国家治理视角下的审计反腐倡廉作用研究，本文主要内容关键词为：反腐倡廉论文,视角论文,作用论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国家治理的目标是实现国家良治
如今，我国正处于经济社会转型时期，面临着加快转变经济发展方式、推动产业结构升级、构建和谐社会等多项艰巨任务。在这一过程中，推动完善国家治理、实现国家良治是抓住机遇、应对挑战的关键所在。
根据刘家义审计长在《国家审计与国家治理》一文中的论述，所谓国家治理，是指通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行管理、控制和提供服务，其目标是实现国家良治。而良治的标准主要包括以下几个方面：一是有效的国家安全体系，对外维护主权和对内维持政局稳定；二是有效的权力运行和制约机制，防止权力被滥用；三是有效的法律规则和社会秩序，实现公平正义；四是有效的民生权益保障机制，促进摆脱贫困和增进福利；五是有效的经济社会发展机制，保障国家经济社会健康运行。
二、腐败是实现国家良治目标的重大威胁
从国家治理定义可以看出，国家治理的核心是权力配置和运行问题，在这个过程中，要特别注意防止权力被滥用或被异化为少数人谋利的工具，也就是要特别注意防止腐败行为的发生。什么是腐败？腐败就是组织或个人滥用公共权力谋取私利而损害国家和他人利益的行为。无论是对国家、社会还是个人来讲，腐败的危害都是十分巨大的，它影响政府的公信力、扰乱市场经济秩序、损害社会公平正义、侵害人民利益，是国家治理实现良治目标最严重的威胁之一。
（一）腐败影响政府公信力，不利于推进政府改革
政府公信力是政府通过自己的行为得到社会公众信任和认可的能力，是人民群众对政府的满意度和信任度的反映，关系政府工作的权威性和有效性。人民是国家的主人，政府的权力是人民赋予的，水能载舟亦能覆舟，如果一个政府得不到民众的信任，经济社会的健康发展必然受到影响，长此以往，还将对国家的长治久安产生威胁。腐败行为的发生就是对政府公信力的极大损害，如薄熙来案、刘志军案，在社会上引起了强烈的反响，让群众惊叹的同时也引发了群众对政府及其公职人员的质疑。
腐败的存在也会降低政府行政效率。机构设置合理、制度建设科学、人员素质良好是政府高效运转的基本条件。腐败分子在选人用人上往往任人唯亲、买官卖官，导致部分不作为或不能作为的人充斥到行政队伍中，而这些人又以如此方式开展工作，形成恶性循环；又或者腐败分子形成利益集团，为了维护既得利益，往往阻碍政府改革的推进。
（二）腐败扰乱社会主义市场经济秩序，不利于经济健康发展
随着我国改革开放的不断深化，社会主义市场经济也在不断完善。社会主义市场经济不仅具有市场经济的一般规律和特征，同时也是与社会主义基本制度相结合的市场经济，它的不断完善将使我国经济更具竞争力。市场经济是一种资源配置行为，其目标是实现资源配置的优化，具体来说就是合理和效率。而腐败行为的发生，使资源配置不合理、不科学，扰乱市场秩序，不利于经济健康发展。比如，在国家建设项目和土地出让过程中，规定要实行招投标机制，就是为了充分发挥市场的作用，让资源得到有效配置，但在招投标过程中往往会发生腐败行为，致使最应该中标的人或组织落选，而通过行贿手段的人或组织得到项目和土地，容易导致建设项目的不达标或者国有资产的流失，就违背了市场公平竞争的原则，扰乱了市场经济秩序，阻碍了经济健康发展。
（三）腐败损害社会公平正义，不利于和谐社会建设
根据中国社会科学院社会学研究所“当代中国社会结构变迁研究”课题组的一项全国抽样调查数据，目前大多数人认为，权力、职业和行业是导致当前中国社会不公平现象的主要因素，大约61.5%的被调查者选择“因权力造成的不公平”作为当前中国社会最主要的三种不公平现象之首。
公平正义是和谐社会最基本的特征之一，是指按照一定的社会标准、正当的秩序合理地待人处事，能够做到坚持公民的权力平等和司法公正，是制度、系统、大型活动的重要道德品质。公平正义最大的特点就是以制度为准、以法律为准、以规则为准，任何人不能凌驾于其之上。只有在这种环境中，公民才能对社会产生认同感和归属感，才能有机会靠自己的努力实现自己的中国梦。腐败行为则以个人意愿代替法律制度、将个人意志凌驾于规则之上，让其他人不能得到其应得的利益，无法行使其应有的权力，是严重损害公平正义的行为。
（四）腐败侵害人民利益，不利于保民生政策目标实现
