切实缓解县乡财政困难 促进基层执政能力建设，本文主要内容关键词为：切实论文,执政能力建设论文,基层论文,县乡论文,财政困难论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党中央、国务院高度重视目前存在的部分县乡财政困难问题。本届财政部党组把推动缓解县乡财政困难作为一项重要政治任务来抓。经过充分调查研究、反复征求意见，提出了“激励约束，综合治理”的总体思路，制定了以“三奖一补”为核心内容的一系列综合政策措施。中央经济工作会议对此已经明确。财政部今年将专门安排150亿元资金，以2003年为基数，根据各地2004年情况进行奖补。力争用三年左右的时间，使县乡财政困难状况有较为明显的缓解。
一、为什么还有相当一部分县乡财政较为困难
多年来，中央财政按照党中央、国务院的部署，为缓解县乡财政困难，先后采取多种措施，特别是通过建立对地方的一般性转移支付增长机制等，逐步加大了对地方尤其是中西部省份的转移支付力度。那么，为什么全国还有相当一部分县乡财政较为困难呢？
首先，在市场经济条件下，由于市场的自发机制作用，财富会相对地向有效率有规模的地方集中，资源会相对地向市场发育相对成熟的大中城市和东部地区转移。由于历史与现实原因，产粮大县、偏远县乡、资源相对匮乏的地方，其经济发展会越来越多地受到技术、资金、市场等多种因素的制约，部分县乡财政困难成为市场经济体制发展进程中一种难以避免和超越的现象。在整个国家财政经济实力还不强大的情况下，我们可以想方设法缓解一些矛盾、缩短这个过程，但很难超越这个阶段。这恐怕既是近年来人们对此议论较多，但总也难下决心对此进行根本治理的原因之一；同时又是为什么解决县乡财政困难只能逐步缓解，不可能一蹴而就的原因之一。
造成县乡财政困难的其他原因主要还有：一是省内县域间财力差异过大，省以下财政体制不够完善，不同程度存在事权下移、财力上移的趋向；二是县乡机构膨胀，财政供养人员过多，“生之者寡，食之者众”；三是产粮大县积聚困难较大，透支财力较多；四是部分县乡在经济发展上急于求成，乱上项目，滥铺摊子，不仅未发展好经济，反而破坏了生态建设，乃至形成了大量负债；五是依赖思想严重，花钱大手大脚，财政管理混乱，有的还乱上“形象工程”，使有限资金没花到刀刃上。这就是说：县乡财政困难反映在财政收支上，根子绝不仅限于财政。
因此，解决县乡财政困难需要调动各级政府特别是省级政府的积极性，需要上下共同努力，部门密切配合；需要创新机制，采取多种配套措施综合治理。这是在财政工作中自觉实践“三个代表”重要思想，全面落实科学发展观的要求和体现。
二、建立激励机制，实施“三奖一补”政策
解决县乡财政困难难就难在如何打破“上包保”、“下靠要”依赖等待输血的思想，探索建立一种调动各方面积极性、增强自我造血功能、具有激励作用的科学机制，促使各级政府共同朝着一个目标和方向努力。“三奖一补”的政策将有利于较好解决这个问题。
（一）对财政困难县乡政府增加县乡税收收入和省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付给予奖励，目的是充分调动地方各级政府缓解县乡财政困难的积极性和主动性。为充分调动地方各级政府缓解县乡财政困难的积极性和主动性，避免出现“补助越多越喊困难、依赖心理越来越强”的现象，中央财政将从两个方面对地方工作实绩实施激励政策：一是为激励困难县乡政府发展经济，做大财政收入蛋糕，增加自有收入，中央财政将按一定系数，对财政困难县增加县乡税收收入给予奖励，目的是将“输血功能”变为“造血功能”，鼓励困难县“做大分子”，即加快自身经济发展，壮大自有财力。二是为了遏制财力上移的势头，有效引导省市级政府尽可能下移财力，加大对困难县乡的转移支付力度，中央财政将按照一定系数，对省市级政府为弥补财政困难县乡政府财力缺口增加的财力性转移支付（包括动用中央财政对省的财力性转移支付在内）给予奖励，目的是科学、持续、规范地引导和促进省市级政府主动并尽可能多地将自身财力及中央财力性转移支付资金用于财政困难县乡。
（二）对县乡政府精简机构和人员给予奖励，目的是促进县乡政府提高行政效率和降低行政成本。县乡机构膨胀，财政供养人员过多，是造成县乡财政困难的重要原因之一。为鼓励和支持县乡政府转变职能，压缩行政成本，并减轻县乡政府因精简机构和机关事业单位人员成本较高而带来的财政压力，中央财政将按一定的标准，对县乡政府精简机构和人员给予一次性奖励，目的是鼓励县乡政府从“做小分母”的角度来缓解县乡财政困难，即精简机构和人员，减轻财政负担。
