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摘要：发展粤港澳大湾区作为国家重要战略和“一国两制”实践的新尝试，已经纳入了国家“十三五”规划和“一带一路”的倡议，在引领跨区合作和城市发展方面挥着重要作用。然而，由于“一个国家、两种体制和三个税区”的特殊性，以及四个核心城市的发展格局，导致了粤港澳政府间的合作面临着不少的挑战。本文基于立法的视觉，阐述了目前粤港澳大湾区政府间合作面临的主要挑战：立法协调上面临的挑战、粤港澳政府合作协议不完善带来的挑战和三地间法律法规不完善带来的挑战。希望粤港澳三地政府清楚认识到面临的挑战，并勇于接受挑战和战胜挑战，早日建成国际知名、世界一流的大湾区。
一、前言
粤港澳大湾区是国家参与全世界竞争和建设世界级超大城市群的重要空间载体，由两个特别行政区（香港和澳门）和珠三角9个城市（广州、深圳、佛山、东莞、珠海、惠州、中山、肇庆和江门）组成。同时，建设粤港澳大湾区也是国家“一带一路”倡议的重点战略之一。2017年，三地政府（广东、香港、澳门）签署了《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》，正式标志着三地建设粤港澳大湾区的开始，与此同时提出了七大重点合作的领域。2019 年初，党中央和国务院共同印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》，标志着建设粤港澳大湾区上升为国家战略，不但推动了“一国两制”伟大事业推向新的发展阶段，也促进了新时代对外开放的新格局的形成。广东、香港和澳门三地已经合作了多年，拥有良好的合作基础，并且在医疗、教育、商贸、旅游、社保、交通等各个领域依然不断深化合作，但是三地政府之间的合作依然存在许多不可忽视的挑战。本文基于三地政府立法的视觉，阐述了三地政府在立法协调上面临的挑战。要更好地建设和发展粤港澳大湾区，打造成具有国际影响力的知名城市群，必须要清楚、深刻地认识到当前面临的挑战，并以积极的态度接受挑战，从而找准应对办法。
二、粤港澳三地政府立法面临的挑战
（一）粤港澳三地政府立法协调上面临的挑战
阻碍粤港澳大湾区建设和长久合作的重要因素之一是法律制度的差异和不协调。虽然，香港和澳门自回归以来，在跨境法律服务、三地在人才交流、司法协助等多方面取得了诸多成就，但是，由于大陆和港澳地区分别属于不同的政治体制和法律体系，存在着地方立法不协调、不一致，甚至是有冲突等问题。大到法律法规、诉讼程序、法治理念等，小到创业就业和个人出行都存在较大的差异。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆例如，根据我国税收征管服务对接和现有税法，规定在内地停留超过183天的个体必须征收个人所得税，这就涉及到了两个征税标准，对参与建设粤港澳大湾区的人员造成极大的影响。就当前而言，我国尚未颁布对接国际的制度准则或法律规则，包括执业标准、行业标准、监管标准等。同样，也没有成立权威机构协调三地的法律法规、标准制度等冲突问题，导致一直存在各行业内合作法律规则、标准制度冲突的现象，这些现象对促进粤港澳大湾区深度合作和实现一体化建设的目标带来极大的阻碍。
（二）粤港澳政府合作协议不完善面临的挑战
完善、良好的政府合作协议可以很大程度上降低甚至是消除合作的道德风险，有效解决争端和深化区间合作。深究粤港澳政府已签署的合作协议中发现存在协议实质性条款不足、内容不完整等突出问题，不可避免地减低了协议的可操作性。从粤港澳政府合作的进程来看，三方合作依然依赖于粤港、粤澳双方或粤港澳三方的合作协议。由于三方协调力度不够，政府权威降低，尚未实现粤港澳三地良好对接。目前，粤港澳三地已签署的协议有：WTO协议、民商事司法合作方面的协议、CEPA 协议，文件形式有倡议书、会议纪要、框架和详细的工作记录等，然而，这些协议和文件很多是部门的内部行为，并不具有较强的约束力。此外，目前我国执行的是行政契约制度，尚未形成法律化，直接导致三地之间签署的协议的权威性和约束力大打折扣。此外，粤港澳大湾区在执行协议内容时也存在较多的问题，导致目前达成的协调存在议而不决、决而不行的现象，以至于已签署的地方或部门协议沦落为毫无价值的“一纸空文”。
（三）三地间法律法规不完善带来的挑战
由于“一国两制”的特殊性，内地与港澳地区的跨区域合作缺乏法律法规的保障和依据，涉及到地方政府之间合作的法律、法规和条例极少，这毫无疑问限制了粤港澳三地之间政府进一步的区间合作。现行极少有法律法规对跨区合作作出明确的规定，对于区域政治、经济、环境、社会、教育等领域的冲突，基本上采用非法律的行政办法来处理。虽然，国家已将发展粤港澳大湾区上升为国家战略，各级政府也积极响应国家号召，高度重视粤港澳大湾区的建设，但是如何调节大湾区的整体建设和发展过程中出现的问题，依然缺少专门的法律依据和特定部门。甚至是涉及到跨区域合作方面的法律条例制定仍为空白，特别是惩罚类型的条例，如果没有完善的法律法规作为保障，粤港澳政府达成的协议的约束力和权威性将会大打折扣，各行业、各领域对于协议的执行力也将大大降低。
三、结语
如何在不同的制度、法律体系、关税区以及多个核心城市的城市群中，按照城市群和经济的发展规律实现资源高效配置、产业协同效应和生产要素的互通，这些都给粤港澳大湾区的建设和发展带来了不容忽视的挑战。本文从立法的视觉阐述了三地政府跨区合作面临的挑战，希望政各府和部门清楚认识到面临的挑战，在政策上和管理模式上进行深入思考、敢于创新和有所突破，勇于接受挑战和战胜挑战。当战胜这些挑战，将有利于国家进一步扩大对外开放，其经验甚至可以给“一带一路”不同国家经济体的合作带来新的示范。
论文作者:梁衍波
论文发表刊物:《学习与科普》2019年39期
论文发表时间:2020/2/26
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