人民是国家的主人，我们党历来把人民的利益放在重中之重，党工作的宗旨是为人民服务，始终坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果人民共享的理念。如今，我国国力显著增强，但民众收入增长却赶不上国家财富增长，形成了国富民弱的情况，如何解决这一状况，也是党中央、国务院特别关注的。腐败行为的发生，使国家的强民惠民政策不能有效落到实处，极大地损害了人民利益，有悖于我党的执政理念。例如，在征地拆迁中，存在强拆和补偿不到位的情况，让农民失去赖以生存土地的同时也让他们看不到未来生活的希望，严重损害了被拆迁农民的利益，引起了社会的不稳定。
三、国家审计有责任有能力在反腐倡廉中发挥重要作用
从国家治理的角度而言，国家审计是国家治理这个大系统中内生的一个具有预防、揭示、抵御功能的“免疫系统”。既然国家审计是国家治理的重要组成部分，那么国家治理的目标就应该是国家审计的目标。腐败对经济社会有着巨大的危害，是对国家治理实现良治目标的重大威胁之一，因此，为了更好地服务于国家治理，国家审计就应该发挥其在反腐倡廉领域的重要作用。
对于国家审计的反腐倡廉作用，曾有这样一种观点，认为在我国当前审计体制之下，审计独立性不高，同时相比于纪检、监察、公检法等机关，审计手段有限，审计在反腐领域的作用不明显，为了加强国家预防惩治腐败的力度和效果，建议将审计与纪检监察部门合并，组成类似香港廉政公署的专门反腐机构。针对上述观点，有一部分是正确的，但却没有全面认识审计的反腐作用，作为国家依法用权力制约权力的制度安排，国家审计有责任，同时也有能力在反腐倡廉领域发挥重要作用。
（一）国家审计有责任、有义务发挥反腐倡廉作用
1.从立法角度看，反腐倡廉是国家审计的基本职责。宪法和审计法是国家审计开展工作的基础，对全部审计活动都具有指导意义。1982年，我国将审计写入宪法，对国家审计的设立、职责和权限等内容作了原则规定，明确了国家审计的宪法地位。1994年，我国颁布审计法，对审计监督原则、审计机关职责、审计程序等作出了详细规定，其中第一条就提出促进廉政建设是制定审计法的根本目的之一，从而在法律上明确了推进反腐倡廉工作是国家审计的基本职责。
2.从政治制度设计看，反腐倡廉是国家审计的必然要求。权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败，在权力运行过程中，必须对其进行有效的监督和制约。从政治学视角看，国家审计就是依法用权力监督制约权力的制度安排，作为国家监督系统的子系统，国家审计对执行系统执行决策和运用权力的情况进行监督，可以有效地制约权力被滥用或被异化的行为，同时，国家审计将决策执行情况客观公正地反馈给决策系统，是决策系统作出奖惩建议的重要参考依据，可以说，发挥反腐倡廉作用是对审计工作的必然要求。2005年，中共中央颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，将审计监督纳入惩治和预防腐败体系，进一步明确了国家审计在防腐倡廉工作中的地位和作用。
3.从党委、政府要求看，反腐倡廉是国家审计的工作重点。在就任中共中央总书记不到两个月的时间之内，习近平总书记就在公开场合六次提及反腐倡廉，可见新一届国家领导集体强烈的反腐决心。李克强总理在审计署考察和座谈时则对审计工作提出了明确要求，其中第一点就是要国家审计念好权力监督的“紧箍咒”，促进廉洁政府建设。他强调指出：“腐败的主要表现就是权钱交易，要通过加强审计毫不留情地揭露滥用权力、以权谋私等行为，揪住不放，深挖严查，让中饱私囊的人暴露在阳光之下，坚决清除侵蚀公共利益的蛀虫。”国家审计就要紧紧围绕党和政府的中心工作，将反腐倡廉作为工作重点，完成好总理交办的反腐任务，同时，这也是回应民众诉求的重要途径。
（二）国家审计通过发挥预防、揭示、抵御的“免疫系统”功能，可以在反腐领域发挥重要作用
1.国家审计通过遏制苗头性问题，可以有效地预防腐败。腐败是重大违法违纪行为，一般而言，腐败不是毫无征兆突然发生的，而是由于之前许多苗头性、倾向性问题没有得到及时改正或是违法意念没有得到及时纠正转换为违法行为而产生的，所谓“千里之堤溃于蚁穴”，腐败就好比河堤，问题就好比蚁穴，如果能及时发现蚁穴并将其堵住，河堤也就不会溃败了。审计机关是宪法规定设立的，对政府财政收支、国家财政金融机构、企业事业组织的财务收支进行监督的机构，而审计行为也是一种经常性的监督活动，可以对被审计对象形成一种威慑力。在具体工作中，审计就能及时地感知风险，发现苗头性、倾向性问题，并促进相关部门和单位及时整改，从而使有违法违纪想法的人有所顾忌，防止违法意念转换为违法行动，从而有效地预防腐败。比如现在的建设项目跟踪审计，就是对大型建设项目从投资立项到竣工交付使用各阶段经济管理活动的真实、合法、效益进行审查、监督、分析和评价，做到边审计边整改，有效地杜绝了建设过程中产生的腐败行为。在汶川地震之后，审计署就以“促进灾后恢复重建顺利进行，保障灾后恢复重建不出重大问题”为目标，组织审计机关对汶川地震灾后恢复重建进行了连续3年的全过程跟踪审计，有效预防腐败行为的发生，确保灾后重建资金落到实处，有力地促进和保障了灾后恢复重建工作的顺利推进。
