PPP模式在北京地铁4号线中的应用，本文主要内容关键词为：北京地铁论文,模式论文,PPP论文,号线中论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
PPP模式即为“公私合营模式”，是指公共部门和私人机构通过合作伙伴关系提供公共产品或服务的一种形式。由于经济体制、经济发展机制和应用环境的不同，各国对PPP模式并没有统一的定义。在我国，主要是政府和企业联合的一种融资模式。
PPP融资模式是以项目为主体、以未来收益和资产作为偿还贷款的资金来源和安全保障的融资方式。该模式下贷款数量的安排、融资成本的高低，直接由未来项目现金流量和所拥有资产的价值决定，具有项目融资有限追索或无追索、融资风险分散、担保结构复杂、融资比例大、融资成本高及资产负债表外融资的特点。PPP模式应用的基本流程是：政府确定线路；选择社会投资机构；进行项目的可行性研究；签订特许经营协议；成立特许经营公司；落实项目资金；建设、运营和移交。
北京地铁4号线是北京轨道交通网中一条贯穿市区南北的交通主干线，全长约28.2公里。项目于2004年8月开工建设，2009年9月28日正式开通运营。PPP模式在北京地铁4号线建设中得到了较好的应用，并取得了预期的效果。
一、北京地铁4号线PPP融资模式的运作方式和主要内容
1.4号线PPP融资模式的运作方式
(1)项目融资。4号线项目总投资约153亿元，项目的建设工程分为A、B两部分。A部分投资约107亿元，占总投资额的70%，主要包括车站、区间等土建设施、轨道以及电梯、给排水等机电设备。B部分投资约46亿元，占总投资额的30%，主要包括车辆及通信、信号等机电设备、自动售检票机等。
京投公司作为政府投资方，负责A部分建设工程的融资、设计和建设，具体的实施由该公司主要投资的北京地铁4号线投资责任有限公司(简称4号线公司)负责，并享有A部分资产的所有权。在A部分项目的资金筹措上，北京市提出了以市政府为主导，市区共建、多元化运作、多渠道筹资的融资方式。4号线公司注册资本金为59.20亿元，由北京市财政、京投公司及沿线各区政府财政共同解决。资本金以外部分申请银行贷款，各股东按出资比例提供担保。
香港地铁公司和北京首都创业集团有限公司各出资49%，京投公司出资2%，成立了特许经营公司——北京京港地铁有限公司(简称京港地铁公司)，该公司与市政府签订特许协议，约定在特许期内据以融资、设计和建设B部分项目。京投公司对京港地铁公司出资，主要是出于政府对项目公司的监管，同时平衡中外企业在项目公司的权益，充分保障公众利益的目的。在B部分项目的资金筹措上，30%即13.8亿元由京港地铁公司资本金解决，剩余部分由京港地铁公司向银行贷款。建设期贷款属于项目融资贷款，即以公司拥有的资产(包括动产、不动产和无形财产，特许经营收入或收益权及对其银行账户的权利)设置抵押、质押或以其他方式设置担保权益实施贷款。
(2)项目建设。为保证4号线项目整体在设计、建造、进度和质量等方面的完整性，同时为避免两部分工程衔接以及建管、协调等复杂问题，A和B部分工程项目全部委托建管公司进行建设。为保障京港地铁公司的权益，特许协议约定由4号线公司和京港地铁公司成立建设期协调委员会，由双方公司派代表担任委员，负责协调解决建设期的争议问题。同时，协议还约定京港地铁公司可以在B部分工程施工中利用先进的技术和经验，优化设计方案，另外，鼓励京港地铁公司对A部分建设提出优化意见，以保证项目建设期间的和谐有序。
(3)项目运营。京港地铁公司根据特许协议和《资产租赁协议》的规定从4号线公司处租赁A部分项目设施，负责4号线项目设施(包括A和B部分项目设施)的运营和维护(包括在4号线项目设施中从事非客运业务)，并按照适用法律和特许协议规定获取票款和其他收益。
