政府购买社会组织服务供需适配研究南京“社洽会”的实践与思考
□ 倪咸林
伴随着创新社会治理的逐步推进，政府购买社会组织服务在中央和地方层面全面展开，有效缓解了人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。尽管绩效显著，但从各地实践来看，也发现一些问题、存在一些隐患。南京社区暨社会公益服务项目洽谈会（简称“社洽会”）的实践做法，为完善政府购买服务供需适配机制输送了地方经验，促进了国家治理体系和治理能力现代化。
一、政府购买社会组织服务供需脱节及其带来的问题
尽管政府购买社会组织服务在地方和国家层面已有多年实践经验，但对于“买什么”及其确定原则仍未达成共识。从现有国家和地方政策文件看，政府购买社会组织服务更多是站在购买方角度，用概括、列举、排除等办法确定购买事项，缺乏对需求的有效识别与精准挖掘，结果是供需出现脱节，并由此带来一系列问题。
（一）影响公共政策的权威性。一是购买失当，将本应该由自己提供的基本公共服务外包给社会组织，滋生“扔包袱”做“甩手掌柜”等懒政、怠政现象和“不作为、乱作为”的陋习。二是购买过当，购买了与公共服务毫不相干的事项，结果不但导致“劣币驱逐良币”影响刚需类公共服务的购买，同时还将降低财政资金的使用绩效，从而形成对纳税人权利的漠视。
（二）降低需求满足精准性。一是当前购买社会组织服务大都从出资方即政府角度考虑购买事项，缺乏对民众服务需求的挖掘与整合，结果是“老百姓真正需要的服务没有被购买，而购买的服务又不是老百姓需要的”这种尴尬局面。二是很多基层购买主体还没有在理念上将社会组织置于平等合作的地位对待，而是将“伙伴”当成“伙计”。结果是多数社会组织在承接政府购买服务项目时倾向于按照购买方意图行事，甚至要花费很多时间和精力用于配合购买方的工作和活动，执行项目时对需求方提出的要求只能采取选择性忽视策略。
（三）提高制度运行风险性。一是由于购买服务范围不明晰，各级政府在做购买服务决策时自由裁量权过大，有时出现“随意购买”“指定购买”等违规行为，影响了购买服务市场的正常发育。二是购买范围模糊也容易导致地方政府借购买服务之名行变相融资之实等违法行为，如2017年河南省驻马店市利用政府购买服务名义违法违规举债8亿多元，造成不可挽回的后果。
二、“社洽会”：政府购买社会组织服务供需适配精准化探索
（二）系统挖掘分散需求。一是以社区为基础，对大量的服务需求搜集与筛选。一方面，社区通过对日常工作中接收到的群众需求信息进行整理与筛选，将其中适合通过政府购买社会组织服务方式提供的，在每年“社洽会”之前进行设计与上报；另一方面，社区通过技术手段便捷高效挖掘群众需求，如南京市栖霞区通过“掌上云社区”能够实时获取群众诉求，大大提高了工作效率和政府回应性。二是以社区社会组织为依托，挖掘服务需求并进行项目化设计。目前全市共有社区社会组织近2万个，平均每个社区10个以上。利用社区社会组织扎根社区、贴近群众的优势，对群众需求进行系统收集整理，并通过社会组织项目运作的专业优势，将服务需求转化为服务项目，方便政府购买。三是以项目大赛为补充，全面挖掘社会需求。如南京市民政局举办公益创业培育开发服务大赛，引导社会多元主体在社会服务领域内创新创业，培育本土公益服务种子项目，完善公共服务供给内容和结构。
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（一）推进供给结构改革。一是明晰购买服务范围。南京市政府于2014年出台推进政府购买服务工作实施意见，初步确定了购买服务范围界定的原则。同年，南京市民政局制定购买服务实施办法，用列举加概括方式规定了购买服务范围。2015年开始，进一步用正负面清单形式规范购买范围并逐年进行动态调整，对于年度重点扶持类项目还要进行可行性论证，提高服务供给的科学性和有效性。二是理顺购买主体间关系。市财政公布6大类280项政府购买服务目录；市民政局成立购买服务领导小组，协调推进民政领域购买服务事宜；政法、文旅、养老等部门也按照市政府购买服务的意见，逐步推进服务供给。同时，在市政府实施意见指导下，各区出台实施办法，各街道（乡镇）出台操作办法，从而在市—区—街道（乡镇）—城乡社区之间形成了购买服务纵向组织与分工体系。三是赋予基层政府和社区结合本地实际进行自主购买的决定权。街道（乡镇）回归服务本位并制定《街道便民服务中心公共服务通用目录》，社区可以以购买主体身份参与“社洽会”，将基层群众诉求直接转化为现实需求进行洽谈。通过社区服务项目购买实践探索，社区内政府自办的事推进上移，政府托办的事推进外包，社会想办的事协商众筹，社区自治的事“自产自销”，进而也明确了各方主体的权责定位与行为界限。
