我国基层公共图书馆社会化管理现状分析及启示，本文主要内容关键词为：基层论文,启示论文,现状分析论文,公共图书馆论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
分类号 G258.22 Class Number G258.22 1 引言 2015年1月14日，中国政府网公布中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》(以下简称《意见》)。该意见强调创新基层公共文化管理机制，提出“调动驻村(社区)单位、企业和社会组织等多方面力量，统筹资源，共同参与基层文化的管理和服务，形成多元联动格局”[1]。基层公共图书馆因其具有数量多、分布广等特点，在我国图书馆事业中占据着举足轻重的地位，图书馆社会化管理则是图书馆经过政府授权，引进社会力量开展的社会管理活动。基层公共图书馆进行社会化管理，积极响应了政府“简政放权，转变职能，创新管理，激发市场创造活力和发展内生动力”的号召。基层公共图书馆进行社会化管理是图书馆管理模式的创新之举，有利于促进社会主义文化事业发展繁荣、增强民族凝聚力。 2 我国基层公共图书馆社会化管理现状 图书馆的社会化管理就是政府授权，引进社会力量管理图书馆的方式。在21世纪初，图书馆界就已经关注图书馆业务流程方面如采编、后勤等的服务外包。2007年，国家大力推行“农家书屋”工程，其模式是政府投资，农民自主管理，所以农家书屋是基层公共图书馆管理方式创新的典型实践项目。基层公共图书馆是指区县级及其以下，由政府出资，免费为社会公众服务的图书馆。本文所探讨的基层公共图书馆主要是指区级图书馆和县级图书馆。笔者由2014版《中国图书馆年鉴》获悉，2013年我国区县级公共图书馆共有2712个[2]，在我国图书馆中占主要地位。近年来，在党和政府全面构建国家公共文化服务体系的宏观背景下，我国基层图书馆事业的发展取得了令人瞩目的成绩，特别是文化共享工程、乡镇综合文化站建设工程、农家书屋工程等一系列重点文化工程的实施，推动我国大部分地区在较短时间内实现了基层图书馆基础设施从无到有的飞跃。 笔者在CNKI数据库中进行高级搜索，不限定发表时间，输入检索提问式：主题=“图书馆”AND“社会化管理”OR“外包”，搜索到图书馆社会化管理相关文章几十篇。通过相关文献发现，目前我国安徽、江苏、广东、北京等地区图书馆均有实行社会化管理，主要集中在我国东部沿海地区与中部地区。公共图书馆实行社会化管理的研究主要集中在政府购买图书馆服务、图书馆的整体外包和路径探索上，外包的类型主要分为局部外包和整体外包。局部外包主要是指将图书馆的具体业务或部分服务委托给企业承担。目前公共图书馆在社会化管理方面的部分外包主要集中在采访部门、编目部门、自动化部门与参考咨询部门，主要内容涉及4个方面：①物业与后勤方面外包；②硬件设施外包；③软件与系统外包；④图书馆专业业务外包，主要有采访业务外包、编目外包、书目数据库的建设外包、参考咨询业务外包等[3]。整体外包则是指图书馆全部或绝大部分管理和服务通过签约方式，在一定期限内委托给外部团体执行[4]。在我国推进政府购买公共服务的政策下，基层公共图书馆实行整体外包的社会化管理是一个趋势，这种运作方式将会逐步取代传统的由政府建政府管的模式。 