(4)项目移交。特许期结束后，京港地铁公司按照协议将A部分项目设施交还给4号线公司或移交给市政府或其指定机构，同时将B部分项目设施移交给市政府或其指定机构。
2.4号线PPP融资模式的主要内容
(1)签订特许协议，明确项目实施过程中的各项事宜。京港地铁公司和北京市政府经过多次磋商，最终于2006年4月签订特许协议。涉及的内容包括：①项目建设。主要是项目建设过程中的相关约定，包括A和B部分建设工程任务、建设标准等；各方在建设期的义务、建设期的协调机制、工程设计、变更和调整相关规定、工期、质量以及市政府的监督和检查、中间验收、试运行、竣工验收和开始试运营、建设期保险和资金到位等。②客运服务。主要是运营过程中的相关约定，包括双方在客运服务方面的责任和义务、试运营与正式运营、提供客运服务、客运服务的票价、客流、项目设施的维护和更新等。③特许期的其他规定。主要包括非客运服务业务、特许经营公司的财务管理、特许期保险。④京港地铁公司融资的相关约定。⑤项目设施的移交。主要包括移交前过渡期的安排、特许期届满时的移交。⑥双方的一般权利和义务。主要包括市政府和京港地铁公司的一般权利和义务、一般补偿、特许期的正常终止、特许期的提前终止及提前终止的补偿、违约赔偿及责任与保障等。⑦协议的转让、合同的批准、解释规则、争议的解决等。
特许经营协议的签订，充分体现了政府在PPP模式中除监管之外还扮演了合作者的角色。
(2)签订资产租赁协议，合理调节京港地铁公司的盈利情况。资产租赁协议由4号线公司和京港地铁公司签订，主要内容为A部分项目设施的建设、移交、保修及质量责任、设施的使用、租金、租赁期限与终止、A部分项目设施归还、不可抗力以及违约责任等。其中租金部分是协议的重点，也是双方谈判的焦点。租金主要包括基本租金和浮动租金，浮动租金主要是根据实际客流量和预测客流量以及调整后的测算平均人次票价收入水平来确定，目的是保障京港地铁公司的盈利水平，同时限制其由于客流量大幅增加获取超额利润。
3.PPP模式应用中的补偿机制
北京地铁4号线中，政府与京港地铁公司谈判的焦点之一就是在政府合理补偿机制下，社会投资机构能为社会提供优质的运营服务，即达到规定的建设标准和技术服务标准，同时自身还能获得一定的利润。
(1)前补偿模式下政府补偿与京港地铁公司运营服务水平的确定。在前补偿模式下，项目分为A、B两部分，社会私营机构只负责B部分项目(即盈利性项目)的投融资建设。在项目运营期间，除非预计客流量和实际客流量增减相差较大(达到特许协议约定的比例)，政府一般不会给予政策性补助，相反，对于A部分(即公益性项目)，政府还要收取一定额度的租金。因此，在前补偿模式下，京港地铁公司年运营成本主要包括B部分项目资产的折旧和摊销、运营服务成本和缴纳给政府的租金。资产的折旧和摊销取决于公司的会计政策，会计政策一旦确定，每年发生的折旧和摊销费用就可视为一个固定值，设为FC；缴纳给政府的租金设为RC；运营服务成本主要包括人工成本、设备维修、牵引动力、站务等生产消耗费用，这些费用主要与运营服务水平相关，服务水平越高，需要的人工成本越大，同时及时维护检修、加大运量也能提高运营服务水平。因此，运营服务成本可以看做是运营服务水平的函数。假设运营服务成本为MC(s)，s为运营服务水平，则京港地铁公司每年发生的总成本为：
TC=FC +MC(s)+RC
京港地铁公司每年的收入(TR)主要包括客票收入和非客运服务收入(即零售、出租商铺、广告、报纸杂志、通信服务、提款机服务及在法律允许范围内从事的利用项目设施内的空间从事其他经营活动)。票价收入取决于客流量和票价，我国城市轨道交通票价一般由政府管制，客流量的影响因素非常复杂，轨道交通的服务水平、网络化程度、便利性、票价以及城市居民的出行偏好等均在不同程度上影响了客流量，除服务水平外，其他因素具有较大的政策性和不确定性，不便于分析，因此，这里将客流量视为运营服务水平的函数，则京港地铁公司每年的总收入为(其中：a为票价，
