试论社会保障基金筹集与运营法律制度的若干问题，本文主要内容关键词为：若干问题论文,法律制度论文,试论论文,保障基金论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
建立、健全社会保障法律制度，积极而有步骤地推进多层次社会保障体系的形成，是建立社会主义市场经济体制主要环节之一，也是顺利进行经济体制改革的重要保证之一。本文仅就社会保障基金筹集、管理和运营法律制度建设中的几个问题试陈管见，并就此为制定我国社会保障基本法律——《中华人民共和国社会保障法》提出几点建议。
一、正确选择社会保障基金筹集的法律模式
选择适应我国国情、国力和社会保障基金筹集的法律模式，以形成社会保障基金充分、可靠和稳定的来源，是建立多层次社会保障制度的核心问题。我国计划经济体制下的社会保障制度，实际上是国家出资、由企业（单位）承担实施的国家保障。因此，社会保障事业经费的来源，主要的或实际上是国家财政拨款。但是，计划经济体制下的国家财政预算既没有这种每年必须列支的财政资金在财政总收入中建立相应的资金来源，例如征收社会保障税、费，也没有在法律上明确规定这种列支经费应占当年财政支出的比例。显然，这种非规范化、非基金化，吃财政“大锅饭”的社会保障事业经费筹集模式，是国家包揽的现收现付筹集方式。这种筹集模式由于缺乏固定来源和稳定增长机制，难于实现必要的积累和有计划的使用，难以应付突发严重自然灾害和经济状况恶化带来的经济困难，也无法满足未来社会保障扩大支付的需求；并且由于缺乏广大社会成员缴纳税、费制度，国家财政单一渠道供给资金，一方面社会保障事业与经济建设事业之间形成对国家财政资金需求的尖锐矛盾，使社会保障总体水平受到严重制约，另一方面，助长了社会成员对国家的依赖思想，进而导致社会保障实施中的平均主义倾向盛行，经费浪费严重。尤其是在社会主义市场经济条件下，这种国家保障是通过各个地区、行业、企业（单位）承担实施的，因历史遗留问题和各自经营状况差异必然导致不同地区、行业、企业（单位）在承担社会保障费用和能力上产生重大差别，从而损害社会保障公平原则，限制社会主义市场公平竞争，不利于发挥社会保障对社会主义市场经济的调节器、安全网的整体功能。
从当代实行社会保障制度的国家看，以社会保障资金的来源和积累为标准，社会保障资金筹集大体可以分为两种类型、三种模式：（1）社会统筹类型，即社会保障资金主要由国家、企业、个人分担，以形成社会保障基金。这种类型就基金有无积累来说又可以分为两种模式，一种是社会统筹无积累式，也就是现收现付式，即当期筹集的社会保障基金全部用于当期支付，不留结余。它体现了由政府进行分配和再分配，变个人保障积累为代际转嫁。一种是社会统筹部分积累式，即社会保障基金在社会统筹的基础上建立部分积累。实际上，这是一个国家基于对本国国情的考虑，为未来社会保障事业发展而预算的部分资金。（2）个人强制储蓄类型，即由国家法律规定企业和职工按照工资总额的一定比例缴纳社会保障资金并记入个人帐户的制度，该帐户资金所有权归个人；其支付使用，严格遵循法律规定的条件和程序进行。这就是个人帐户完全积累式筹集法律模式。
在借鉴国际上两种类型、三种模式研究和设计我国社会保障基金筹集法律模式过程中，有两种倾向应当解决：
（一）把适用于社会保障某一类项目或者某几种具体项目的基金筹集模式，确定为社会保障基金筹集的统一法律模式。例如，有的学者把适用于养老、待业、医疗等社会保险的“社会统筹与个人帐户相结合的部分积累模式”，武断地确认为我国“社会保障目标模式”（申嫦娥《社会保障制度改革与存量分解》，《当代经济科学》1995年第6期）。我们认为，多层次的社会保障是一个复杂体系，各个子项乃至各个孙项，设立的目的、任务不同，运作的特点、规律不同，保障的对象、功能不同，社会保障基金筹集具体模式也有区别，不能整齐划一。但是，作为社会保障的基本立法应当确认符合我国国情、国力，普遍适用各个社会保障项目的基金筹集法律模式。具体地说，就是明确规定社会保障基金实行国家、企业和个人分担的社会统筹制度，摒弃传统的国家财政包揽的方式，也不采取单纯的个人强制储蓄模式。因为这种筹集法律模式既体现了社会保障以国家为后盾，又体现了社会成员之间的互助共济、共担风险的社会主义本质特点；并且，这种模式比个人强制储蓄的自我保障模式，更具有社会风险承受能力和对社会成员的保障能力，对社会成员心理压力也比较小。至于社会保障体系所包含的子项目、孙项目应当采取的具体筹集法律模式，由各项目的单行立法形式加以解决。这样做，有利于社会保障基本立法的稳定性。
