长江流域经济发达地区城市发展思路，本文主要内容关键词为：长江流域论文,发展思路论文,经济发达地区论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 长江流域城市化概况
长江流域包括七省两市的沿江地区，土地面积占全国15.5%，经济实力雄厚。长江产业带同我国其它沿海或大江河流域相比，具有优越的区位和最广阔的发展空间与腹地，占据通江达海、绾毂南北以及与海外联系便捷的交通条件，其区域经济增长势能可通过流域内水陆交通体系传递、扩张，并辐射大半个中国。基础产业与城镇发展初具规模，主要经济部门及其产值在全国举足轻重，更兼有“黄金水道”长江，其开发条件与发展潜能是国内任何经济地带都无法比拟的，在国外也不多见。
改革开放后，长江流域经济发展迅速，城市化水平也得到较大提高。1996年长江流域总人口46066.11万人，其中城镇非农业人口（含建制镇）9675.45万人，城镇化水平达21.00%，其中上海、 江苏和湖北省的城市化水平较高；而安徽、江西、四川等省城市化水平较低（表1）。1982～1996年，长江流域的城市数量由96座增加到254座，增长1.65倍，新增加的城市主要是中小城市（表2）。其中，江苏省的城市数目从11个增加到44个；浙江省从9个增加到35个；湖北省从11个增加到35个；四川省从12个增加到36个，其余省区城市略有增加，但幅度不大。城市数量扩大使城市密度也相应提高，长江流域180万km[2]范围内每万平方公里城市个数由1982年的0.53座提高到1996年的1.415座。 在长江中下游一些经济基础较好、外资投入较多、水陆交通便利的地区，城镇密布，形成了如沪宁杭城市群区、武汉－黄石地区、昌九地区等经济、人口高密集地区。
表1 长江流域各省城镇化人口比重比较表
Table 1 The percentage of urban population in provinces of Changjiang basin
1980
1989
1996
非农人
市镇人非农人 市镇人 非农人
市镇人
口(%)口(%) 口(%)
口(%)
口(%)口(%)
上海61.21
58.18 65.05
67.02
71.4697.21
江苏14.37
15.20 21.02
52.60
25.9676.74
浙江12.54
14.87 16.46
62.06
18.8688.08
安徽11.36
13.55 15.07
34.80
17.9370.76
江西15.54
18.87 18.76
38.73
21.1661.82
湖北15.96
16.79 22.66
45.95
26.7883.02
湖南11.87
12.71 15.10
17.45
18.3371.23
四川12.259.19 14.75
12.44
17.4072.06
全国17.019.39 12.126.21
24.3772.06
资料来源：1）朱鸿飞，吕薇，等著.发展与危机.上海：上海人民出版社，1992，231
2）中国统计年鉴编辑委员会编.中国统计年鉴.北京：中国统计出版社，1997
表2 长江流域城市布局
Table 2 The distribution of cities in Changjiang basin
其中大中小城市(个)1996年
1982 1994 1996 200万以上 100～200万 50～100万 50万以上
全国 245 622
666 102444 588
长江 96 235
254 4 813 229
上海
1
1 1 1
重庆
1
1 1 1
江苏 11 3944 1 1 3
39
浙江
9 33351 1
33
安徽 14 20211 2
18
江西 10 19211 20
湖北 11 3335 1
3
31
湖南 16 29291 3
25
四川 12 34361 35
在社会主义市场经济体制下，本流域内的城市正处于由传统的封闭型工业生产城市向经济型、开放型和以第三产业为主的城市格局转变，从单体城市（自我发展为主）向相互依托、相互发展的城市群体转变的过程中。随着流域经济发展和三峡工程的建设，本地区城市化水平也将进一步提高，区域和城市经济结构正发生重大变化，城市发展面临着许多新的矛盾和问题。
1.1 城市化滞后于工业化，制约了经济和社会发展， 又影响了城市现代化的建设