由于非客运收入、折旧和摊销以及公司每年上交的租金相对固定，因此，从上述公式可以看出，京港地铁公司每年利润取决于运营服务水平s，即运营服务水平越高，公司所获取的利润越大。也就是说，公司可以通过提高运营服务水平来获取较高的利润。
(2)后补偿模式下政府补偿与京港地铁公司运营服务水平的确定。在后补偿模式下，社会投资机构参与了整个项目的投融资，因此，与前补偿模式相比，京港地铁公司不需要租赁A部分项目设施，因而也不需要支付租金，但在项目运营中，政府要给予一定的补贴。因此，
由于政府的补贴也是相对固定的数，因此，与前补偿模式一样，京港地铁公司每年利润取决于运营服务水平s，即运营服务水平越高，公司所获取的利润越大，公司也可以通过提高运营服务水平来获取较高的利润。
4.PPP模式应用中的风险机制
(1)PPP模式中的风险识别。城市轨道交通建设面临如下风险：一是政治风险。主要是政府政策变更、政治环境变化或法律变更给项目带来不利影响的风险。二是金融风险。主要是指国家金融环境发生变化、通货膨胀、汇率或利率变动对项目投融资和运营带来直接或间接影响的风险。三是不可抗力风险。是指项目参与各方不能预见、不能避免并不能克服的客观情况或即使可以预见但不能避免并不能克服的情况给项目的实施造成损失的风险，主要包括自然灾害、战争、不能合理预见的重大交通阻滞或停运及全国性、地区性或行业性罢工等。四是建设风险。主要是指工程项目建设过程中遇到的影响项目安全、质量和工期等的风险，主要包括图纸变更、设计变更、原材料和设备等不能及时到位、征拆拖延、地方行政干扰、出现重大安全质量事故、工期延误及不能按时完工等。五是经营风险。主要是指在项目运营过程中由于各种原因引起的风险，主要包括运营管理不善、因为各种原因导致收入减少成本增加等。六是市场风险。主要是指市场需求和价格波动等带来的风险，主要包括需求量和价格变动风险、行业竞争风险等。七是环境风险。主要是指为满足环境保护法规相关要求而增加的支出或是由于违反法律法规要求造成环境污染或破坏而承担的额外费用和赔偿等。
(2)PPP模式下风险分担原则、分担主体及分担义务。PPP模式下风险分担的原则主要有：一是风险和控制力一致的原则，即风险应该由最有能力控制的或控制该风险承担的成本最低的一方承担，也就是谁可控、谁承担。二是风险和收益相对称的原则，即谁获取了收益，谁就承担风险；谁获取的收益高，谁就承担较高的风险。三是风险与参与程度相匹配的原则，一般来说，参与的程度越高、面越广，承担的风险则越大。根据实际情况，对不可预见或各方责权难以明确辨析的风险则遵循友好协商共同解决的原则。
由于政府参与了A部分项目的建设，因此在建设风险和环境风险方面，基本遵循了谁相关可控、谁负责和承担的原则。京港地铁公司主要负责项目的运营，但在经营风险和市场风险方面，政府考虑到风险和收益对称的原则，通过差额补偿分担了部分票价风险和客流风险。
(3)PPP模式下平衡风险和收益的机制。PPP模式就是要建立一个风险和收益对称的机制，即给投资人创造一个在合理风险下通过优化管理、降低成本能实现合理回报的空间，同时设立一个限制，避免投资人因非经营因素实现超额利润，但也设立了一个保障机制，避免投资人因承担过高的客流风险等造成企业倒闭。经过探索，4号线设立了以下平衡风险和收益的机制：
