现代市场经济中的政府失灵，本文主要内容关键词为：政府论文,现代市场经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔内容提要〕 在现代市场经济条件下，政府失灵是一种客观存在。从政府干预经济的范围和力度上看，政府失灵主要表现在政府干预过度、干预不足和角色错位三个方面。从政府对宏观经济政策的运用上看，则主要表现为政策随机多变和政策失误两个方面。发生政府失灵的主要原因是：政府的组织制度存在缺陷，政府干预经济的行为与市场机制的运行并非能完全吻合，政府决策可能会受到非经济因素的影响，政府官员的寻租行为，政府获取的信息具有不完全性，政策的滞后性，以及公众预期的作用等。为了克服政府干预经济行为的局限性，尽可能地避免政府失灵出现，应该在几个方面进行一些尝试。
在现代市场经济条件下，市场失灵的存在，客观上要求政府介入。但是，就像市场机制不是万能的一样，政府调控也并非完美无缺。政府干预经济虽然是必要的，却并不一定必然奏效，政府失灵依然是人们面临的一个无法回避的客观现实。只有正视和认真研究它，并采取有力措施限制它的发生范围和减轻它的负面作用，才能增强政府干预的合理性、适度性和有效性，实现经济的稳定增长和均衡发展。
一
所谓政府失灵，是指政府对经济干预不当，举措失宜，未能校正市场行为，克服市场失灵，甚至阻碍和限制了市场功能的正常发挥，引起了经济关系扭曲，加剧了市场缺陷和市场混乱，从而没能使社会资源实现最优化配置。
从政府干预经济的范围和力度的角度来看，政府失灵主要表现在三个方面：
1.政府干预过度，即政府干预的范围和力度过大，超出了纠正市场失灵和维护市场机制正常运转的合理需要。也就是说，政府管了自己不该管的事情。这种情况最易在下述两种场合出现。一种是在一个国家由传统的计划经济体制向市场经济体制的“转轨”时期，政府由于受旧的体制、政策、观念、方法等的影响，总是自觉不自觉地有一种倾向：留恋自己昔日的“威严”和权力，不愿给微观经济单位以更多的独立自主权，不愿让市场机制自由地发挥其作用和功能，总觉得自己这也应该管，那也不能放，一放就会乱。这就势必会造成政府干预经济的范围和力度无法按照市场经济的客观需要而缩小。另一种是在一个国家的微观经济活动出现了混乱和较多问题时，政府必然强调要加强宏观调控，这时政府各级、各个部门极易出现“一哄而上”的情况，纷纷出台干预措施，从而有意无意地拓宽了干预范围和增大了干预力度，形成了“穿新鞋、走老路”的格局。
2.政府干预不足，即政府所施行的调控范围较小，力度不够，难以弥补市场失灵和维持市场机制的正常运行，不能使市场的功能按照干预目标正常地发挥作用。之所以出现这种情况，可能有两个原因。从中央政府方面看，机构设置重叠，协调功能差，政府干预缺乏权威性和有效性，政策不完善、不配套、漏洞多，法律法规不健全等等，都会导致其干预经济力度的软化。从地区、部门和企业方面看，倘若它们对中央政府的宏观干预决策不执行或执行不力，从而使中央政府的宏观干预决策得不得切实的贯彻落实，必然会大大降低政府干预的力度和时效，导致政府干预在某种程度上的失灵。以我国的实际情况为例：这些年，在一些地区、部门和企业单位，的确存在着执行国家的宏观调控决策很不认真和得力，变形走样，把好“经”念歪，甚至“你有政策、我有对策”的现象。这些现象的出现，原因是多方面的，其中主要的有受小团体利益的驱使、实际工作中的某些困难和思想认识上的误区等等，这些在某种意义上讲，似乎都存在某种“合理性”，都有其“小道理”。但是实施和执行国家的宏观调控决策是大道理，“小道理”应该也必须服从大道理。如果各地区、部门和企业都自行其事，眼睛仅盯着局部利益而忽视全国大利益，要实现整个国家宏观经济的持续稳定高速发展就只能是一句空话。