2.国家审计通过发现违法违纪线索，可以有效地揭示腐败。温家宝同志在2012年全国审计工作会议上指出，国家审计是反腐倡廉不可或缺的重要力量，要我们及时揭露和查处重大违法违规问题，对重大案件线索一查到底，对于发现的腐败案件和腐败分子，要及时移交，密切跟踪检查处理结果。审计始终把发现重大违法违纪线索作为实际工作的重中之重，2012年，全国审计共移送案件线索970多件，涉及1500多人，在反腐领域发挥了重要的作用。审计揭示腐败的作用，也是由审计的特点决定的：一是国家审计具有独立性，宪法规定审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。审计可以独立行使审计监督权，不涉及其他利益，能够客观公正地反映问题、揭露重大违法违纪案件。二是腐败的发生往往都会以谋取经济利益为目的，国家的资金和资产都是审计重点关注的对象，通过对国家资产的监控，审计也就更能发现国有资金被挪用、侵吞，国有资产流失等情况，从而揭示腐败行为。三是国家审计涉及财政、金融、企业、投资、社保、环保等多项领域，包含了国家经济社会发展的主要方面，而这些领域项目多、涉及资金量大，也是腐败的高发区域，通过对这些领域的监督，可以更好地发现腐败行为。此外，国家审计涉及的层次也在逐步提高，比如正日趋成熟和完善的经济责任审计，就为审计反腐提供了一个更高的平台，对“一把手腐败”也起到了良好的制约作用。
3.国家审计通过促进体制机制完善，可以有效地抵御腐败。邓小平同志曾指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。”同样，在权力运行和监督过程中，如果只是单纯依靠查处腐败行为、处理腐败分子，对反腐工作的推动力是不够的，完善、合理、规范的制度十分重要，是抵御腐败的重要防线。在《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》中，中央就把坚持“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”作为总方针，强调了健全制度的重要性。“审计风暴”曾让民众眼前为之一亮，对审计的查错纠弊、惩治腐败的功能寄予厚望，但随后，却出现了屡审屡犯、屡犯屡审的尴尬情况，其根源就在于体制机制的弊端没有消除、漏洞没有堵塞。如今，刘家义审计长提出的审计“免疫系统”理论很大程度上就是为了解决这个问题。在审计工作中，不仅要查找问题、发现重大违法违纪线索，还要结合实际情况从微观到宏观、从局部到整体、从表象到实质深入分析问题产生的原因，找到腐败行为发生的规律，揭露体制机制性障碍，提出有针对性的审计建议。2012年，审计推动建立健全制度4800多项，有效地促进制度完善，在很大程度上堵塞了腐败分子的反腐渠道，为构筑起一条抵御腐败的坚实防线发挥了重要作用。
四、国家审计更好发挥反腐倡廉作用的几点建议
（一）进一步加强审计队伍建设，提升审计队伍在反腐倡廉中的战斗力
审计干部是审计工作的具体执行者，审计队伍素质的高低和审计目标是否能完成、审计工作发挥作用大小息息相关。打铁还需自身硬，只有不断提升审计人员的战斗力，打造一支政治牢靠、本领高超、敢打硬仗的审计队伍，国家审计才能更好地发挥在反腐倡廉领域的作用。第一，要不断提升审计干部的政治素养。强化“公仆意识”，把工作的出发点和落脚点放在促进国家经济社会又好又快发展和维护广大人民根本利益上；强化“责任意识”，要深刻理解国家审计在国家治理中的地位和作用，审计虽然不是专职反腐的部门，但可以在反腐领域发挥重要作用，在工作中就要把反腐作为一个重要的工作目标；强化“廉政意识”，坚决不触碰审计纪律这条高压线，严格执行《审计署关于加强审计纪律的八项规定》，保持审计独立性。第二，要不断提高审计干部的专业能力。如今腐败发生的方式和手段越来越隐蔽，涉及的领域越来越广，这就要求审计干部要具有更专更广的业务技能、大案要案意识和职业敏感性，才能在千头万绪的工作中发现违法违纪线索，揭露腐败行为。第三，要不断加强审计干部的工作作风。在工作中要有认真踏实、严谨细致的工作作风，只有把工作做细、落到实处，才能更好地发现违法违纪线索。此外，在发现违法违纪线索以后，腐败分子往往会多方阻挠审计工作的开展，甚至还会对审计人员威逼利诱，这就需要审计干部有不惧困难、敢打硬仗的作风，对违法分子绝不姑息，对违法违纪案件一查到底。