一是票价调整机制。城市轨道交通属于准公共用品，涉及居民的切身利益，因此，票价按照政策实行的是政府定价。4号线与北京其他轨道交通线路一样，实行全程2元票价制，这与市场定价相背离。为保证和限制其盈利性，政府在基期计程票价的基础上，对调整后的票价与政府定价的差额实行补偿或返还。二是客流风险分担机制。在客流风险分担问题上，政府和社会投资机构明确了如果实际客流量低于或高于预测客流的一定比例，政府将适当减免或调整租金的原则；另外，如果实际客流量持续低迷，双方同意就补贴方式进行协商，导致特许经营终止的，政府根据相关规定接管B部分资产，并支付终止补偿。三是社会资本退出机制。城市轨道交通属于公共设施，具有公益性，当遇到不可抗力或不可预见事件对其运营造成严重影响时，政府有义务介入以保证正常系统安全运行，从而确保城市居民的利益。如果京港地铁公司因为自身经营不善、违约导致工程建设或正常经营难以为继，政府将介入低价甚至无偿接管项目资产；如果由于非经营因素、不可抗力或国家政治经济环境发生变化导致社会投资机构退出，政府将给予相应的补偿。四是租金调整机制。在4号线中，政府实行了浮动租金制，在项目运营初期和成熟期视情况调整，达到京港地铁公司风险和收益协调一致。
二、PPP模式应用于北京地铁4号线的启示
1.从政府的角度看4号线PPP模式应用效果
PPP模式在北京地铁4号线的应用，取得了以下效果：一是缓解了政府对城市轨道交通建设的融资压力，节约了财政支出。4号线吸引社会投资46亿元，为政府分担了30%的投融资压力，为政府建设资金紧缺提供了解决途径。此外，在特许经营期内，32亿元的设备更新改造费用由京港地铁公司承担，而且依据资产租赁协议，京港地铁公司每年需要向政府缴纳4 250万元的租金，累计计算相当于节约了财政支出约100亿元。政府不再对4号线的运营亏损进行补贴，仅此一项，为政府节省支出约18亿元。另外，投资多元化后，政府对项目投资效益、经营成本和服务质量可以进行多方比较，也对国有企业产生了压力，促进其改革发展的步伐。二是提高了城市轨道交通建设、运营的效率。政府与京港地铁公司在特许经营协议中就建设、运营等方面的权利和义务进行了明确，通过合同契约对京港地铁公司建设工期、质量以及运营服务水平等进行约束，促使京港地铁公司务必按协议规定完成建设运营任务。4号线于2009年9月28日正式通车运营，完全遵照了预计计划，未拖延工期。运营几年来，各项运营服务水平也符合合约要求。三是引进了先进的技术和运营管理经验，节约了建设期投资，优化了运营服务水平。在设备的安装和实施过程中，香港地铁公司的参与给项目带来了一些新的思路。在购买运营车辆时，香港地铁公司就提出在运行初期减少一部分车辆的购置，而是通过及时维修和检测，尽量减少备用车的使用，实现现车运行，此举节省了建设期投资。在运营管理上，4号线和其他线路相比，47%的线路都采用了轨道减震降噪技术，减少了列车振动对环境和居民的影响。而4号线的服务，包括扶手设计、无障碍通道、每个站台设置的站台监察亭等都为乘客提供了良好的乘坐环境。4号线在建设和装修风格上也体现了独特的个性，突出了人性、时尚，强调了人文与艺术的统一。四是引入轨道交通运营竞争机制。香港地铁公司的进入，打破了北京地铁由一家独揽的局面，引入运营竞争机制，有利于提高运营管理效率。同时，政府对运营期间的补贴也有了参照，避免了以往越补越亏损、越补运营服务水平越低的现象。
2.从社会投资机构的角度看4号线PPP模式的应用效果
(1)实现了香港地铁公司向内地投资谋取发展的愿望。香港本土轨道交通线路已趋于饱和，香港地铁公司迫切需要开拓外部市场。4号线的首次尝试为香港地铁公司扩展内地市场提供了宝贵经验。4号线之后，香港地铁公司即获取了大兴线的运营权，在上海、深圳和杭州等城市的轨道交通建设中也有参与。
(2)客流量表现强劲，营利性趋势可见。据介绍，自4号线开通运营至今，日均客流达到近90万人次，最高日客流量近120万人次，与开通初期相比增长了71%，其中北京南站最高日进、出站量已经接近14万人次，比开通初期增长了198%。早高峰列车最大满载率达到132%，晚高峰列车最大满载率达到107%。如此良好的客流量业绩为项目成熟期盈利提供了保障。
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