3.政府角色错位。在市场经济的竞技场上，政府主要应该扮演“裁判员”的角色，制定比赛规则，维护比赛秩序，对违规行为进行处罚。也就是说，政府进行宏观调控的目标应当是维护市场经济运行的正常秩序，保持经济发展的宽松环境，从而实现经济稳定增长、重大经济结构优化、物价总水平基本稳定、充分就业、收入分配公正、国际收支平衡等等。但在实际生活中，许多政府机构和部门却热衷于“下场比赛”，不愿意放弃手中的分钱分物和项目审批权，不愿意放弃对企业产供销人财物的直接、微观管理和经营，甚至想方设法举办各种“官办公司”、“翻牌公司”。这种政府角色的错位，直接或间接地造成了政府调控的范围和力度的错位，导致了政府失灵。
一般来说，政府进行宏观调控有经济政策、法律法规和行政干预三种途径，这三种途径相互配合、交叉呼应，共同发挥作用。而其中最主要和最大量的则是经济政策途径。如果从政府对宏观经济政策的运用的角度来看，政府失灵则主要表现为以下两个方面：
1.政策的随机多变。一个国家的经济运行是受诸多因素比如经济结构、技术进步、对外贸易、自然环境、资源条件、政治局势、文化传统等影响和制约的，这些因素之间的关系不是表现为常数关系，而是表现为错综复杂的变数关系。随着各因素之间关系的变化，经济增长和发展的状态和形势必然发生变化。但这并不意味着经济运行是杂乱无章和无序的。经济运行有其内在的客观规律，是一种有规则的波动，当代西方经济学家甚至认为经济运动具有周期性，他们根据每次经济波动时间的长短把经济运动周期分为短周期、长周期和中周期几类，并研究了周期的测度、主要模型和预算等等问题。
由于市场经济的运行具有内在的客观规律性和周期性，因此政府对宏观经济的调控政策就整体上和长期过程来看，虽然应该是不断调整和变化的，但就周期中的某个具体阶段来说，却应是相对稳定的。如果政府调控经济的政策违背客观实际需要而朝令夕改，势必增加市场运作中的不确定性，成为市场机制中的干预因素，因而容易导致经济无规则地波动，即经济的扩张和收缩没有一定的时间轨道，过度繁荣或繁荣不足以及过度收缩或收缩不足经常发生，高峰或低谷经常提前或滞后到达。这种经济运作的频繁动荡，必然带来资源严重浪费。
2.政策的失误。政府制定用于宏观调控的经济政策，是一项十分复杂的系统工程，其中存在着种种困难、障碍，以及影响、制约和不确定因素。由于受客观条件的限制，加上官员主观对客观认识上的局限性和片面性，以及头脑中的主观臆断和随意性，使得政府所制定的经济政策并不一定都符合实际和正确的，可能出现种种错误。错误的政策往往起不到补充市场机制缺陷和纠正市场失灵的作用，达不到既定的宏观调控目的，有时反而会起到反方向的作用，造成更加不良的后果。以我国“转轨”时期的情况来说明。作为政府干预经济之原动力的市场失灵，通常指的是在市场机制正常运作的条件下所出现的资源浪费和效率损失，而非指因为市场机制自身发育不健全和不完善所引起的不良结果。我国在由计划经济体制向市场经济体制的“转轨”或“过渡”时期，由于无法确认种种不良的经济现象到底哪些是由市场失灵引起，哪些是由市场发育不全引起的，因而就难以做到“对症下药”。政府在“病因不明”的情况下所推行的某些调控政策，从表面上看似乎合理，但实际上却加重和强化了市场失灵，导致了市场不能顺利发育和运作，使经济的滑坡、动荡和不稳定更甚，造成了新的资源扭曲配置和效率低下。这种由于政府的宏观调控经济政策和手段而干扰甚至破坏市场机制正常运作的情况，应该视为“转轨”时期最严重的政府失灵。