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2013年起，南京市借鉴经济领域“广交会”“金洽会”等招商引资方式，以市政府名义首次举办“社洽会”，旨在解决政府购买社会组织服务供需适配的结构性矛盾。截至2018年，“社洽会”累计资助扶持2000多家社区社会组织，投入财政资金2亿元，带动社会资金6000多万元，全面服务南京一千家城乡社区，取得良好的经济和社会效果。南京“社洽会”主要做法和特色如下。
（三）打造多元合作平台。一是打造层级化供需对接平台。着力打造市区街社四级平台。以南京公益创投协会为统领，统筹市级及以下政府购买社会组织服务协调与整合工作；各区分别成立相应次级平台，集社会组织培育评估、信息咨询、项目采购、社会创业等多位一体；街道（园区）社会组织服务中心整体外包，提供需求调研、项目监测、在地协调等服务，帮助社区与社会组织实现对接；社区社会组织服务中心（或社区枢纽型社会组织）负责对具体信息进行收集、整理与反馈，并对社区层面的服务项目进行监督。二是构建多元化政社合作平台，形成独具特色的“府校媒企社”合作结构。与南京14所设置社会工作专业的高校签订合作协议，共同建设高校成果转化基地，设立面向大学生的社会工作创意梦工厂，开发、设计、参与社区项目，实现人力、才智、项目有效对接；引入汇丰中国社区建设计划，景明佳园社区等5个社区各获汇丰30万投资用于服务居民参与社区建设；与6家主流媒体签订合作协议，与扬子晚报社共同发起成立社工协会，举办寻找最美社工活动；与鼓楼医院、点将台社会福利院、青龙山精神病院等专业化机构合作在社区延伸，开展养老、康复、义诊等专业服务。多元主体从不同角度对群众需求进行识别、转化与整合，推动政府购买社会组织服务更加精准。
（四）理顺供需对接机制。一是政府部门间合作机制。在市级党委政府层面实现横向合作，2015年市委组织部牵头投入2.5亿元、2016年投入3.7亿元设立社区为民服务专项资金；与卫生、政法、信访、妇联、团委、科委等多部门联动，制定相关社会工作服务的专项政策。在纵向层面，通过市区资金配比、载体建设规划、纳入督查机制，有效带动区级及基层政府购买服务发展，形成一体推进效应。二是“三社联动”机制。在购买服务的供给与需求之间，社区、社会组织和社会工作专业人才发挥各自优势构建联动机制，在动态中将群众需要、社会组织生产与社区服务提供进行有效衔接。自2012年开始，通过政府搭台、社区载体、项目牵引、供需互动、社会参与、服务竞标、第三方评估等系列举措，南京市深入推进“三社联动”机制，大大提高了政府购买社会组织服务供需适配的精准化。三是基层协商民主机制。近年来，南京相继涌现浦口区联合社区项目协商、秦淮区弓箭坊社区议事规则、江宁区牌坊社区环保公约协商等一批典型，在协商中促进了购买服务的供需对接。同时，社区论坛、广场夜话、民主听证会、社区自治协会等一大批新兴基层协商民主形式在全市蓬勃发展，进一步在机制上确保政府购买社会组织服务供需适配的精准化。
（五）完善制度保障细节。一是获得财政资金支持的社会服务项目，必须征求项目实施地社区、街道意见，确保居民群众需求得到有效对接。雨花台区翠竹园社区78家社会组织根据居民兴趣需求，提供涉及文体、幼教、养老等方面服务，居民参与踊跃。二是对所有中标项目，引入第三方开展中期与结项绩效评估，其中社区居委会评价以及服务对象满意度占60%以上，对评估没通过的，停拨60%尾款，并将社会组织、社工人才开展服务的绩效评估纳入社会组织信用记录。三是在组织、资金、场地等方面进行全方位保障。在市级及各区和街道层面全面成立组织机构（如南京市公益创投协会）；对社区用房，政府规定为民服务面积大于80%，其中50%以上面积用于社区社会组织服务；在资金方面，民政、财政联手，市区两级1：1配套推进公益创投。
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通过上述综合测算，预测通州区公路网规模在2020年达2 680 km左右较合理，而通州区农村公路网规模用总公路网规模减去规划的国省道路网规模即可得出. 根据《国家公路网规划》相关要求，国道与省道的合理规模约占未来公路网总里程的14%～16%较为合理. 因此通过测算，通州区农村公路网规模应控制在2 200 km左右.
