统一性与差异性相结合原则。《劳动基准法》应充分考虑到我国地域经济、社会发展不平衡的现实，给地方配套立法留下必要的空间，坚持统一性与差异性相结合。
第四，强化可操作性原则。劳动基准贵在实施，制定《劳动基准法》应通过严密的设计，尽可能不给规避法律留下空间，同时，要明确执法主体，细化法律责任。
关于《劳动基准法》框架
考虑到现实需要和相关立法的既有成果，笔者建议，《劳动基准法》的框架结构共分为九章，分别是第一章总则、第二章工作时间、第三章休息休假、第四章工资支付、第五章最低工资、第六章劳动福利和津补贴、第七章女职工、未成年工特殊劳动保护、第八章法律责任、第九章附则。
关于《劳动基准法》适用范围
第一，改变传统的集中统一规定适用范围的方式，实行不同制度分别规定适用范围的立法体例。这主要是考虑到劳动基准立法有必要拓展劳动基准的适用范围，突破劳动关系的既定框架。对特殊劳动关系，劳动基准灵活适用。具体来讲，就是根据劳动基准的内容不同，从实际出发，设定不同的适用范围，既降低了劳动基准的刚性，也符合劳动关系，特别是某些特殊劳动关系的实际运行特点，有利于实现对于特别劳动关系形态的合理规范。因此，劳动基准的适用范围不必一定与劳动关系的范围一致，即是劳动关系的，不一定完全适用劳动基准和劳动关系运行规则，例如，经济从属性劳动者、双重或多重劳动关系、家内劳动；不是劳动关系的，也可以部分适用劳动基准，例如，在校学生、退休人员等。
第二，考虑到机关、事业单位及其工作人员的特殊性，我们建议，《劳动基准法》立法可参考国务院《职工带薪年休假条例》的模式，一体适用，然后分别制定实施办法。
第三，《劳动基准法》应同样适用于小微企业和个体工商户。近年来，呼吁排除小微企业适用劳动法和劳动基准的建议很多，部分国家确有部分小微企业例外适用的规定。但我们认为，《劳动基准法》是保障劳动者最基本权益的法律，而小微企业中的劳动者恰恰是劳动者中最弱势的群体之一，如果将这一群体整体排除在最低工资、最长工作时间等劳动基准的适用范围之外，与《劳动基准法》的精神和使命不符。至于小微企业因适用劳动基准法带来的成本压力，应该通过小企业促进立法予以财政、税收方面的优惠，而不应该由劳动者牺牲基本权益来分担。但考虑到小微企业员工人数少的现实，我们建议，在带薪年休假方面做出例外规定，将小微企业员工应休未休年休假期间的待遇，交由行业或区域性集体合同规定。
关于劳动基准调整机制
建议《劳动基准法》确立劳动基准调整机制，规定调整劳动基准的启动条件、调整程序、可以调整的事项范围和调整幅度范围，从而保证劳动基准既能够因应经济社会变化及时作出调整，又具有内在的稳定性与持续性。明确三方机制在劳动基准调整中的地位和职责。
劳动基准调整机制的设置应着力避免劳动基准调整的运动化、政绩化倾向，要形成制度化调整和理性调整机制，确保劳动基准调整合理适度。
关于工作时间基准
第一，建议调整标准工作时间的计算周期。目前，我国的标准工作时间是以周为单位计算的总工作时间，这样工作时间的弹性就非常有限。参考一些国家经验，建议在每周平均工作时间40小时不变的情况下，以两周为一个工作时间计算周期，给集体协商一定的自主空间。
第二，扩大不定时工作制的适用范围。将工资水平超过当地社会平均工资3倍以上的人员，纳入不定时工作制的适用范围内。
第三，放松综合计算工时制的管制，同时加强对利用综合计算工时规避加班时间限制的查处。
第四，明确工作时间的认定范围，将工间休息、工作场所内的路途时间，直接规定为工作时间。
第五，适当放宽加班时间限制。目前，实行的最长加班时间每月不能超过36小时的规定，是在每周工作时间44小时、年法定节假日10天、没有带薪年休假强制性要求的背景下出台的，考虑到现在每周工作时间40小时、年法定节假日11天、工作1年以后就有最少5天带薪年休假、企业招工困难等情况变化，建议以此为解释理由，适当放宽延长工时上限至每月45小时。
第六，明确加班工资基数，限制加班工资计算基数最高额。建议调整对于加班和休假的补偿机制，限制加班工资的最高额度，对加班工资计算基数按社平工资三倍封顶，杜绝天价加班费事件的发生(12)。此外明确加班工资的计算基数应当是劳动合同约定的标准工资，不包括与岗位和工作本身无关的津补贴和福利费用。
关于休息休假基准
建议将各种法定假期进行集中、统一的规定；建议取消探亲假；建议将各种假期的计量统一调整为按工作日计算。
关于工资基准
第一，建议确定一个基准性的工资概念，作为劳动基准中所有与工资相关概念的属概念。劳动基准法上的工资应当区别于工资总额概念，建议将下列支付排除在劳动法工资范围之外，间接支付，如商业保险单等；实物支付，如住房、膳食等；延期支付，如补充保险、年金、退职金等。