（二）忽视国家对社会保障基金社会统筹应尽的法律义务和应起的主要作用。在实际研究和设计社会保障基金社会统筹的法律模式中，有的论著强调“建立起由国家、企业（单位）和个人共同出资合理负担的保障基金筹集制度”，但是忽视了国家对整个社会保障负担的出资义务在三者之间的比重及其所起的作用（王卫华主编《中国社会保障制度研究》，中国人民大学出版社1994年3月第1版第90页）。1994年4月国家体改委、财政部、劳动部、卫生部印发的《关于职工医疗制度改革的试点意见》对职工医疗保险费和筹集办法规定：“职工医疗保险费用由用人单位和职工共同缴纳。”这里除用人单位属于国家机关、全额预算管理的事业单位和差额预算管理的全民所有制医院涉及由预算内资金开支外，国家不再负担医疗保险社会统筹义务。试想医疗保险支出突破社会统筹，医疗保险怎么办？应当指出，针对传统的社会保障体制的缺陷和弊端，强调社会保障不能搞国家保障，并不能否认国家是社会保障的后盾；强调社会保障基金社会统筹和个人应负的责任，并不能否认国家出资在整个社会统筹中所占的份额是主要的，所起的作用是基础作用。其理由是：首先，社会保障是国家对公民应尽的责任，享受社会保障待遇是现代国家公民的基本权利，我国宪法第42条至第48条作了集中规定，人民当家作主的国家不能推卸宪法所规定的责任。其次，中共中央《决定》要求：“建立政府公共预算和国有资产经营预算，并可以根据需要建立社会保障预算和国有资产经营预算，并可以根据需要建立社会保障预算和其他预算。”这说明，国家财政投入将纳入预算法制轨道，成为社会保障基金的固定和稳定来源。当然，国家对社会保障的投入主要领域是社会优抚、社会救济和社会福利，因为这三类项目更多地具有国民收入再分配的性质，更多地体现社会公平原则。再次，新的社会保障制度正在建立之中，由于历史遗留的问题和国民收入人均水平的限制，尤其是社会成员收入水平的限制，也不可能将社会保障基金社会统筹的主要义务由企业和个人承担。因此，社会保障基本立法应当对国家负有社会统筹的主要义务、国家财政投入是社会保障基金的主要来源做出明确规定；同时，应当规定企业（单位）、个人负有缴纳必要的社会保障税费义务。
二、健全社会保障基金管理运营的法律机制
在传统的社会保障体制下，社会保障事业经费主要来源于国家财政收入，而管理手段又基本上是行政手段，因此，社会保障经营管理的特点就是单纯的投入、无偿的供给。随着社会主义市场经济的发育和发展，这种简单的行政管理方式不仅严重扭曲了市场机制对社会经济的正常调节，阻碍社会主义市场经济体制的建立，而且使社会保障事业的发展步履维艰，难以维续。改革传统的社会保障事业经费行政管理方式，形成社会保障基金管理和运营的健全法律机制，成为发展社会主义市场经济条件下的社会保障事业的关键。
（一）统一建立社会保障事业经费的基金化、专业化管理制度。
1994年7月5日颁布的《中华人民共和国劳动法》（以下简称劳动法），总结了我国改革开放以来社会保障体制改革的经验，《劳动法》第70条明确规定：“国家发展社会保险事业，建立社会保险制度，设立社会保险基金，使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得帮助和补偿”；《劳动法》第74条又规定“社会保险基金经办机构依照法律规定收支、管理和运营社会保险基金，并负有使社会保险基金保值增值的责任”。从而，国家在社会保险方面第一次以法律的形式确立了社会保险事业经费的基金化和专业化管理制度。我们认为，这一制度所体现的原则，对社会救济、社会福利和社会优抚等社会保障项目也同样适用。