（二）进一步突出对重点部门、重点领域、重点资金的审计，提高审计在反腐倡廉中的针对性
突出对重点部门的审计，一要加强对财政部门的审计力度，高度关注财政资金使用效益，促进完善公共财政体制，特别注意发现侵吞、挪用、骗取财政资金的违法行为。二要加强对金融机构的审计力度，关注内外勾结骗取贷款、证券内幕交易、利用职务便利非法集资等腐败行为，同时也要特别关注利用金融创新谋取不正当利益的违法行为。三要加强对国有企业的审计力度，在关注企业经营管理的基础上，特别注意发现由于重大决策失误导致国有资产流失、官商勾结侵吞国有资产等具有严重危害的行为。突出对重点领域的审计，就是要加强对工程建设、国有土地使用权出让、政府采购等领域的审计力度，高度关注上述领域中的违规招投标、低价出让国有土地的腐败行为。突出对重点资金的审计，就是要加强对社保资金、移民资金、救灾资金和扶贫资金的审计力度，管好人民群众的“生存钱”、“保命钱”，推进重点民生工程建设，严查对上述资金的挪用、贪污行为，保障人民群众的根本利益。
此外，还要对在上述各个方面发现的腐败行为进行深入研究，找到腐败行为发生的规律，分析腐败行为发生的深层次原因，是干部个人问题、还是制度存在漏洞、又或者是监督还不完善，要从审计角度提出有针对性、建设性的建议，促进体制机制完善，更好地防范腐败行为发生。
（三）进一步完善领导干部经济责任审计，发挥经济责任审计在反腐倡廉中的功效
中央在《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》中明确提出要加强领导干部经济责任审计。所谓领导干部经济责任审计，就是通过对党政领导干部或国有企业领导人员及其所在地区、部门、单位财政财务收支以及相关经济活动的审计，监督、评价和鉴证党政领导干部或企业领导人员经济责任履行情况的行为，是一项具有中国特色的审计制度。“人”、“权”、“钱”都是经济责任审计高度和重点关注的内容，经济责任审计也自然地成为审计工作中的反腐利器。1998年至2010年，经济责任审计查出领导干部以权谋私、失职渎职、贪污受贿及侵吞国有资产等个人经济问题金额21亿元，移送纪检监察和司法机关7600人，有效地推进了对腐败行为的预防和惩治。在实践中，就要深入贯彻中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》精神，加快相应配套法规出台，探索任期内经济责任和书记经济责任审计模式，加大对经济责任审计结果的运用，更加充分地发挥经济责任审计在反腐倡廉中的作用。
（四）进一步完善审计结果公告制度，提高审计结果在反腐倡廉中的利用率
审计结果公告是指国家审计机关主动或依据相对人的申请向社会公开审计机关对政府及其经济组织审计结果的一种制度安排，通过推行审计结果公告制度，可以将审计监督与群众监督、舆论监督有机结合，提高了社会公众对审计结果的知情权和参与权，是推进民主法治建设的重要途径。如果能进一步完善审计结果公告制度，在不涉及国家秘密和单位经济秘密的前提下，将审计发现和移送的违法违纪案件向社会予以公开，将腐败行为暴露在阳光之下，就可以形成舆论压力，促进对违法违纪案件的查处，可以更有效地遏制腐败。在实践中，一要完善审计结果公告制度的相关法律准则，促进审计结果公告规范化、程序化，减少审计结果公告的选择性和随意性，逐步探索将违法违纪案件向社会公告的制度。二要细化审计结果公告内容。就现在的情况而言，审计结果公告反映的问题一般都只有汇总情况，对于人民群众来讲，只知道一个大概念，对问题的发生、危害等具体情况并不知晓。对于向社会公开的审计结果，不仅要有“总账”，更要有“明细”，要让群众看得懂，好监督。三要公告被审计单位对审计发现问题的整改情况和纪检监察、司法机关对审计发现违法违纪案件的处理情况，加大审计结果的利用率，同时也更有利于审计发挥反腐倡廉的作用。
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