城市化进程中失地农民利益受损的原因、影响及保护对策，本文主要内容关键词为：对策论文,失地农民论文,进程论文,利益论文,原因论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十六届五中全会通过的“十一五”规划《建议》指出：“坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化。”城市化与工业化是互为前提的，没有工业化就没有城市化。现代工业及其他产业的发展，最终必须落实到具体的现代化城市。城市化建设关系全局，回忆城市化建设，意义深远。同时，必须正视城市化进程中失地农民问题，消除现代化进程中的不和谐因素。2006年10月党的十六届六中全会明确提出：要适应我国社会的深刻变化，把和谐社会建设摆在首要位置。我们所追求的和谐社会是城乡协调发展的社会，是不同利益群体的基本需要都能得到满足的社会，是实现社会各种群体之间利益均衡的社会。在构建和谐社会的过程中，如何消除现代化进程中的不和谐因素，如何实现农民失地不失业，如何保障失地农民的生活质量，如何保障失地农民公平地享受社会发展成果，已经成为当前我国必须直面的问题。
一、城市化过程中失地农民利益受损的若干原因
中国现代化建设第三步战略部署的目标是，到2050年人均GDP达到中等发达国家水平，基本实现现代化。发展水平(人均GDP)和居民收入水平的提高，生产方式和生活方式由传统式向现代式的转变是实现现代化的关键。城市化是生产方式和生活方式转变的结果，又促进着生产方式和生活方式的转变。积极推进我国城市化进程，节约土地、集约发展是我国城市化道路的必然选择。但是，当前城市化过程中失地农民的利益却严重受损，许多失地农民由于补偿不足和就业不稳定，生存和发展受到严重影响，这为国家和社会的不稳定留下了隐患[1]。主要有如下几个方面的原因。
(一)现行的征地制度存在的缺陷，农民的土地集体所有权形同虚设的特点，侵害农民利益。我国《宪法》明文规定，我国土地实行公有制，“城市的土地属于国家所有”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。《农村土地承包法》第十二条规定，“农民集体所有的土地依法属于村民集体所有，由村集体经济组织或村民委员会发包。”《土地管理法》规定，“农村的土地所有权属于农村集体，农民对土地拥有部分所有权。”在现行的征地制度下，最根本、最明显的缺陷是，在政策法律上承认农民拥有农村集体土地的所有权，土地征用过程中又剥夺了农民对集体土地拥有的所有权，土地所有权经常成为“政府所有”。在实践中，“农村集体”或“农民集体”，是一个虚置的权利主体。集体是土地的经营者、管理者，政府拥有分配土地的绝对权利；农民拥有土地的部分所有权，所有权的残缺，利益主体地位得不到法律的全面保护，因而成为利益受损者，以至于经常出现征地补偿纠纷。
(二)土地补偿制度和政策与市场经济规则不相适应，征地过程中政府、集体、农民三者之间利益分配不公平，导致农民的财富被剥夺。我国自实行土地有偿征用制度以来，有些地方政府为增加财政收入，对征地权的行使乐此不疲。与失地农民利益受损形成鲜明对照的是，政府利用现行征地制度的不足和掌管的征地主动权，大肆“寻租”，通过低征高卖、增加税费名目、以土地换投资等方式，不仅增加了地方政府的财政收入，而且彰显了政绩。这是当前地方政府热衷于征用土地的根本所在，也是失地农民利益受损的关键原因。征地的过程实质上就是政府、集体、农民为追求各自的利益最大化而进行相互博弈的过程。征地过程中政府、集体、农民三者之间利益分配不公平，我国现行的征地补偿制度存在严重的缺陷。
(三)户籍制度成为瓶颈，城乡有别的制度安排，致使农村居民与城镇居民在就业、教育和社会保障等方面形成巨大的利益反差。始于20世纪50年代中期的户籍管理制度，是形成现有失地农民问题的一大制度障碍。以户籍制度为标志的二元结构，人为地制造了城乡居民身份的不平等，发展机会的不平等。城乡居民收入差距拉大，城乡间流动被梗阻。现有的户籍制度，使农民享受不到同城里人一样的“国民待遇”。我国推行城乡有别的社会保障制度，城镇居民有下岗人员生活费、失业保险、最低生活保障，广大农民被排除在这些制度之外，户籍制度让农民尝到了种种苦头[2]。
