改革财产税制应成为完善地方税制的突破口，本文主要内容关键词为：税制论文,突破口论文,财产论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财产税制主要包括对财产持有和财产转移课税的税种。这些税种曾是奴隶社会和封建社会国家的重要财政收入或最主要的财政收入。随着社会经济的发展以及国家职能范围的扩大，缺乏弹性的财产税制在现代社会逐渐丧失了其主体税种的地位，但在加强对社会财富的再分配功能、调节贫富悬殊方面仍然有着较重要的作用。并且，从世界许多国家的情况来看，财产税迄今为止仍是各国地方政府的主要收入来源，因而也一直为各国政府所使用。但受诸多因素的影响，我国财产税制发展较为缓慢，其调节功能和聚财功能均未得到有效运用，亟待改革完善。在即将实施的新一轮税制改革中，优先完善地方税制具有十分重要和迫切的意义。而地方税制的完善应以具有相对独立税基的财产税制改革为突破口，这不仅可以有效增加地方财力，增强地方政府提供公共产品的能力，也有利于税制的调整与财政体制的完善。
一、改革财产税制的现实意义
（一）财产税税基是理想的地方税税基
一般来说，地方税主要用于为地方辖区内居民提供公共产品和服务，因此，地方税税基的选择应是地方政府稳定可靠的收入来源。而对房产等不动产征收财产税可成为地方税税基较理想的选择。理由如下：
1.财产税税基具有地域性和普遍性的特点，对其征税最符合税收的付出与受益对等原则。以房产这样典型的不动产为例，其具有固定的坐落地点，不能随意移动，地域性强，而且房产与每个家庭、每个人都息息相关。因此，以房地产等财产作为税基征税相当于对辖区内每一居民征税。而且，财产税税基的非流动性与地域性特点又使得其税基具有相对独立性。同时，房产、土地等财产的增值及收益的高低与当地的基础设施、地方政府公共服务的优劣密切相关，不论是企业财产还是个人财产，都享受着来自地方财政支付的公共服务，因此，对辖区内的财产课税，明显地体现了付税与受益对等原则，企业和居民理应承担相应的纳税义务。
2.收入稳定可靠，不易发生周期性波动。由于房屋等不动产不能随意移动，隐匿比较困难，故房产税等财产税税源比较可靠。随着人口的增加和经济的发展，房屋等财产在不断增加，其价值则因时代变迁与纳税人有效需求的增加而不断提升，其纳税面宽，主要涉及当地居民，容易控管，税源可靠而充裕。而且，对于企业和居民个人而言，固定资产代表了一种相对长远的资本投资形式，税基稳定，不会发生税基的大量地区性转移。因此，对财产的课税可以成为地方政府的一个相当丰富的税收来源，其收入不易发生周期性波动。
3.便于征管。由于财产课税具有税源分布广泛的区域性特征，因此，适宜于地方政府对这一税源实施严格监控。同时，由于房产等财产具有不可隐匿的特点，征收相对方便，从而可以降低管理成本。
4.有利于弥补全国统一税制的不足。财产税是对财产存量和增量的课税，对社会再生产的负面影响较小，而且，财产税是直接税，税负不易转嫁。因此，财产课税能有效弥补所得课税和商品课税两大税系的功能性缺陷，从而与二者相互联系，相互补充，共同构成一国完整的税收体系。
（二）随着市场化进程的推进，我国财产税的发展具有广阔的空间
改革开放以来，特别是计划经济向市场经济体制转轨以来，随着所有制理论的发展和所有制结构调整步伐的加快，我国在所有制格局上“一大二公”的局面已不复存在。在坚持生产资料公有制的同时，我国积极构建现代企业制度，允许多种经济成分并存，在一些沿海省份，非公有制经济对GDP与财政收入的贡献已超过50%，从而使得对企业拥有的房屋等不动产课税成为必要。从个人来看，随着国民收入的快速增长及整个国民收入分配格局的变化，我国个人收入水平不断提高，人们不仅拥有劳动收入，而且，资产收益也日益成为一部分个人的重要收入来源。与此相适应，私人拥有的资本性财产不断增加，民用住宅已较大程度地实现商品化，从而使得房产税等财产税的税基不断扩大，而财富的积累也使得财产税开征成为必要和可能。