3 安徽省芜湖市镜湖区图书馆社会化管理案例分析 3.1 案例选择动因 本文以安徽省芜湖市镜湖区图书馆为研究对象，探讨基层公共图书馆社会化管理实践过程中所产生的问题，选择镜湖区图书馆作为案例的原因主要有以下两方面：首先，镜湖区图书馆是一个社区图书馆，社区图书馆在基层公共图书馆中占相当大的比例，是基层公共文化服务的一支重要力量；其次，芜湖市镜湖区图书馆是从开馆之初就进行了社会化管理，没有从政府管理向社会化管理的过渡，因此镜湖区图书馆没有政府管理的“余味”，这对于集中探讨基层公共图书馆的社会化管理问题具有一定的参考意义。 3.2 镜湖区图书馆社会化管理现状及问题 芜湖市镜湖区图书馆于2014年1月1日正式开放，由芜湖市镜湖区政府主办，响应国家基层公共文化服务改革的号召，积极进行了社会化管理尝试。镜湖区图书馆在迈向社会化管理的第一步即选择承接企业时，由于并没有多家符合要求的竞标单位，招标过程并没有形成良好的竞争机制，芜湖市镜湖区政府采取了单一来源采购方式，并由承接方提供外包方案，最终镜湖区文化广电新闻出版局与安徽儒林图书馆咨询服务有限责任公司签订镜湖区图书馆服务外包合同。合同规定服务期限为5年，期间每年评价一次图书馆的服务，这标志着镜湖区图书馆迎来了一位专业的服务“管家”，镜湖区图书馆采取了“政府投入、委托运管、业主监管、免费开放”的方式进行运作。儒林公司从公司内部选调了1名资深员工，又从社会上招聘了20余名工作人员。作为芜湖市民生工程，镜湖区图书馆以人为本，在读者服务中始终坚持“五全”宗旨，即全年开放、全免费、全年龄段阅读、全馆无障碍服务、全阅读方式，为读者营造极具人文关怀的阅读和交流空间[5]，满足了公众不断增长的文化需求，履行了公共文化服务职能。 然而镜湖区图书馆在服务外包后的运行过程中也发现了一些问题，高层人员变动比较大，直至2014年12月才确定馆长。不仅如此，由于政府没有对图书馆进行全流程监督，于2015年2月文广新局对镜湖区图书馆评价结果未达标的情况做出回应，拒绝支付合同中约定的第二部分外包费用。这种事后监督方式导致了镜湖区图书馆出现资金短缺，继而终止图书馆除基础流通外的活动与延期发放员工工资的情况。尽管如此，总体上说，镜湖区图书馆的社会化管理还是取得了多方面的成就，在转变政府职能，缓解事业编制紧张，提高管理服务水平方面都取得了显著的成绩[6]。 4 我国基层公共图书馆社会化管理存在的问题 基层公共图书馆在调动社会力量参与管理中取得了各种成效，主要体现在解决公共文化服务规模扩大与政府能力不足的矛盾、提高服务质量、节约资金，减少政府编制人员、促进公共文化服务主体多元化等各方面。尽管如此，由于基层公共图书馆的社会化管理刚刚起步，管理机制与模式发展并不成熟，仍然存在着一些问题需要进一步探讨。 4.1 公共文化领域市场开放程度不高，无法形成良好的市场竞争机制 尽管政府向社会购买服务初显成效，但在现实中，涉足图书馆领域的服务商较少，造成“有钱难买”的局面，这让很多地方政府难言外包服务。首先，我国目前公共文化服务领域市场化的开放程度不高，能提供公共文化服务整体解决方案的公司、社会组织非常少，市场竞争仍不充分，已经影响到社会化运营的开展。基层公共图书馆实行社会化管理主要通过政府招标的形式，委托社会力量，达到基层公共图书馆社会效益与经济效益双赢的局面。但是公共文化服务领域市场化的开放程度低，没有足够多有专业技术能力的企业参与竞争招标，那么政府这一委托方在决定承接方时就没有较宽的选择权。根据政府与承接者的关系以及是否是竞争性购买两个角度来划分，可以将政府购买公共服务方式分为4种，即依赖关系非竞争性购买、独立关系非竞争性购买、独立关系竞争性购买和依赖关系竞争性购买[7]。文广新局在为镜湖区图书馆寻找承接方时，因没有多家招标采购单位而与儒林公司实行了单一来源采购方式。其次，由于目前基层公共文化服务各种制度尚未完善，许多企业处于一种观望态度。