方案优点：在10G GPON标准尚未成熟商用的阶段，采用的一种过渡的方案。GPON网络下行有效带宽为2250M；按照64的分光比，控制实际承载用户数后，同等条件下用户忙时平均带宽能达到35M，足以满足未来视频业务的发展需求；
三、完善政府购买社会组织服务供需适配机制的建议
南京“社洽会”的实践探索，有效解决了政府购买社会组织服务供需结构性矛盾，促进了该制度的可持续发展。在此基础上，完善政府购买社会组织服务供需适配机制的建议如下。
（一）加快推进公共服务供给侧结构性改革。第一，促进政府职能转变。凡是可通过购买公共服务，转移给社会组织承担的事务，政府逐渐退出直接提供领域，重点抓好合同管理、监督服务质量与效率。例如公共文化、社区养老等。且随着政府购买公共服务的扩展，同步精简政府机构和人员，降低公共管理成本，提高政府治理能力。第二，加快事业单位改革。在政府购买公共服务市场成熟的条件下，可加快事业单位改革步伐，将相当部分事业单位改制为企业性质的社会组织，自主经营、自负盈亏、照章纳税，承接政府购买公共服务事项。第三，进一步完善负面清单制度。为避免购买服务范围泛化问题，财政部于2018年发布新的《政府购买服务管理办法》，明确负面清单，对政府购买服务内容作了全面、明确的禁止性规定，严禁以政府购买服务名义违法违规举债融资。
（二）精准识别公共服务需求。一是及时梳理并调整社会亟须的公共服务需求，建立健全需求挖掘机制。建议聚焦“自下而上”的需求挖掘，以网格化管理服务体系为依托，充分运用“三社联动”、基层协商民主等机制，梳理汇总碎片化的服务需求，经街道（乡镇）整理后定期报上级部门。二是进一步规范完善需求筛选机制。各级政府经过初步汇总建立需求目录库，组织政府相关部门、社会组织代表、民众代表和相关领域专家对服务需求进行评估、筛选，作为年度购买服务项目依据。三是完善需求运用反馈机制。将经过上述评估筛选的需求目录反馈给相关职能部门和基层街道（乡镇）、社区，为其开展服务购买提供依据。
（三）完善政府购买社会组织服务供需适配的平台机制。一是在政府不同层级成立以民政、财政、社保、发展改革等为成员单位的购买服务协调（领导）小组，以便对购买服务事项进行筛选和规划，并且建议以此小组为平台，在省级层面出台购买服务的指导目录，在省以下层面出台政府购买服务的操作性目录和负面清单。二是进一步完善政府购买社会组织服务供需适配机制，让利益相关的多元主体能够相互对话、互动并达成合作，将供给和需求进行有效对接。三是创新政府购买社会组织服务的政策工具，提高供需适配的精准性和有效性。
作为国家治理体系和治理能力现代化进程中的一环，政府购买社会组织服务必将在未来发挥更大作用。从根本上思考“买什么”“为谁买”及如何对接匹配，将是该制度进一步发展必须解决的核心问题。南京的实践为制度发展提供了经验，当然也需要结合其他地区的有效做法，对政府购买社会组织服务供需适配进行逐步完善。
本文是国家社科基金一般项目“政府购买社会组织服务的供需适配机制研究”（18BZZ103）、中国博士后科学基金特别资助项目“政府购买社会组织服务的需求挖掘及其整合机制研究”（2019T120440）和江苏省教育厅高校哲学社会科学研究重点项目“十八大以来党中央国务院出台的社会组织治理重大改革措施研究”（2017ZDIXM111）的阶段性成果。
作者系南京师范大学公共管理学院副教授
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