论民主集中制法制化，本文主要内容关键词为：民主集中制论文,法制化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国宪法规定，我国的国家机构实行民主集中制原则。总结历史的经验教训，根据我国市场经济发展的客观要求和建设社会主义现代化强国的需要，笔者认为，按照国家事务管理的程序和环节，民主集中制应当法制化。具体而言，民主集中制法制化原则目标应当为：
其一，中央机关各部门之间的职权划分与制约关系法制化。中共十四届四中全会《决定》明确指出：“中央各部门要正确行使中央赋于的职责和权限，根据改革的要求，切实转变职能，正处理部门利益与全局利益的关系，加强和改进宏观调控和宏观管理，更好地为基层服务。”这就是说，中央各部门（这里虽然直接指党的中央各部门，但实际上也包括国家机关的中央各部门）也有一个正确划分和行使职权的问题。权力制约则是指各个国家机关之间权力的分配与制约。从国家权力结构的横向划分，即同级政权的内部结构来说，我国现行宪法关于人大监督一府两院的规定，关于法院、检察院和公安机关办理刑事案件应当分工负责、相互配合、互相制约的规定等，都可以说是这一原则的体现。同时，这也是民主集中制原则在中央政权组成上的具体体现。党领导政权，人大产生并监督一府两院，各部门分工协作、协调配合，这就体现了权力的统一集中性和民主性。
按照政治体制科学合理的要求，在党与国家政权之间也有一个正确划分职权范围的问题。在合理划分党政职能权限的基础上，实现党的领导法制化是民主集中制法制化的重要体现。中共十二大以来，党明确提出并不断重申了“党必须在宪法和法律的范围内活动”的原则。中共十三大则进一步提出了“党的领导法制化”的改革方案，明确指出：党的领导主要是对国家重大事务的领导，其领导方式主要是：党通过把自己的主张经过法定程序变成国家意志即法律、法规和法令，来实现对国家事务的领导；党领导人民制定宪法和法律，同时党遵循在宪法和法律范围内活动的原则。对党的领导方式的这种规定，实际上解决了把党的领导活动纳入国家法制轨道这一重要问题，从而使党的领导与人民群众当家作主统一起来，使党的领导地位和作用与国家政权机关的法律地位和法定职能统一起来，使党的领导与依法办事、依法治国统一起来，也就是使民主集中制与社会主义法制统一起来。〔1〕自然，这种“统一”应是随改革的深化而稳步渐进的过程，而不应是急躁冒进的“跳跃”。
其二，中央与地方之间的职权划分与制约关系法制化。新宪法规定“中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。中共十一届三中全会以来，根据我国改革的发展和民主法制建设的新情况，中共十三大、十四届四中全会、十四届五中全会、全国七届人大四次会议、全国八届人大四次会议，对这一原则都进一步重申并作了新的阐释，江泽民明确指出处理中央与地方关系“总的原则应当是：既要有体现全局利益的统一性，又要统一指导下兼顾局部利益的灵活性；既要有维护国家宏观调控权的集中，又要在统一指导下赋于地方必要的权力。”〔2〕总之，通过中央与地方合理划分职权，发挥两个积极性，这是民主集中制原则的要求和体现。
中央与地方合理划分职权，发挥两个积极性，其实质是要求在中央与地方之间实行权力合理配置的体制，这是国家权力结构在纵向划分上的主要表现。一般情况下，属于中央和属于地方的权力，都应由宪法等法律作出明确的规定。中央在依法维护地方权力的前提下，应对地方权力进行有效的监督，如撤销地方制定的同宪法、法律相抵触的地方性法规和决议，改变或撤销地方不适当的决定和命令。与此同时，地方在依法维护中央权力的前提下，有权依法讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项和依法管理本行政区域内的行政工作。
中央与地方的职权划分关系法制化，要求在保证全国法律、政令统一的前提下，划清中央与地方的职责权限，做到凡是应由中央统一掌握的权力，一律由中央统一掌握和行使；凡是适宜于地方办的事情，都应由地方决定和执行。中央与地方的职权明确以后，就要使之规范化、法制化，任何个人或组织非经法律程序不得随意改变。当前的迫切任务就是要按照民主集中制的原则，通过立法程序，制定法律，来规范中央与地方适度分权的“度”，或称民主与集中相结合的“点”。可考虑制定一部《中华人民共和国与地方关系法》，或修改《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，更具体地规定中央与地方的职责权限，使中央与地方的关系法律化，在处理中央与地方关系中，做到有法可依；规定中央与地方职权变更的法律程序，保持中央与地方关系的相对稳定性，提高中央与地方关系变更的严肃性，防止盲目性和随意性；明确规定各级政府的法人地位，在相应的法律关系中独立享有一定的权利，承担一定的义务，对自己行为的后果承担法律责任。
其三，地方与地方的权力和利益关系法制化。所谓地方与地方的权力和利益关系，包括两个方面：一是纵向的地方的上下级关系，二是横向的地方的平行关系。
正确处理地方与地方的权力和利益关系，就必须正确认识地方所扮演的角色。任何地方，都需要扮演好双重角色，即中央在地方的利益代表者和地方利益的代表者。作为中央在地方的利益代理者，地方要服从国家大局，地方利益保护要限于国家大局利益允许的范围内，如果搞独立王国，不服从国家宏观调控，那当然是错误的。如果是在维护国家大局利益的前提下，促进地方经济和各项事业的发展，这与国家利益并不是矛盾的，与发展市场经济的要求是统一的，与宪法和法律的规定是一致的。作为地方利益的代表者，一是相对于中央说的，二是相对于其他地方说的。这种“代表者”并不是只具有名义上的抽象原则意义，而是具有丰富生动的具体内容。
随着我国市场经济体制的建立，地方与地方之间的关系日益紧密和复杂化。特别是横向平行的地方之间，虽不存在行政隶属关系，但较之计划经济时期，经济联系愈益频繁，争议事件急剧增多。这就使目前人们谈论很多的地方保护主义，除了表现为纵向的“上有政策、下有对策”之外，更多地则表现为横向平行的地方间的贸易壁垒和各种案件处理中的“保护本地”等。纠正地方保护主义态度必须坚决，因为这不利于统一的社会主义市场经济体制的建立和完善。但也要严格具体地划清地方保护主义与合理的地方利益保护的界限，使中央与地方之间、地方与地方之间在利益分配上各得其所。事实上，只有合理地、适度地保护地方利益，才能调动地方的积极性。
当前的迫切任务就是要按照民主集中制的原则，通过立法程序，制定有关专门法律，或修改《地方各极人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，更具体地规范地方与地方的权力和利益关系，使地方与地方的关系法律化；规定地方与地方的权力和利益调整的法律程序，保持地方与地方关系的相对稳定性，提高地方与地方权力的利益关系变更的严肃性；明确规定各级地方机关对自己行为的后果承担政治责任、经济责任和法律责任。总之，要在处理地方与地方的权力和利益时，做到有法可依，执法必严，违法必究。
注释：
〔1〕参见拙文“论民主集中制及其监督制约的法制保障”《东岳论丛》1995年第1期。
〔2〕江泽民：《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》。