这势必会影响政府将图书馆服务外包的顺利进行，同时企业的实力又将影响图书馆的服务质量，无法较好地发挥基层公共图书馆传播公共文化的作用。再次，政府的监督作用往往发挥在约定期末，而不是全流程随时监督随时纠正，政府作为单一评价主体，如果无法全流程监督，会出现监督不力的情况。 4.2 图书馆高层管理人员与工作人员变动性较大，影响图书馆长期稳定发展 图书馆高层管理人员在图书馆起到领导的核心作用，而基层工作人员起到落实任务、分解目标的作用。图书馆人员变动性大的原因有3个：首先，基层公共图书馆的工作人员在传统的管理模式中属于事业编制人员，随着图书馆的整体外包，他们全部转变成企业人员，打破了“铁饭碗”，这将会是导致基层图书馆人员流失的主要原因；其次，高效率是图书馆进行社会化管理后一个非常积极的转变，原本安逸的工作人员难以适应企业化快节奏、高强度的管理，难以保持愉悦的工作心情；最后，图书馆管理人员比以前有了更多的付出却没有相应获得更多的回报，从短期来看，他们没有在经济上获得更多补偿。不仅如此，甚至还会出现拖欠馆员工资的情况，如镜湖区图书馆在2015年2月的评定中未达标，文广新局拒付第二部分费用而导致员工工资拖欠情况；从长期来看，企业化的管理忽视专业人才，未来晋升无望。图书馆如果流失大量的专业人员，不利于整个图书馆服务的开展，也不利于图书馆的长期稳定发展。 图书馆社会化管理一般是政府与企业签订短期合同为主，从企业方面来看，其主要目的是追求利益，没有足够的利润维持或是企业发展不良，企业在几年后将不再续约，不再承接图书馆的外包。对于政府而言，必须为图书馆重新换一家承接企业。每个企业都有着自己的企业文化与管理特色，如果过于频繁地更换承接商，图书馆的管理和运作也会频繁做出比较大的调整，这无论对于工作人员还是读者来说都是需要时间去适应和消化的，甚至会导致图书馆工作人员和读者的流失，所以企业的更换也会影响图书馆长期稳定发展。 4.3 图书馆全部流程企业化运作，第三方监管机制不完善 在传统的基层公共图书馆管理模式中，政府是公共文化服务的直接提供者。实行社会化管理之后，政府角色也发生了转变，成为公共文化服务的监督者。随着这一转变，在提供服务过程中，资金的分配使用权也转移到了企业手中。政府一般每年向承接企业支付一定数额的费用，而企业将这笔资金用于图书馆工作人员工资、物业、活动开展等各方面，除去这些运营成本外，剩余部分则是企业的收益。市场经济环境下，企业追求利润是其根本目的，在经济利益的驱使下，往往容易忽视基层公共图书馆作为公共文化传播载体的责任。企业为追求利润的最大化，通常会减少图书馆活动的开展或仅开展支出较少的活动，从而影响服务质量。图书馆实行社会化管理后，全部流程工作由企业负责，企业作为图书馆的管理者，对图书馆的日常运行进行全面管理，但无法承担监督职责。而政府作为图书馆服务的购买者，虽然有权对图书馆进行监督，但是由于政府也是利益相关方，所以仅仅由政府出面监督企业对图书馆的管理是远远不够的。监督权应该交由不涉及其中利益的独立的第三方，只有这样才能真正做到监督有力。另外，即使有的图书馆已经实行第三方监管机制，但其机制也存在问题。文广新局在镜湖区图书馆的监管中虽然实行了“两代表一委员监督”和群众满意测评，但却没有涉及第三方监督者的引进机制、资格认定、群众代表选拔标准等具体的流程性问题。 5 我国基层公共图书馆社会化管理对策 5.1 政府应积极转变角色，加强社会化管理全流程监督 我国正积极稳妥地推进公共文化服务体系改革，强调引入市场机制，探索公共文化服务社会化实现路径。政府应扮演好“引导者”的角色，对基层公共图书馆社会化管理的整个流程进行监督。