（三）对产粮大县给予奖励，目的是确保粮食安全、调动政府抓好粮食生产的积极性。我国800个左右产粮大县的粮食产量占全国粮食总产量的60%以上，提供的商品粮占全国商品粮总量的80%以上。多年来，产粮大县向销区提供了大量的商品粮，保证了粮食供应，稳定了粮食市场，维护着国家的粮食安全。但是，由于种粮效益较低，粮食补贴较多，产粮大县积聚了一些困难，透支了一些财力。为了进一步促进粮食生产，确保国家粮食安全，中央财政将在对种粮农民继续实施“两减免、三补贴”等优惠政策的基础上，按粮食播种面积、粮食产量、粮食商品量及其他相关因素，对产粮大县给予奖励。考虑到产粮大县中既有财政状况相对较好的县，又有财政困难县，为更好体现政策意图，奖励政策适当向财政困难的产粮大县予以倾斜。
（四）对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助，目的是体现公平。中央财政将考核各地以前的工作实绩，对精简机构人员、缩小基层财力缺口方面工作做得好的地区，给予适当补助，目的是尽可能做到“起点公平”，避免“鞭打快牛”。
三、建立约束机制，强化监督管理
缓解县乡财政困难，光有激励机制是不够的，必须同时建立约束机制。只有如此，才能确保奖补资金分配和使用的规范、安全、有效；才能确保政策目标的顺利实现。约束机制的主要内容：一是财政等部门每年将进行专项检查，其中中央财政检查面不低于10%。二是要求省，市和县三级财政部门要在每年的财政预、决算报告中，分别向本级人民代表大会或常委会报告支持缓解县乡财政困难的措施、成效，以及获取中央奖励补助资金的使用情况。三是建立更加科学，规范的报表体系和管理系统，提高对基层财政运行情况的分析和监控能力。四是对于骗取奖补政策的县乡，或违规使用奖补资金的行为，不仅要扣减奖补资金，还要予以除名，情节严重的将依照有关财经法规追究责任者的责任。
四、多管齐下，采取配套措施综合治理
鉴于造成县乡财政困难的原因十分复杂，缓解县乡财政困难必须统筹考虑，多管齐下，综合治理，整体推进。要在实施激励约束机制的同时，着力抓好以下几项配套工作。
（一）继续增加财力性转移支付规模。中央财政在实施“三奖一补”政策的同时，将进一步加大对地方的财力性转移支付力度，不断增强财力薄弱地区的财政保障能力；省级财政及有条件的市财政在用新增财力加大对财政困难县的财力性转移支付力度的同时，要积极采取完善财政体制、调整支出结构等方式，加大对财政困难县的支持力度。中央和省级财政都要清理、整合专项转移支付，将数额相对固定的专项转移支付归并到财力性转移支付中，增强地方政府根据本地需要安排公共支出的自主能力。
（二）创新省对县、县对乡财政管理方式。要积极探索推行省对县财政管理方式改革试点。各省级财政对财政困难县在体制补助，税收返还，转移支付、财政结算、专项补助、资金调度等方面直接核定并监管到县，特别是要在中央缓解县乡财政困难奖补资金的分配和管理等方面直接到县。要大力推进乡镇财政管理方式改革试点。对经济欠发达、财政收入规模小的乡镇，可以积极探索试行由县财政统一管理其财政收支的办法；对一般乡镇，都要大力推行“乡财县管”财政管理方式。
（三）不断完善县乡财政管理。县乡财政资金首先要用于保证机关事业单位人员工资、社会保障待遇发放和基层政权正常运转需要；其次是安排农业、教育、科技，卫生等事关经济社会发展的支出；然后是根据财力可能办些改善人民生产生活条件的实事。要编制县乡财政综合预算，统筹安排使用县乡政府财政性资金；要硬化县乡财政预算约束，杜绝各种劳民伤财的“政绩工程”，“形象工程”。要清理和化解县乡政府债务，严格制止新增债务，逐步化解陈欠债务。要下大力气解决历年拖欠机关事业单位人员工资问题。
五、扎实工作，确保政策目标顺利实现
缓解县乡财政困难将有利于维护基层政权和社会稳定，提高党在基层的执政能力；有利于推进贯彻落实科学发展观，促进城乡和区域协调发展；有利于加快全面建设小康社会进程，构建社会主义和谐社会；有利于推进公共服务均等化，健全公共财政框架体系。各级财政部门要统一思想，提高认识，真抓实干，确保各项政策措施顺利实施并取得实实在在的效果。一要加强组织领导。省级财政部门要制定切实可行的具体实施办法和配套措施，特别是要在2005年的预算安排中充分予以考虑。不享受中央财政奖补政策的地区，也要参照政策精神，采取有效措施，尽快解决本地区县乡财政困难问题。二要做好基础工作，全面、真实、准确地填报和核定相关基础数据。三要总结经验，在实践中不断发展、不断丰富、不断完善这一政策。力争在实现用三年时间明显缓解县乡财政困难第一步目标的基础上，再用几年时间，促进县乡财政状况实现根本好转，为建设社会主义和谐社会奠定更加坚实的基础。