二
现代市场经济条件下的政府宏观调控之所以会出现失灵的情况，主要是由以下原因造成的：
1.政府的组织制度存在缺陷。政府自身的组织制度，常常存在着种种缺陷和问题，它们直接或间接地会导致政府失灵。例如：（1）政府自身具有不断扩张和膨胀的本性。这是帕金斯定律所早已证明了的。近两个世纪以来特别是二战以后，西方国家的政府迅速膨胀。美国政府在1940年的所有文职人员共有450万人，到1992年已增长到1820万人，多于美国制造业职工总数。1990年美国政府开支占国民生产总值的36.8%，这一比例较之1900年增长了3倍。19世纪欧洲国家征税占国民收入的8—10%，到本世纪60年代增至30—60%。[①a]政府的不断扩张和膨胀，使得政府机构庞大，层次繁多，官员臃肿，人浮于事，效率低下。（2）政府机构垄断了公共物品的供给。由于缺乏竞争对手，就可能导致政府部门过分投资，生产出超过社会需求的公共物品。（3）政府官员缺乏利润动机。与企业的厂长经理们不同，政府官员的追求目标不是利润的最大化，而是规模的最大化，以求以规模的最大化增加自己的威望和升迁机会，扩大自己的权力和势力范围。（4）缺乏对政府官员严格和科学的制约、监督和考核。作为监督者的公民完全可能受到作为被监督者的官员的操纵，因为官员的地位实际上能使他们强制规定某些政策措施，使之更有利于自身利益而不利于公共利益。对政府官员的升降实行上级任命制，造成了部分官员眼睛向上，只对上级（往往是上级个人而非上级集体）负责而不对下级负责。政府官员的工作缺乏责任制的约束，对其工作状况和实绩缺乏公平合理的考核和评价标准，造成了欺上瞒下，做表面文章，搞形式主义，“官出数字、数字出官”、“买官卖官”、“人情官”之类事情屡屡发生。在政府的组织制度存在着诸如上述种种缺陷和问题的情况下，势必导致政府作出不合理的和错误的决策，或者即使作出了正确决策也不能得到有效贯彻和实施，这又必然导致社会经济效益降低，资源配置低效，社会福利减少，经济发展失衡。
2.政府干预经济的行为与市场机制的运行并非能够完全吻合。首先，政府与微观单位的目标有可能冲突。一般来说，政府干预经济是要实现全社会经济利益的最大化，而微观单位则是要实现局部和个体经济利益的最大化。当两者不一致时，后者对政府调控政策的不配合会使政府的调控失效。如果政府强制推行，其推行成本相当高，可能以牺牲积极性为代价，导致微观效率乃至整个社会效率的降低，从而抵消了一部分政府调控所能产生的利益。其次，政府调控的机制与市场机制有差别。政府调控依靠的是人为力量，市场运行依靠的则是自然力量，人为力量既可能与自然力量相吻合，也可能发生矛盾，发生矛盾时容易产生政府调控失灵。比如，在经济生活中发生通货膨胀时期，政府可以通过紧缩货币供应量抑制投资和需求增长。但是，在商品价格已经上涨的情况下，一方面企业和居民的预期会发生作用，另一方面投资和消费需求可能具有刚性效应，结果会使价格进一步上升。如果政府运用财政政策增加税收或减少支出进行调控，同样可能收效甚小，因为增税会受到企业和居民的抵制，支出减少既会受到大企业的反对，也可能在实际上根本无法减少，像军费、基础设施供给等方面的支出就很难减少。最后，政府的调控作用涉及到整个社会，但微观个体的情况却形形色色、千差万别。假如运用的是差别政策，调控的复杂程度就会很高，政策制定的工作量就会很大，成本耗费也势必很多，结果也许是得不偿失；假如运用的是统一或无差别政策，要么会“鞭打快牛”，要么会促使一些边际企业提前破产倒闭，而这样也将引致社会资源配置效率下降。[①b]