城市化与工业化协调发展、同步推进，甚至超过工业化的速度是世界各国的普遍规律。长江流域各省区中尤其是江苏、湖北与浙江等省的经济指标在全国处于领先地位，但城市化水平却明显偏低，仅为18%～25%，不少省、市地区低于全国平均水平（23.1%），与国际标准相比，差距更大。城市化长期滞后于工业化，导致了城市经济结构不合理，基础设施不足等一系列经济、社会发展中的结构性矛盾和问题。城市化滞后，实际上又制约了工业化的发展，制约了科学技术进步和劳动者技能的全面提高，影响了工业技术装备、生产工艺和市场的培育，阻碍了第三产业的发展，使城市的规模集聚效应得不到有效发挥。城市化滞后，还影响到农业和农村的现代化，影响到农村劳动力非农化的进程与小城镇建设的速度。
1.2 城市总体规划同城市发展不相适应
城市规划对城市发展与建设的指导作用不强。80年代以前，长江流域内许多城市规划的制定是脱离实际的，人为压低规划的人口规模，致使实际人口大大突破规划的人口规模，造成了城市基础设施严重不足。近期，个别地区又出现脱离客观实际、超越现实可能的倾向，把发展目标定得过高，如十堰市和芜湖市。一些大城市人口和产业过度集聚，造成大城市病日趋严重。小城镇建设自成体系，带来盲目攀比、重复建设，结果还形成小城镇工业结构与大中城市趋同，工业的高度同构导致了在市场上的过度竞争。
1.3 城市建设资金投入不足，资金渠道不稳定， 影响了城市的可持续发展
城市建设中反映最集中、最突出的是资金问题，城市建设资金是决定城市发展速度快慢、规模大小、标准高低的重要因素。由于资金严重不足，给城市建设和发展带来诸多困难。
1.4 城市生态环境存在不少问题
尤其是沿江那些重工业、重化工城市，城市地表水、大气环境受到较重或严重污染，生活垃圾、交通噪声污染也日趋严重。城市绿地空间不足，居民生活环境质量较低，城市水土流失问题也日趋突出，致使河道、湖泊严重淤积。1998年长江流域发生特大洪水是沉重的教训。
2 21世纪城市总体发展思路
在我国社会经济发展的新阶段，本流域城市总体发展必须结合国家的产业政策、区域经济发展战略、城乡经济一体化建设以及逐步缩小中西部差距等策略性任务。同时要大力提高城市经济运行机制与管理水平，保持城市发展中的等级体系、合理规模结构和改善城市生态环境等。从目前来看，长江流域城市发展中要逐步解决这些突出问题尚需作出巨大的努力，任务还十分繁重。
根据国家建设部有关资料预测，2000年我国城市化水平将由1995年的28.6%提高到32%左右；2020年提高到40%～45%；2040～2050年提高到55%～60%。2020年全国的城市数量将由1995年的645座增加到800座，建制镇将由1.6万个发展到2万个。从全国发展的思路出发，长江流域城市化总体发展水平应略高于全国平均水平，在长江中、下游经济发达地区要大大超过全国平均水平。在我国正在建设社会主义市场经济新体制与实行全方位对外开放，城市发展日益走向国际化的新形势下，对于长江流域的城市建设提出了更高的要求。
2.1 树立节约用地意识，适度提高城市化水平
对长江流域一些城市与区域经济发展资料的分析表明，城市地区计算出的城市化水平不能盲目追求西方发达国家的高指标，依据我国的国情，城市化水平达到60%～65%应是我国的最终目标。中国幅员广，具有一定丰度的资源，发展潜力巨大；但中国人口多，耕地少，人均经济实力和人均资源总量均远不及发达国家。目前中国人均耕地仅0.11hm[2]， 不及世界人均耕地0.25hm[2]的44%，全国还有666个县（区）人均耕地低于联合国粮农组织规定的0.05hm[2]的警戒线。 这就要求我们必须充分考虑土地资源的合理分配，要重视我国有限的土地资源尤其是耕地的保护，不能造成粮食供求关系的紧张局面。如果城市规模失去控制、县乡镇企业占地过大、盲目搞工业区、开发区以及到处建设高等级公路，势必造成土地资源的枯竭。因此，提高城市化水平应该适度。
在相当一个时期内，我国城市化水平应当界定在50%左右为宜。长江流域包含10个省市，城市化水平各地不一，大致也要界定在50%～55%。目前，长江流域一些省区地方政府的长远发展战略中提出的城市化水平基本上偏高，如江苏省提出2010年城市化水平达60%，湖北省提出50%，安徽与江西省提出45%～50%等等。一是时间过于急促，10～15年内要从目前的30%、25%的比重提高到50%～60%的水准，从条件评估看，是不可能的；二是缺乏合理的分析论证，特别是对用地、人口与环境容量缺乏分析，缺乏空间上的横向比较和时间上的纵向比较；三是没有从投资规模与投资来源进行分析，缺乏科学依据。
不少地区结合城市规划做了城市体系综合规划，但有许多主观随意性，科学分析不够。如江苏省关于城市化比重，省政府的发展战略提到，2010年全省城市化水平要达到60%，而目前全省总人口6908万人，城镇非农人口仅有1683.3万人，城市化水平仅24%，15年后江苏总人口可达7500万人，城市化水平60%的话就要有4500万人居住在城镇地区，意味着15年内城镇人口还要增加2900多万人，意味着城市区域要扩大2900km[2]，增加约4600 多亿元的基本建设投资（以每平方公里七通一平的投资为1.6亿元计算），显然是不可能的。 增加城镇人口必须投入巨额资金，同时增加对土地、水资源和交通方面的巨大压力。我们从每个城市的人口容量、环境容量、用地平衡以及城市环境、支撑体系（特别是用地、水资源、能源交通等问题）综合分析，江苏城镇拓展的空间是有限的，这样的误导，有可能走向“欲速则不达”的窘境。