(四)征地程序不规范，监督机构不健全，补偿标准过低。征用土地的程序在执行中容易造成缺乏公开性和公正性，征地的公告程序对征用并不起监督作用。从征地调查程序来看，征地部门常将事前调查和事后调查合二为一，缺乏实地核实；批准机关自由裁量太大；征地补偿标准的不统一、征地补偿款发放的监督机制不健全，导致失地农民的权益损失。我国对失地农民的安置主要是将安置补助费一次性发放给农民，让其自谋出路。依据《土地管理法》，我国现行的征地补偿费计算方式为“产值倍数法”，即征用土地补偿费，为该土地被征前3年平均年产值的6至10倍；安置补助费，为该土地被征用前3年平均年产值的4至6倍。“这种测算办法对农民说服力较差。第一，以年产值作为征地补偿标准不合理。现代农业已不是传统意义上的农业，而是集生态产业、精品农业和休闲观光农业等为一体的现代都市农业，土地的产出价值早已不是普通的粮食或蔬菜价值可比的。因此，征地补偿标准未包含土地的增值部分。农地一经征用后，其用途的改变通常会导致地价的大幅上升。在对增值部分的分配上理应考虑被征地者的利益，合理的计算办法是依据市场经济规律下的土地价值来提高土地补偿标准。”[3]
(五)农村法律信仰缺失，法律认知水平低，法律认同感弱，法律意识普遍低下，农民的利益诉求难以畅通表达和解决。中国法治建设的重点、难点在农村。农村法律信仰危机成为法治化进程中致命性的观念阻碍因素。我国多数社会阶层有着畅通的表达利益诉求的组织或渠道，代表各自阶层的利益，与政府及其他社会经济组织进行沟通、谈判甚至博弈，而农民却没有代表自己利益的群众组织，利益诉求难以畅通表达和解决。必须把农村、农业、农民植入一个新的法律环境和制度环境中，并以法律和制度保障新农村获得更多的发展空间与动力。培育农村主体的法律信仰，进而为农村法治建设提供动力，已经成为时代发展的迫切要求。
二、失地农民利益受损的经济、政治和社会影响
目前，“全国失地农民总数估计在4000万人左右，每年还要新增200多万人”[4]。在城市化进程中，部分农民失地是社会变迁的必然，也是农民对国家做出的历史性贡献。城镇化是工业化的具体体现和重要标志，“从现实情况看，城镇化至少应包含以下内容：一是人口的转换，即农业人口向非农业人口转换；二是地域的转换，即农业用地向非农业用地转换；三是经济结构的转换，即经济投入和产出从农业向非农业转换；四是生活方式的转换，即由农村生活方式向城市生活方式转换，以及农村的现代化过程。”[5]按照当前城市化发展速度，未来中国失地农民将达到1.1亿人，这无疑是一个庞大的社会群体。由于种种原因，失地农民问题一直没能得到比较好的解决，导致一些地方出现群众性事件，严重影响了经济发展和社会稳定，直接影响社会主义和谐社会的构建。我国已经进入城镇化加速发展阶段，而推进城镇化，需要占用大量的土地进行建设。据不完全统计，“7年来全国有近亿亩耕地被征用，其直接后果是造成了4000多万徘徊在城市边缘的‘失地大军’，他们有着一个共同特点——务农无地、上班无岗、低保无份”[6]。据农业部国土资源方面的有关专家测算，改革开放以来，为了推进工业化和城市化，各级政府低价征用农民土地，然后高价出售，使农民至少蒙受2万亿元的损失，远远超过了农民因工农业产品价格“剪刀差”被转移的6000亿～8000亿元的水平，严重剥夺了农民的利益[7]。
(一)经济方面。农民收入水平是衡量社会主义新农村建设质量的重要标准。土地所有权是一切财富的最初源泉。土地是不可再生资源，是一种增值资产，是农民投资的资本，是最基本的致富资本。因此，对于绝大多数农民来说，他们承包的土地应该是家庭中价值最高的一笔财产，失去土地就是损失最宝贵的一笔家庭财富[8]。《农村土地承包法》赋予了农民家庭的土地承包经营权的稳定性、排他性和自主性。现有土地制度实际上是国家从法律层面上把土地的财产权赋予了农民。
因此，必须清除农民增产增收的体制性障碍，切实保护农民合法权益。要把增加农民收入作为新农村建设的首要任务来抓，采取综合措施，广泛开辟农民增收渠道，让农民得到实实在在的实惠。应逐步取消历史遗留下来的各种收费，切实减轻农民负担；继续坚持对种粮农民实行直接补贴、对农村义务教育阶段学生免收学杂费、对特困家庭实施救助，坚持和强化对农业的财政投入，更大范围地扶持农民发展生产，增产增收。
(二)政治方面。由于历史和社会原因，许多农民就业观念传统、文化素质和劳动技能较低，在其他工作岗位上处于劣势，参与劳动力市场竞争能力差，应对市场变化能力弱。不少失地农民外出务工，很难找到合适的工作，多为城市职业中最累、最苦、最脏、收入最低、最被人瞧不起的工作。有的地方的农民土地被征用后，原有的特长得不到发挥，只能千方百计打短工或从事自己不擅长的行业，约有一半以上找不到工作，收入明显减少[9]。“近年来，失农民上访案件每年都在数万件以上，且呈急剧增加趋势。土地功能转变，从一定意义上说，是城市化进程中的正常现象。农民失地并不可怕，但人们担忧的是农民失地的同时又失业，这部分农民将成为严重的贫民。失地农民群体的存在，因为生活没有保障而给社会造成不安定，也成为困扰城乡经济社会协调发展的难点问题。”[10]