（三）社会财富总量的扩张和个人财产的累积迫切需要运用财产课税手段进行调节
作为对社会财富存量的课税，财产税具有直接税的性质，其中的大多数税种在立法之初就被认为不具有税负转嫁的可能。因此，财产税对于调节收入与财富分配具有重要的作用。改革开放以来，我国社会生产力飞速发展，社会财富总量有了很大幅度的增长。与此同时，伴随分配体制的改革，在经济增长和市场机制的共同作用下，居民收入分配格局和收入差距也发生了显著的变化。其突出表现是：社会财富向少数人集中，社会贫富悬殊加大。贫富的差别，一方面表现在收入差距上，另一方面表现在财产差距上。由于个人所得税主要是对即时收入进行调节，因此，对财富存量的调节则适宜于运用财产课税的手段。但现行我国财产税只是地方税中的一个小税种，因而它对居民财富差距的调节作用是极为有限的。必须重新认识财产税的功能，并加以充分开发与利用。
（四）财产税通常是各国地方政府的主要收入来源
当前许多国家之所以重视财产税，并把它作为税收体系的重要组成部分，除了财产税在促进社会财富水平分配上的作用外，关键还在于其不可替代性。具体来说，财产税的征税对象是房屋、土地等不动产，是对存量资产的征税。而现代税制中的所得税、商品劳务税等税种，其征税对象是经济行为，是对经济增量征税。二者在征税对象方面是不同的。同时，财产税收入主要用于为本地区提供公共服务，有利于形成“多征税——多提供公共服务——财产增值——税源增加”的良性循环机制。
正因为如此，通过选择财产税税基为地方税税基，不仅有助于有效地调节收入与财富的差距，而且有助于为地方经济的可持续发展筹集足额的财政资金。同时，也有助于为整个税制的全面改革，为分税制财政体制的真正完善提供较大的回旋余地。
二、我国现行财产课税存在的问题
在计划经济体制下，我国居民个人拥有的财产基本上只限于生活资料，个人取得的收入则主要是劳动收入，而且基本上实行平均主义分配，这使得私人积累财富的速度极为缓慢，适宜财产课税的税源不多。从企业来看，我国长期实行生产资料公有制，企业缺乏自我积累，因而对企业的财产课税也缺乏应有的必要性。随着以市场化为取向的改革的深入，影响我国财产课税体系的这些原因，已经或正在发生急剧的变化，从而使得现行财产税制存在以下突出问题：
（一）财产课税的税种少，税基窄，主体地位不突出，税种作用的发挥受到限制
依据课税财产形态的不同，财产课税可分为对财产拥有的课税和对财产转移的课税。我国目前开征的财产课税税种较少，只有房产税、契税、车船税和对土地自然增值部分征收的土地增值税，并且税基和征税面也相对较窄。如企业只需就房产缴纳财产税；由国家财政拨付事业经费的国家机关、人民团体、军队的房产免税；个人自住房屋也不用缴纳房产税。又如：企业、事业单位、部队、团体等机构的房屋不需缴纳契税。此外，私人财产的继承、转让和赠与，都不需向国家纳税。因此，在税种少、征税面窄、税收减免过多的情况下，财产课税在我国整个税收收入中的比重很低，一直未成为地方税制中的主体税种。实际上，改革开放以来，随着经济的快速发展，中央税、共享税的收入增长都十分迅速，但既有的地方税制却对经济增长几乎没有弹性。同时，在财产税的立法上还存在着中央高度集权，税种设置和税率设计过于统一、缺少因地制宜的灵活性，地方政府缺乏必要的税收自主权等问题，由此也制约了财产税的进一步发展。因此，尽管我国财产课税为地方税收，由地方政府负责征管和支配，但由于税种和税收收入少，尚未成为地方政府的主体税种，只能作为地方政府收入的一个补充部分，这一方面导致地方政府缺乏征收管理的积极性；另一方面又在一定程度上制约了财产课税的发展，限制了其应有功能的发挥。