社会保障事业经费是在社会主义再生产过程中，通过国民经济分配和再分配形成的专门用于社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚等社会保障项目的资金，它本身就是一种基金。以法律形式确认基金化管理原则的意义和内容，首先，就是要把社会保障经费的收支纳入国家和地方各级政府的预算管理，并赋予这种基金来源、专门用途以法律的强制性，杜绝社会保障经费收支的随意性。承担社会保障事业经费社会统筹义务的企业（单位）、个人和国家必须依发生法律效力的国家和地方政府的预算履行缴纳税费和拨付款项的义务，保证建立适应社会保障各个项目需要的各项基金；社会保障经办机构对基金的支付必须在国家和地方财政预算中列支，专款专用。任何部门、企业（单位）或者个人不得拒缴、迟付，不得挪用、截留。其次，对于实行社会统筹部分积累的社会保障基金，强制按属地原则建立和管理基金，即社会保障经办机构将筹集到的社会保障基金转入所在地银行，建立基金专户，专项储存。以保证社会保障基金的完整和安全，社会保障费用的及时、足额支付，以及积累部分基金的正常营运。
社会保障基金实行经办机构专门管理，是社会保障事业实现纯行政化管理向社会化管理转变的重要措施之一。以法律形式确定社会保障基金这种专业化管理，一方面，以国家意志确认社会保障基金经办机构独立的法律资格和专业管理的法律地位，以法律手段促进和保护社会保障业这个专业行业的发展，有利于提高社会保障基金的管理水平和效益；另一方面，以法律的形式确认社会保障经办机构的权利、义务、责任，规范和约束其筹集、管理和运营基金的行为，有利于保护和促进社会保障事业的顺利进展。
因此，建立社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚等社会保障项目的统一的社会保障基金化、专业化管理制度，是健全社会保障基金管理和运营的法律机制，发挥社会保障项目经费的社会效果和经济效益的基本制度，应当在社会保障基本立法中得到确认。
（二）全面实行社会保障基金的全过程管理与社会化服务相结合的制度。
实践中，从我国医疗保险和救灾扶贫改革中得到两个重要启示：（1）社会保障基金的管理，不单纯是基金筹集和支付的管理，也不是基金管理的重点，基金管理的重点是基金的使用方向、使用情况、使用效果的跟踪管理，即对使用过程的管理。突出重点对基金运作全过程的管理，才能全面地了解和正确地把握社会保障基金的使用方向，及时纠正使用中的问题，做到既节约基金开支，又发挥基金社会的和经济的效益。（2）社会保障基金的全过程管理必须与扩大社会化服务相结合，实现社会保障经办机构的管理工作与直接实施社会保障的企业、单位的服务工作结合起来，同社区服务产业结合起来。例如，在医疗保险制度改革实践中，一些地方采取如下具体办法：一是允许职工到多个医院就医，促进医疗单位通过竞争提高医疗服务与药品销售分离核算的办法，强化社会化服务单位之间的配合、制约关系；二是医疗保险基金经办机构与定点医院和售药单位签定有关医疗保险服务范围、项目、费用、定额等内容的合同，以合同的形式把医疗保险基金管理工作扩展到社会化服务单位，取得了较好的社会效果。
从立法来讲，我们认为，应当重视研究这些社会保障改革的实践，对于经过实践检验确属有益、可行的社会保障基金全过程管理的基本做法和全过程管理与社会化服务（包括社区服务）相结合的基本经验，应当上升为法律，规定在社会保障的基本立法中；社会保障各个单项立法，可以根据基本立法精神，结合各单项社会保障的特点具体细化，完善这一制度，以形成具有鲜明实践特色的社会保障基金管理和运营的法律制度。
（三）完善社会保障基金保值增值的法律制度。
采取社会统筹部分积累模式的社会保障项目，如何使积累基金保值增值？这是国际上实行市场经济体制的国家社会保障改革所面临的共同课题，也是我国社会保障实际工作和法制建设必须研究解决的重要内容。在社会主义市场经济条件下，实施社会保障积累基金保值管理，实际上是基金的传统行政化管理方式向新的经营化或资本化管理方式的根本转变，既面临着风险，又缺少相应的经验。根据我国社会保障立法及其实践，借鉴国外的有关立法经验，我们认为，建立社会保障基金保值增值制度，应当包括以下主要内容：