第二，建议系统规制劳动定额工作。劳动定额作为企业管理的一项基础性工作，不仅连接着生产效率和企业利益，而且关系到劳动者的收入健康等切身利益，《劳动基准法》不能回避。但劳动定额具有很强的专业性和技术性，不可能通过立法制定统一的量化标准。建议《劳动基准法》立法，一方面明确劳动定额的确定机制，另一方面明确规定劳动者只要提供了正常劳动，即使没有完成劳动定额的，用人单位所支付的工资不应低于最低工资标准。
第三，建议统一最低工资标准的扣除项目。
第四，建议强化最低工资标准的合理调整机制。
第五，建议固化最低工资标准的调整周期。
关于福利基准
建议系统清理法定福利和津补贴项目，集中规定各类与劳动保障有关的福利和津补贴项目，对法定福利基准，参照最低工资标准的模式，由《劳动基准法》统一规定项目设定和项目构成，授权地方出台具体量化标准。
法律责任
《劳动基准法》应当强化违反劳动基准规定的法律责任，并加强劳动基准的实施机制，明确劳动监察机构的监察职责。
注释：
①关于社会保险是否属于劳动基准范畴，理论界有不同观点。我们赞成将社会保险作为劳动基准的内容之一。但是，考虑到刚刚出台的《中华人民共和国社会保险法》对社会保险制度做了全面的规定，本报告未将社会保险纳入研究范围。
②我国目前集体合同更多的体现在企业层面，其社会干预性不充分。而西方国家的集体合同更多的是国家性、区域性、行业性集体合同和行业标杆企业以及大型行业企业集团的集体合同。
③当前关于最低工资标准提高的讨论中，很多人对此有分析。主要的逻辑是：工资过低影响消费需求，最终会影响经济发展。
④关于实行最低工资制度是否影响就业，国际国内经济学界都有不同看法。一些经济学家反对最低工资制度，理由是，最低工资制度会影响就业。我们认为，最低工资制度与就业有关联，虽不至于因此而反对最低工资制度，但最低工资标准的水平调整应当充分考虑到就业因素。
⑤如1995年，我国在《劳动法》实施不足一年的情况下再次缩短工时，主要目的就是为了缓解国有企业富余人员的压力。
⑥20世纪二三十年代，美国长期奉行的经济自由主义最终使生产和资本的集中达到高潮，垄断和无序竞争无以复加，劳动领域矛盾更加突出，并导致了1929年美国经济大危机。这次大危机进一步激化了美国社会各种矛盾，把美国经济连同整个美国自由放任的资本主义制度推到了崩溃的边沿。经济危机爆发后的美国，工人和资本家都要求政府干预劳动关系，设定劳动基准，保证国家经济安全，确保劳资双方的权益。这使美国政府重新考虑，如何通过保护劳动者的权益来缓解劳资双方日益加深的矛盾，以及如何通过促进就业来推动经济的发展。美国的很多州相继通过了最低工资方面的法律，承认了集体谈判的合法性，并最终在1958年议会通过了《公平劳动标准法》。
⑦PPS是根据购买力评价(PPP)方式转化的、以国际元表示的最低工资。与以美元表示的略有差异。购买力平均代表某一国家的月最低工资在美国以美元可以购买的商品数量。对于全国有不止一个最低工资标准的国家，则是不同最低工资标准的平均值。
⑧具体可参见人力资源和社会保障劳动科学研究所课题组研究报告：《我国工时制度研究》。资料来源：Employee statutory and public holiday entitlements global comparisons，http：//www.mercer.com/press—releases/1360620，访问时间：2011—12—1。
⑨中新网2011年4月22日报道。
⑩深圳市总工会、深圳大学劳动法和社会保障法研究所：《深圳新生代农民工生存状况调查报告(全文)》，人民网全总新闻中心，文章网址：http：//acftu.people.com.cn/GB/67582/12154737.html，最后访问时间：2011年12月1日。
(11)参见《南通市劳动保障监察前三季度劳动关系运行情况分析》，文章来源：江苏省人力资源和社会保障网，http：//www.jshrss.gov.cn/xwzx/gddt/201110/t20111031_89233.htm，最后访问时间：2011—12—1。
(12)据江苏常州市人社部门的调查，26.9％的企业包食宿但扣除食宿费用，13.2％的企业把食宿作为福利不扣除费用，10.2％的企业象征性地扣除食宿费用，10.8％的企业不收住宿费但收取餐费，31.6％的企业不包食宿。——转引自徐洁《最低工资制度的公共政策执行研究——以常州市为例》，上海交通大学MPA论文，2010年5月。
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