3.政府决策可能会受到非经济因素的影响。政府的决策应超越集团利益和短期利益的制约，而着眼于全社会长远发展的目标。但实际上，它并不能完全体现这种“中性”原则。政府官员等政策制定者，按照西方经济学家的观点，同经济人一样，是理性的、自私的人，他们中的一部分人就像在经济市场上一样在政治市场上追求着自己的最大利益，而不管这些利益是否符合社会的长远利益，这就使得他们的决策或多或少具有政治化的倾向。比如，为了显示政绩、提高威望而不顾财力物力和代价去建工厂、搞工程、上项目，为了意识形态和舆论原因而拒绝调整利息率，从教条而不是从实际出发去决定经济组织形式和产业结构，由于怕人冒尖而限制公平竞争等等。具有政治化倾向的决策往往违背客观规律，给经济带来严重后果。
4.政府官员的寻租行为。寻租，按照美国学者缪勒的说法，是“用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润”。政府官员的寻租活动，最为常见、大量和影响最广最坏的是那种涉及权钱交易的活动，即官员个人或小利益团体为了牟取自身经济利益而利用种种合法或非法手段，如游说、疏通、拉关系、走后门等去获取租金。寻租活动必然导致政府失灵，因为它酿成政府官员的争权逐利，影响政府声誉，增加政府的廉政成本，引致社会资源的巨大浪费。具体来说：（1）它引致经济资源配置的扭曲，阻止更有效的生产方式的实施。如某企业不是通过利用新技术、开发新产品等正当手段为自己谋取更大利益，而是通过寻求政府干预阻止其他企业加入竞争的非正当手段，以维护自己的垄断地位和保证获取高额利润，这就不利于社会进步和社会福利的增进。（2）它本身也会白白耗费社会经济资源，使本来可以用于生产性活动的资源浪费在这些对社会无益的活动上。寻租是一种非生产性活动，它并不增加任何新产品和新财富，只不过改变了生产要素的产权关系，把一部分国民收入装入了私人腰包，对于社会来说，是一种非生产性的资源损耗。（3）它还会导致其他层次的寻租或“避租”活动：如果政府官员在寻租活动中享受了特殊利益，会引发新一轮追求权力的浪费性寻租竞争；同时，利益受到威胁的单位也会采取行动“避租”，与之相抗衡，从而就要耗费更多的社会经济资源。
5.政府获取的信息具有不完全性。政府对经济的有效干预取决于对市场信息的全面和准确把握。但是，由于现代市场经济系统的复杂性和变动性，使这种对信息收集和处理的严格要求几乎是不可能做到的。信息来源于基层，基层传上来的种种信息都需要由政府机构收集、整理和分析，从而需要大量的费用和成本。这些费用和成本不只表现在经费的支出上，还表现在信息的延误和随之而来的决策的迟缓。大量的信息是不可再生的，如不迅速反馈，很快就会过时无用。由于费用的昂贵和时间的限制，基层的许多信息永远不能反映到政府机构中来。这样，对许多信息由于得不到使用或使用不当而浪费掉了。虽然技术进步可以加快收集信息的速度，但随着市场经济现象越来越复杂，信息量将越来越大，信息差距不会缩小，反而会扩大。另外，由于各种制度因素和人为因素，基层单位反映上来的信息很可能是掺了“水分”的、经过“修正”的甚至是虚假的。这样，政府的决策往往不得不在信息不完备和不准确的条件下作出，因而也就不能保证真正地反映和满足市场经济迅速发展的状况和需要。