必须强化农村社会治安调控体系，推进农村基层民主建设，消除构建农村和谐社会的社会障碍。新农村建设要求各级司法机关认真贯彻落实中央关于司法体制改革的精神，为建设新农村提供一个良好的司法环境。党的“十六大”报告中指出：“发展社会主义政治文明，是全面建设小康社会的首要目标。”当前农村实行的以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的村民自治是我国发展社会主义民主的重要内容，充分发挥农村基层民主建设在推进农村改革和发展，维护社会稳定，加快农村全面建设小康社会，密切党群干部关系方面发挥积极的作用。制定农民权益保障法，农民依法享有宪法和法律所规定的各项公民政治权利；有权依照宪法和法律，通过合法渠道与形式，管理农村的政治事务，经济、文化事业和社会事务。切实加强农村基层党组织和党员队伍建设，充分发挥农村基层党组织的应有作用，确保党在农村的方针政策得到贯彻落实，“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”这建设社会主义新农村的目标任务才能实现。
(三)社会方面。在市场经济条件下，土地对农民来说，不仅是农民集体所有的生产资料，而且是许多农民生存、发展和保障的基础。在城乡分割的二元政策下，土地是国家赋予农民社会保障的载体。失去土地后，农民失去了基本的生存保障。一部分农户在耕地征用前均为中低收入户，现在既失地又失业，失去了稳定的收入来源。随着土地补偿费的日益消耗，失地农民苦不堪言，他们的生活水平大幅下降。许多地方出现了部分失地户返贫、陷入困境，成为新的贫困户。养老更是成为失地农民普遍关注的难题[11]。土地被征用后，农民一次性获得的补偿费，按目前农村人均生活消费支出计算，只能维持7年左右的生活；按目前城镇居民人均消费支出计算，仅能维持两年多的生活。在养老保险、失业保险等社会保障没有完全落实好的情况下，部分失地农民对今后的生活有一系列的后顾之忧。失地农民，失去的不仅是土地还失去了与此紧密关联的一系列权益：生存权、经济权、就业权、财产权以及政治、文化、教育等权利与利益。
要建立完善的农村医疗保障体系，大力发展社会保险事业，使农民享受这些社会制度所带来的实惠。农村医疗卫生条件一直较差，无法满足广大农民的医疗要求。医疗费用的增长高于农民收入的增长，农民缺乏最基本的医疗保障。要在全国农村基本普及新型农村合作医疗制度，加强以乡镇卫生院为重点的农村卫生基础设施建设，健全农村三组医疗卫生服务和医疗救助体系。要在农村大力发展社会保险事业，建立和完善农民社会保障制度和基本生活保障制度，加强对农民利益的保护。要建立农民基本生活保障基金，将农民中的困难户纳入最低生活保障线内，使农民享受这些社会制度所带来的实惠。
三、失地农民权益保障的主要措施
各级政府应从建设和谐社会和实现可持续发展的战略高度，重视失地农民的利益，加强建设用地管理，从源头上维护农民利益。
(一)改革现行土地征用补偿安置制度，建立合理的征地补偿和利益分配机制。当前，征地补偿是失地农民能获得的最直接的经济补偿，是他们最重要的生活来源，同时也是引发征地矛盾的焦点。“现行农村土地制度实行承包经营权30年不变，这对稳定和发展农业有重要作用。但在现实中耕地流转制度不完善，缺乏对转让土地使用权的成熟规定，土地的再次出租也处于无凭可依的阶段。因此，弃农、务工、经商者可能会因土地承包权的转让或放弃造成一定的经济损失。转让者与被转让者，租地双方与政府纠纷一直不断，因而在这样一种土地产权条件下，要求农民从自家土地离开，进入到一个毫无保障，一切从头开始的城镇中困难较大。”[12]要加强立法，保护农民的土地财产权，要完善土地征用法律法规，完善土地征用补偿机制，通过市场来配置稀缺的土地资源，保证失地农民依法补偿。开展征收农民集体所有土地补偿费管理和使用情况的监督检查，规范征地程序。要以农用地市场价格作为确定土地征用费的基本依据，变“与民争利”为“让利于民”，乡镇政府不能参与征地补偿分配。村集体留用部分在作为公益性事业建设或发展集体经济资金时，要考虑失支农民的风险成本和再就业成本，有能力的村要充分利用这部分资金，通过各种形式来帮助失地农民实现再就业[13]。加强建设用地管理，从源头上维护农民利益。要对发展规划进行科学论证，根据科学的发展规划制定土地征用规划，提高土地资源的利用效率与产出效率，坚持科学发展观，以效益最大化、集约化开发利用和可持续发展为原则，节约用地。要实行统一的征地拆迁补偿制度，维护农民的合法利益不受侵害。