（二）税制设计不合理，滞后于经济形势发展
我国现行地方税制除极少数税种外，基本上是上世纪80年代中期设置的，有的甚至更早，税制内容严重滞后于经济形势的发展。一是计税依据不合理。如我国房产税的计税依据是房产原值及租金收入。房地产市场开放以后，许多房产的实际价值已成倍增长，从而使得房产税增长缺乏合理增长机制。二是税率设计不合理。如现行土地使用税采用大中小城市分级分类的幅度定额税率，尽管当时较多地考虑了企业单位的负担能力和土地最基本的级差收入，但较少考虑因各地经济发展水平、人口密度、人均消费水平不一而体现的土地的现实价值。随着土地制度的改革和土地市场的开放，土地之间的级差收益日益突出，过低的税额标准，使得土地使用税的调节力度明显下降。而现行房产税按照两种计税依据分别采用单一税率1.2%和12%，没有考虑各地区经济发展的差别，因而也不利于地方政府根据本地区的实际情况灵活调节。而且，房产税这两种计税方法下的税负存在明显差异，导致自用与出租房产之间税负失衡。此外，车船使用税的税额标准十余年不作调整，同物价变动水平相比严重滞后。三是存在重复征税。其突出表现是对拥有房地产的，既从量征收土地使用税，又从价征收房产税；对出租房屋取得租金收入的，则按同一金额征收房产税和营业税，两个税种计税依据完全相同，属于对同一税基的重复征收。
（三）财产税制立法层次低，内外资企业税制不统一，税负不公平
财产税作为地方税，其立法工作一直处于“暂行条例”这一较低的立法层次上，而且，内外资企业税制不统一，税负不公平的问题也十分突出。如内资企业和个人适用《中华人民共和国房产税暂行条例》、《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》、《中华人民共和国车船使用税暂行条例》，而外资企业和个人则实行建国初期出台的《中华人民共和国车船使用牌照税暂行条例》、《中华人民共和国城市房地产税暂行条例》。其中，对外资企业占用的土地名义上应征收“城市房地产税”，但由于标准地价评估制度尚未建立起来，因此，目前大都在征收“土地使用税”。因此，两套税制的并存不仅造成了内外资企业的税负不均，不利于培育公平的竞争环境，而且，也造成了国家税款的流失。随着经济全球化步伐的加快，外资企业更多地进入中国，这一问题将更为突出。
三、完善与改革财产税制的基本思路
从进一步促进经济发展、公平社会财富分配、规范税制的要求来看，完善我国财产课税体系的基本思路是：
（一）构建以财产税为主体税种的地方税体系
新一轮税制改革中，应按照统一税法、拓宽税基、公平税负、加强征管的原则，对在财产的保有环节征收的财产税加以修改完善。
统一税法主要是指应取消单独对外资企业征收的城市房地产税和车船使用牌照税，对内外资企业统一征收对车船和房地产征收的财产税。拓宽税基是指应对财产税的税基实行普遍征税。因为辖区内的居民享用着辖区政府公共部门提供的公共产品与服务，应该为其纳税。以房产而言，房产不是用作居住就是用于生产或劳务，作为生产单位或经营单位也享用了该地的公共产品和服务，因此，无论是居民个人，还是单位都必须纳税。公平税负是指在不同的纳税人之间、不同的收入水平与受益水平之间应合理分摊税负，如按财产用途、地理位置、财产所处的状态以及数量分别设计不同的税率。所谓加强征管，关键是全面掌握纳税人关于财产的各种信息，以做到应收尽收。