6.政策的滞后性。政府调控经济政策的制定和实施需要时间、政策对经济发生作用同样需要时间，这就会出现政策的滞后效应。这种滞后效应可能使政策实行的结果与预期目标相距甚远，从而导致政府的政策失灵。比如，政府本想用扩大货币供给的办法刺激经济增长，使其走出低谷，但当政策发生作用时，经济已走出了低谷，达到了潜在总供给水平，于是这项政策就实际起到了刺激供给超越潜在总供给的作用。相反，政府本想实行紧缩政策抑制经济过热，使其不致于失去控制，但当紧缩政策付诸实施时，实际经济运行状态已由过热转为降温，达到了正常状态，于是政策执行的结果是促使经济衰退，进入冷却状态。我国自从80年代末期以来，在经济生活中就至少出现了三次宏观调控滞后的情况。一次是1988年底开始的治理整顿，主要由于中央宏观经济管理失误和政策多变，大约滞后了一年左右；一次是从1991年开始的宏观调控，主要由于宏观调控经验不足和继续从紧政策的负面效应的影响，也滞后了大约一年左右；另一次是1993年下半年开始的加强宏观管理，调整经济结构，也滞后了大约一年时间，其重要原因在于地方利益强化，宏观调控乏力，不适应市场经济的要求。[①c]
政策的滞后性一般可分为内在滞后和外在滞后两大类。内在滞后指制定和实施政策所需的时间，外在滞后指政策实施后对经济发生作用所需的时间。内在滞后一般又可分为：（1）认识滞后，指经济扰动出现到政策制定者们认识到有必要采取行动所需的时间。如果这种扰动在其发生之前已被估计到，那么这种滞后就是负值。在一般情况下则是正值。（2）决策滞后，指从认识到采取决策的必要性到决策这段时间。（3）实施滞后，指从决策到实施这段时间。政策制定的内在滞后是一种谨慎滞后，也就是说，发生在政策实施之前，它不会对经济产生影响。但是，外在滞后却是一种延续性滞后，也就是说，只要政策开始实施，它对经济的影响会随着时间而逐渐展开。一般而言，开始时的政策效果是不明显的，但随着时间的延续，其效果会表现得越来越明显。
要保证经济政策的有效性，具有许多严格的条件要求，其中很重要的一个条件是要保证政策的及时性，即制定政策、付诸实施乃至发生作用等所有一切必须做到及时、准确。然而在实际生活中，由于种种因素的限制，这一点是很难做到的，政策滞后的现象时有发生。
7.预期的作用。政府的宏观经济调控政策在实施后是否有效，除了要求政策本身符合客观实际和及时付诸实施外，还必须保证其在贯彻落实过程中不能变形走样。但是，在公众（消费者和投资者）预期的作用下，政府的经济政策要能百分之百地得到遵照执行是不可能的。70年代以来，在西方经济理论界引起广泛关注的理性预期理论，就揭示了公众预期对政府政策的影响。理性预期理论以政策规则为手段，以公众的预期相当准确或逐渐接近于准确为依据，推出了政府宏观经济政策的无效性的结论。当然，我们不能照搬照抄理性预期理论的这一观点，但是，这一观点是值得我国政府高度重视的。它启示政府在制定政策时，一定要注意到公众的预期，不可低估公众预期对政策效力的影响。我国近几年的固定资产投资之所以居高不下，恐怕一个重要的原因是地方和企业预料到中央政府收缩经济只是暂时性的权宜之计，相信政府在紧缩政策执行一段时间后，必然会逐渐放松，甚至再来一个“大干快上”。这样，虽然中央政府三令五申要求各地压缩投资规模，但地方和企业就是不愿雷厉风行地严格遵照执行，从而导致了投资规模屡压屡膨。
以上只是概述了导致政府失灵的基本而非全部成因。事实上，市场经济运行错综复杂、变化多端，能造成政府调控失灵的原因也不是固定不变的，它会随着市场经济的发展而不断变化。
三
为了克服政府干预经济行为的局限性，尽可能地避免政府失灵，提高政府机构的工作效率，不妨作如下尝试：