1、社会保障基金保值增值的原则：（1）国家指导、扶持、监督原则；（2）保证基金支付需要原则；（3）保值增值方式安全、有效原则。
2、社会保障基金保值增值的方式：凡是社会保障项目有积累基金的，都应该采取适当的保值措施；在保证一定时期基金支付需要并留足周转准备金前提下，对部分积累基金应当采取增值措施。主要包括：基金存储经办机构所在地国有商业银行，通过储蓄保值增值；购买国家发行的社会保障基金特别定向债券和允许购买的其他种类国家债券，以及国家银行发行的金融债券，以债券利息保值增值；有偿地向社会保障社会化服务产业投资，通过有偿增值、有偿使用、滚动发展使基金保值增值；委托国家银行、国家信托投资公司放款，以分得红利使基金保值增值。
3、实施社会保障基金保值增值措施的禁止性规范：（1）社会保障经办机构不能直接经办放款；（2）基金不得用于经商、办企业，不得购买各类股票；（3）基金不得为各类经济活动提供担保。
三、健全社会保障基金筹集、运营的法律保障措施
从世界各国的实践来看，以法律的形式设置相应的配套法律保障措施，切实保证社会保障基金及时、全额筹集和高效、安全运营，对实现社会保障的目的是至关重要的。因此，在研究和设计我国社会保障基金筹集、运营的法律制度的过程中，还应当研究和设计相应的保障措施。这些措施主要包括以下几项内容：
（一）确立社会保障基金经办机构企业化经营的事业单位法人地位。
根据我国劳动法和现行有关社会保险、社会救济方面的行政法规、规章以及规范性法律文件，在社会保障基本立法中明确确立社会保障基金经办机构的事业单位法人地位已成为一种必然趋势。
首先，社会保障是一项社会化的事业。国家以法律的形式确认社会保障基金经办机构以事业法人地位，实际上是把这种社会化的事业交给社会去办的一种最好形式，也是实现社会保障国家行政管理与事业管理分开的重要法律措施。一方面，政府作为国家行政管理者，通过制定政策、法规，运用各种宏观调控手段，管理、监督和支持社会保障事业，有利于提高行政管理的水平和效率；另一方面，社会保障基金经办机构作为具有独立人格的事业单位法人，通过自身建立具有广泛代表性的权力机构——社会保障基金委员会，以及经办机构接近基层、接近群众的便利条件，使国家意志和人民意志紧密地结合起来，自主地和及时地处理各种社会保障事件和问题，也有利于提高社会保障事业管理的水平和效率。
其次，社会保障经办机构又不是一般的事业单位法人。从法律关系来说，经办机构同国家、社会组织和社会成员之间，实际上是一种委托和受托关系。作为受托者，社会保障基金经办机构管理社会成员、社会组织缴纳的社会保障税费和国家财政拨付的款项，以及国内国际各种捐赠款物，其目标就是保证社会保障基金的正常收支；并且保证基金的保值增值，以维护委托人的合法权益，实现社会保障的目的。因此，法律应当赋予社会保障基金经办机构以企业化经营的管理职能，即：社会保障经办机构在保证社会保障基金正常支付的前提下，有权自主地将一部分积累和备用资金用作法律允许的经营性活动，实现社会保障基金的保值和增值，以扩大社会保障基金的社会效益和经济效益。应当指出，实行企业化经营管理的社会保障基金经办机构，同企业法人的根本区别，就在于它并不谋取自身利益，社会保障基金运营中的增值仍然用于社会保障事业。因此，这种企业化经营管理方式，并不能自然导致不正当竞争和引起自身腐化的现象。
（二）健全对社会保障基金筹集、运营多方位的法律监督措施。
社会保障经办机构作为事业单位法人，应当独立地对社会保障基金进行筹集、管理和运营。但是，为了规范和约束社会保障经办机构，严格依照法律规定的条件和程序，正确行使权利，履行职责，还需要完善多方位的法律监督制度，以形成健全的监督体制。其中主要包括：