(二)选择新的发展战略，摒弃传统的工业化倾斜发展战略的影响，切实保护农民利益。在国家工业部门已经建立起独立完整、分类齐全的体系，工业化资金积累达到相当规模，工业部门具有自我积累、自我发展的内在能力时，应当由工业化倾斜发展战略转换到工农业平衡发展战略，农业不再无偿地为工业发展提供剩余，工业和农业应主要依靠自身的剩余进行积累求得发展，工业和农业两大产业的经济主要通过其产品的等价交换来实现，才不至于使农民利益流失。
(三)加强农村基础设施建设、农民基本生活设施建设和农村基础教育设施建设，切实改善农民生活生存环境。农村基础设施薄弱，已成为制约农业发展的瓶颈。要加大对农村基础设施建设的投入，要安排专项支农资金投向水利工程建设。农民住房建设要充分尊重农民的意愿并从多方面给予支持，要让农民真正在农村基础设施建设和农民基本生活设施建设中得到实惠。应加大对教育的投入，切实改善农村中小学办学条件，改变农村基础教育的落后状况，让农村孩子享受与城市孩子同等的教育机会。“户籍制度同样是一个障碍，由于存在着户籍上的不平衡，使得农村剩余劳动力在城市中寻找工作的成本大大增加，由于目前我国的劳动合同及保障制度不健全，使得农民在入城务工时存在着工资兑现、医疗及保障方面的风险。同时，由于农村女子没有城镇户口，若想得到城镇子女同等受教育的权利，往往需要交纳高额费用，因而出现了大批外出人口子女辍学问题。这种状况会进一步加剧农村劳动力低素质的发展。”[14]
(四)建立城乡统一的社会保障体系。失地农民严格意义上不再是农民，农业不再是他们的职业，只能逐步融入城市中去。进城农民工已是城市和发达地区经济建设离不开的重要力量，但他们被排斥在城市社会生活之外，游走于城市和乡村之间，依靠少得可怜的征地补偿，艰难地生活着，是中国最弱势、最缺乏保障、最边缘化的群体。要建立城乡统一的社会保障体系。建立专门以失地农民为参保对象的险种，为失地农民参保提供方便和选择。以失地农民自愿为前提，将所得补偿金全部或大部分用于参加不同档次的养老保险。建立失地农民生活保障制度。资金的来源可由各级政府在其土地出让受益中切出一块、集体经济组织在土地补偿金留成部分和集体经济积累中拿出一块、用地单位按照用地面积和用途适当统筹一块构成，由政府的专门社会保障机构管理，专门用于解决失地农民中的老弱病残和生活特别困难者的最低生活保障[15]。
(五)建立健全以职业教育为主、多层面的农民职业技能培训网络体系，建立培训基地，加强失地农民的培训。鼓励就业，在税收等方面给予优惠政策，在建筑、材料运输和驻地单位用工等在同等条件下当地优先。要建立由“企业下单、政府买单、失地农民接单”的有针对性的免费培训[16]。政府从土地出让金中划出一定比例的资金，以党校、职校、农机推广中心等为载体，培训内容包括文化知识、农科知识、经营知识和专业技能等方面，把失地农民的培训工作纳入城镇下岗人员再就业培训体系。
应科学地设计城市发展的总体规划、详细规划；重视城市的社会发展和环境建设，教育、卫生、文化事业与环境保护等都要提到重要位置，使经济发展与社会发展在城市化建设层面得以均衡实现；重视城乡之间的协调发展，力争缩小城乡差别；重视土地与农业在城市化建设发展中的特殊重要性，把农业作为整个城市化建设改革与创新的最重要产业而集中有限资源加以促进。我国城市化已进入快速发展阶段。促进城市化健康发展，必须适应城市化进程，把握好市镇设置节奏。党的十六届五中全会通过的“十一五”规划《建议》指出：“坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化。”我国城市化决不能以牺牲农村为代价，不能出现西方国家城市化过程中曾经出现过的城镇繁荣而农村败落的局面。“既要发展城镇、建设城镇、繁荣城镇，同时又要发展农村、建设农村、繁荣农村，实现城乡协调发展、共同进步。只有这样，我国城镇化才能长足发展，现代化才能全面推进，全国城乡才能真正实现全面小康。”[17]只有这样，才能实现党的十六届五中全会通过的“十一五”规划《建议》所提出的“坚持解决好‘三农’问题作为全党工作的重中之重，实行工业反哺农业、城市支持农村，推进社会主义新农村建设，促进城镇化健康发展”的宏伟目标。
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