第一，在政府干预和市场调节之间作出恰当选择。在引入政府宏观调控以弥补和克服市场失灵时，应对政府调控的成本和效益进行比较，以确定是否存在政府失灵。如果存在政府失灵，则必须对政府失灵和市场失灵的成本与效益进行比较分析，然后在政府调控和市场机制自发地发挥作用之间作出正确选择。
第二，改革、完善政府机构和体制。在政府介入经济过程，对经济实施宏观调控干预之后，如果发现其不是偶然而是多次或在一段时期内出现了干预不力和失误的失灵情况，就必须考虑和研究政府机构本身是否和市场机制相适应的问题。倘若认定政府机构本身不适应市场经济的运转，则应该着手对政府机构进行改革和完善，包括改革和完善政府的组织机构、决策机制、运作机制、监督机制等等。当然，对政府机构进行改革是一项复杂的工程，而且会招致方方面面这样那样的阻力，不可能轻而易举地取得进展和成功。
第三，在政府内建立责任制度，形成竞争机制，引进利润动机，以提高政府公务员的素质。建立责任制度，就是对政府官员要有责任约束，做到是非清楚，功过分明。尽职尽责、政绩显著的应提拔、重用和奖励，渎职、失职、以权谋私、给国家造成经济损失的应给以党纪政纪处分直到撤职或绳之以法，而不能有了成绩大家人人有份，出了事由集体和组织负责。形成竞争机制，就是要在政府各部门及政府官员之间形成一种竞争关系。西方公共选择理论家认为，只要打破公共物品生产的垄断，在政府内建立起竞争机制，就可以消除政府低效率的最大障碍。他们提出了一些建立竞争机制的设想。比如，可以设置两个或两个以上的机构来提供相同的公共物品或服务（城市供水系统、公交系统就可采取这种办法），使这些机构之间展开竞争以提高效率；可以把某些本来是由政府投资生产的公共物品，承包给私人生产者；可以在一个地域辽阔、人口多、事务多的国家的不同地区设立相同的机构以加强地方政府之间的竞争等等。西方经济学家的这些观点，我们应该有选择地借鉴。引进利润动机，就是要使政府官员树立利润观念。比如，允许政府部门对节省成本的财政剩余具有某种自主权，可以直接分享成本节余，也可将其作为奖金、津贴和其他各种福利项目发放。当然，这种利润动机容易造成虚假的或损害公众利益的节余，因而必须有相应的竞争和监督机制与之相配套。
第四，对政府活动的行政经费的收支数量加以约束。政府活动的经济基础是经费开支。因此，对政府的行政经费数量和支出加以控制，就能从根本上限制政府的行为框架，抑制过度增长、机构膨胀、人浮于事和搞那些有其名而无实效的种种活动。这种约束可以从政府预算的程序和数量两方面入手。要把政府的收支增长直接与国民经济的增长挂起钩来，并保证在一定的比例之内。
第五，在体制“转轨”时期，政府的职能必须彻底转换。政府职能的转换包括：转变传统的计划经济观念，树立市场经济观念；转变旧的权力观念，把属于企业的权力还给企业；坚持政企分开，使企业真正成为“四自”的法人实体和市场竞争主体。按照市场经济体制的要求，政府组织管理经济工作的主要职能是做好规划、协调、监督、服务工作，减少中间环节，提高办事效率，做到“横向不交叉，纵向还权利，上下能对接，宏观搞调控，微观多服务”。
注释：
①a 引自李瑞芝：《“市场失灵”、“政府失灵”论与社会主义市场经济》，《经济评论》1995年第3期。
①b 参见伍伯麟主编：《社会主义市场经济学教程》第13章，复旦大学出版社1993年版。
①c 参见石康、齐援军：《三次宏观调控滞后的原因与启示》，《经济学消息报》1996年9月6日。
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