1、健全对社会保障基金筹集与运营的行政监督制度。这是国家实现对社会保障行政管理职责的主要任务之一，也是社会保障经办机构依法正确行使职责的可靠保证。首先，立法应该明确各类社会保障项目从中央到地方的行政主管部门，及其对各级社会保障基金经办机构的行政监督职权、监督范围、监督程序、法律责任等内容。其次，应当明确从中央到地方财政部门、审计部门、人民银行对社会保障经办机构的财政监督、审计监督和金融监督的行政专项监督。由此形成以行政主管部门监督为主、行政专项监督为辅的自上而下的严密行政监督体系。
2、建立社会保障基金监督机构和基金经办机构内设监督机构的监督制度。中共中央《决定》要求：“建立由政府有关部门和社会公众代表参加的社会保险基金监督组织，监督社会保险基金的收支管理。”我国劳动法和相应的社会保险行政法规、规章，对设立社会保险基金监督机构及其职能、职责等内容作了原则性规定。我们认为，应当按照社会保障中社会保险、社会救济、社会福利和社会优抚等不同类型社会保障基金筹集、管理和运营的特点和规律，分别建立相互协调，相对统一的社会保障基金监督机构；监督机构组成成员的人数和代表的层面应当体现广泛性；监督的方式和监督的程序，应当具有可行性和便于实施监督。同时，在社会保障经办机构内部设立专门的监察、稽核组织实施内部监督。从而形成内外专门监督机构的监督体系。
3、完善社会团体对社会保障经办机构的监督制度。社会保障是涉及全社会各行各业、千家万户、亿万群众的社会化事业。我国工会法、未成年人保护法、妇女权益保障法、残疾人保障法以及劳动法和相关的社会保障行政法规、规章，对于工会、共青团、妇联、残疾人的合法权益，对维护工人、未成年人、妇女、残疾人的合法权益，都做了原则性规定。社会保障基本立法，应当明确规定社会团体对社会保障基金经办机构的法定监督权，并对社会团体参与监督的方式、途径做出具体规定，以形成社会团体监督网络。
（三）强化社会保障基金筹集、运营的行政执法和司法保护措施。
行政执法和司法保护措施是社会保障基本立法的重要内容，是维护社会保障基金筹集、管理、运营的正常秩序具有强制性的法律措施。根据现行社会保障立法和完善社会保障法律制度的要求，强化行政执法和司法保护措施的主要内容包括：
第一、为了维护社会保障基金筹集秩序，对负有缴纳社会保障税、费的法定义务人不履行义务的，以法律的形式赋予社会保障基金经办机构和有关社会组织和社会成员以提请行政执法机关处理的申请权，或者向司法机关提起诉讼的起诉权。在我国现时人们社会保障法制观念不强、相当一部分企业经营效益不好的情况下，有些负有缴纳社会保障税费法定义务并具有缴纳能力的义务人，拒缴、拖缴或者以各种手段逃避缴纳义务的现象，并非鲜见。社会保障经办机构和有关社会组织、社会成员依法享有提请行政执法机关处理的申请权和向司法机关提起诉讼的权利，可以通过行政裁决或者司法裁判的手段，强制不履行义务的人履行缴纳义务并支付逾期利息和罚款；对于给被保障对象造成损害的，责成义务人承担赔偿责任。这对于维护社会保障基金筹集秩序，促进资金及时，金额到位，形成规模，是必不可少的。
第二、为了维护社会保障基金支付秩序，对于社会保障经办机构及其工作人员，由于失职、渎职而拒付、迟付或少付使被保障对象遭受损害的；对于单位和个人采取欺诈、胁迫、贿赂等非法手段取得社会保障金的，社会保障受益人和经办机构有权提请行政裁决或司法裁判，追究责任人的民事责任或行政责任；对于情节严重、构成犯罪的，均有权检举、控告，追究行为人的刑事责任。
第三、维护社会保障基金的筹集、管理、运营秩序，重点是从严治理社会保障行政管理机构和事业经办机构，对于玩忽职守、以权谋私、营私舞弊、投机诈骗、贪占挪用、索贿受贿的行政管理机关和事经办机构人员，应当严格法律监督制度，运用民事、经济、行政、刑事等多种法律责任手段，严肃法纪。从立法上讲，应当根据社会保障基金运作过程中可能发生的主要违法、犯罪行为，区别行为的性质、情节轻重，从严规定行为人应当承担的法律责任。对于应当追究行政责任或刑事责任的，决不免除其应负的法律责任。以保持社会保障行政管理机构和事业经办机构的公正、公平、效率、廉洁的形象。
标签：社会保障基金论文; 社会保障支出论文; 社会管理论文; 法律论文; 事业基金论文; 立法原则论文; 企业责任论文; 项目预算论文; 措施项目论文;