而通过完善现有的财产税制，不仅可以较大幅度地提高不动产税在地方税中的比重，优化地方税体系结构，使财产税成为地方税主体税种，而且还有利于提高财产的利用效率和抑制房地产业的过热。
（二）完善财产税是开征遗产税与赠与税的前提
遗产税是市场经济国家的一个通行税种。由于遗产税的税基是个人财产，而如何确认个人财产是一件极其复杂的事情。因此，只有在财产保有环节完善财产税的基础上，在财产转移环节开征遗产税与赠与税才能成为现实。也就是说，开征遗产税与赠与税必须以财产税的顺利实施为基础。
具体来说，遗产税的税基是故去的人生前的财产。同开征财产税一样，在纳税时首先要计算遗产的价值量。金融遗产的价值量比较容易计算，但对非金融遗产的价值量的确定就比较复杂。因为我国没有开征过适应现代经济社会发展的财产税，许多遗产缺乏原始的价值资料，即使有些财产是通过交易得到的，人们也不习惯保留交易票据，因此，在我国，对非金融遗产的价值认定是格外复杂的。也正因为如此，按照税制改革的顺序，在开征财产税的基础上，遗产税与赠与税的开征也就有了相应的基础。
（三）建立健全财产法规和严密的财产登记制度
规范市场经济条件下的财产关系，是改革和完善财产税制的前提和基础。因此，为配合财产税的改革与完善，首先，我国必须尽快建立和完善与财产相关的法律制度，进一步完善对公民与法人合法收入与财产的界定与保护，继续对财产管理予以规范。尽管当前我国宪法、民法、继承法、刑法等有关法律对财产所有权的归属和财产的继承、分割、转移等都有所涉及，并作了原则性规定，但从可操作性的要求出发，还需要进一步对个人和家庭之间的财产转让、继承、受让、捐赠等行为做出相应的法律规定，以便为财产税制的推行提供法律支持。其次，财产税的征管是建立在财产登记制度基础上的，而我国目前财产登记管理制度极不健全，尤其是私有财产登记制度，还没有相关的法律规定，因此，应尽快建立健全财产登记制度。如建立财产实名制等，因为财产税的税基是纳税人所有的财产，只有实行财产实名制，才能正确界定纳税人的金融资产和其他财产，确保财产税税基的准确，防止纳税人转移税基。
（四）在统一税政的前提下，赋予地方适当的税政管理权
我国在立法体制上一直都是采用中央集权制，但我国经济与社会发展的现实表明，中国作为世界上最大的发展中国家，地区间发展的不平衡是长期存在的客观事实。这除了表明迫切需要由中央集中财力，以进行有效的宏观调控外，同时也表明，这种我国地区经济发展不均衡的情况，形成不同地区的公民对公共产品需求具有不同偏好与不同的税负水平。因此，对于税源较为普遍，税基具有相对独立性和明显地域性、不易产生地区之间转移、且对宏观经济影响较小的财产税，可以下放部分税政管理权。如中央只负责制定这些地方税税种的基本税法，而将其实施办法、税目税率调整、税收减免及其征收管理等权限赋予地方，这不仅有利于维护中央大的税政统一，而且有利于使各地根据本地实际情况灵活处理税收问题，从而促进本地经济和各项事业的快速发展。
（五）加快房产评估制度的建立和评税机构的设置
财产税的征收必须建立在财产估价的基础之上。因此，财产税征管中最核心、最关键的问题也就是如何对财产计税价值进行评估的问题。或者说，准确地评估财产计税价值是确定房产税税基、决定房产税应纳税额的基础。许多国家为适应征收财产税的需要，一般每隔3～5年就要对土地、房屋等重要的非金融资产进行一次价值评估。这是由具有一定权威性和公正性的专门机构进行的。而我国目前不仅财产评估机构和人员严重不足，资料缺乏，而且评估制度和法规也有待建立、完善。而这是需要时日的。因此，在新的财产税制建立之前，这些制度与机构就应该先期建立起来。