首先，政府作为图书馆服务的购买者，应对招标企业进行全面评估，结合当地图书馆实际情况，从读者角度出发，尽心尽责地选择专业技术水平高、服务质量好的企业承接图书馆的服务。其次，合理制定图书馆任务量，避免因任务过多而将图书馆活动开展不到位，浮于表面，只为宣传而策划活动，达不到图书馆活动原本的作用。除此之外，政府还应考虑与企业的合作时间问题，避免因频繁更换承接企业造成图书馆的管理混乱。总而言之，政府作为评价主体，应积极主动了解图书馆发展情况、监督图书馆运作，应该把监督贯穿社会化管理整个流程，进行事前、事中、事后的全方位评估与监督，突出事中监督，让图书馆形成边受监督边改进的良好运作模式。 5.2 企业应采取有效激励模式，稳定图书馆工作人员队伍建设 根据马斯洛的人类需要层次理论，人类有5种基本需要，即生理需要、安全需要、社交需要、尊重需要以及自我实现的需要。图书馆基层工作人员作为一般社会个体，首先依赖于工资收入使基本生活得以保障，若没有足够的经济收入和物质来源，馆员必然局限于解决生存问题，而无法顾及工作上的追求，只有在生存和安全需要满足的前提下，馆员才能把更多的精力集中于对工作的成就感和满足感以及更高的价值追求中去[8]。所以，在合理提高图书馆员工资待遇的基础上可以根据业绩实行差别奖金，以发挥馆员的主动性、创造性和积极性。此外，企业还应积极为工作人员提供可持续发展平台，由企业出资对员工进行培训，鼓励员工参加专业技术职称的考核、评定，提高他们的专业技能，提升人员素质，实现个人价值。对于图书馆的高层管理人员，企业领导还应注重人文关怀，尊重他们的才能，在一定程度上赏识、肯定管理者，满足他们对自我实现的需要，这种行为激励更容易激发高层管理者的工作动力。通过有效的激励模式，减少因工作人员流失而引起的图书馆不稳定局面。 5.3 实行第三方监管，建立健全监督与评估机制 政府与服务承接者在合作关系中应具有平等的地位，双方依法享有相应的权利和义务[9]。他们是基层公共图书馆社会化管理实践的利益相关方，无论哪一方都不适合扮演监督者的角色，因此应建立更加公平、公正的第三方监管机构。如可以由政府牵头，成立第三方监督委员小组，其成员可以来自社区民众、专家学者、企事业人员等，广泛吸收不同领域的人参与监督活动，更能达到监督预期效果。在初期，由政府带头，协同第三方对竞标企业进行评估，主要考量承接方的资质与能力，承接图书馆总体外包的相关经历与经验，以及相关费用与外包实施方案[10]，结合图书馆实际情况，选择合适的承接方。在图书馆实行社会化管理过程中，应由监督委员小组对承接方履行合同约定义务或对图书馆活动开展的情况进行定期或不定期地审核，对承接企业进行责任追踪。在每一个外包周期(一般以年为单位)结束后，政府与第三方就图书馆的工作完成情况与相应的参照标准进行对比，评估图书馆服务开展情况，并就发现的问题监督承接方进行整改。不仅如此，第三方还应对图书馆的信息加以全面了解，对图书馆管理、资金、服务质量等一系列考核标准等具体问题进行评估，为图书馆制定更加合理的工作目标与细致明确的实施方案提供重要参考。 6 结语 基层公共图书馆实行社会化管理，积极响应了政府“简政放权，转变职能，创新管理，激发市场，创造活力和发展内生动力”的号召，对于推进基层公共文化服务体系改革，促进公共文化服务发展具有重要意义。我国基层公共图书馆社会化管理将是未来的发展趋势，随着我国基层公共文化服务体系的不断发展与完善，未来我国基层公共图书馆的社会化管理将得到进一步加强。标签：图书馆论文; 公共文化服务论文; 项目外包论文; 社会化平台论文; 政府服务论文; 工作管理论文; 公共空间论文; 农家书屋论文;