2.2 重视区域规划、城镇体系规划的指导作用， 加强城市发展的分工与协作
发达国家如北美、西欧都很重视区域规划或国土规划工作，并在这一规划指导下做好城镇体系规划以及城市总体规划。德国的莱茵河流域规划、鲁尔地区重化工区的国土规划以及美国的田纳西河流域规划都是卓有成效的。例如德国的区域建设规划做得较细，可操作性强，主要分为三个层次。第一层次，属于联邦政府原则的区域规划，它根据国家发展的总体方针与政策，以及各州或跨州区域的资源与区位特点，采用点轴增长理论来制定区域规划，解决大区域范围内社会经济发展总体目标、产业布局、基础设施和城市布局以及重大工程项目，对地方政府具有很强的指导作用。第二层是州政府的区域规划，内容包括大中城市、工业、农业、金融、贸易、旅游区、绿化区、住宅区和交通运输布局等。第三层次是基层的县市以下的区域规划，是联邦政府和州政府的实施性规划，比较具体，易於操作。德国采用点轴法区域发展模式，即把几个有不同产业功能的中心城市通过交通线联接起来，结合土地利用规划，划出城市区域、农业保护区、自然生态保护区以及可以作为将来的工业开发区等等。创造良好的生态环境，防止大城市人口、工业过分集中，减轻地区环境污染的压力，提高自然界的自净能力，促进各地区的城市职能分工以及城乡协调发展。
从长江流域大范围看，国家在沿海以及中西部地区生产力布局的发展主轴线和城市的等级体系已经形成基本框架。从全国看，沿海开放地带是我国经济布局（区域规划）的第一条主轴线；沿长江干流地带是我国经济地带的第二条主轴线；而陇海—兰新铁路沿线和黄河中上游地带为我国经济发展的第三条主轴线。其中两条轴线涉及到长江流域，围绕主轴线所形成的若干个经济核心区，其中长江三角洲以上海为龙头、加上南京与杭州的两翼发展，构成我国经济最发达、城市产业最集中、工业化、城市化水平最高的地区，未来的发展潜力巨大，这已清楚地说明了长江流域在全国经济发展中的战略地位。同时按照点轴布局的模式，长江流域城市体系中的主体部分以及其它次一级中心城市也很明确。城市密集区域内城市群体的地理分工、职能互补以及城市等级体系也比较清楚。第一层次应当是上海这个具有国际性城市特征的大经济中心；第二层次为武汉、重庆、南京等具有全国意义的或大区域发展中心地位的城市；第三层次为杭州、南昌、成都、长沙、贵阳、昆明、合肥等省一级的经济中心城市；第四层次为各省专区地方一级的中心城市。这样逐步形成沿海、沿江、沿边和内陆开放城市等全方位、多层次的对外开放格局，为整个长江流域的规划与建设注入了巨大的活力。
2.3 立足全国、面向国际搞好城市总体规划， 建设各具特色的现代化城市
城市如何合理发展？有很多内在规律性，要我们不断地认识它，运用它，掌握它。例如，从宏观分析看，一个城市的发展不能就一个城市论城市，应当跳出城市进行区域分析，从城镇体系、城市群的发展，从市场经济进行分析，并善于对城市的历史演变、扩展规律、资源丰度与产业结构的转型等进行分析，研究城市的集聚与扩散规律，从更高层次去看城市用地扩展问题。
城市总体规划中，最重要的就是合理地确定一个城市未来（10～20年）的人口、用地规模及其城市功能问题。我们考察的一些城市，城市人口规模偏大，计算得不合理，指标偏高。例如合肥市区目前人口仅有94万，2000年要发展到130万人，2010年要发展到160万人（不含流动人口）；合肥市从1950年的20万人发展到1996年的94万人，46年中城市人口增加74万人；今后15年中城市人口要增加66万人，实际是不可能的。其主要原因：（1）合肥工业基础薄弱，不是经济实力雄厚的城市；（2）合肥处于交通支线上，不是主枢纽；（3）改革开放较迟，区位不优越，外商投资少；（4）周围的县市经济发展水平低， 自身的辐射能力不强；（5）中央在合肥投资的力度不大，基础工业不发达。 长江中下游地区的一些城市如十堰、阜阳、九江、芜湖、扬州、江阴等都有类似的情况，人口与用地规模偏大，常熟市目前仅30万人左右，未来10年内要由目前的25km[2]建成区扩大到80km[2]也不可能。另外，目前人口规模仅有30万人的阜阳市、36万人的十堰市在今后10～15年内发展到100 万人的特大城市，也不符合城市发展的客观规律。首先，这些城市的非农人口从何来？用地又如何考虑？还有，建设资金如何筹集？在没有考虑这些问题的前提下，主观臆断城市的规模是不科学的。我们认为今后城市规划的指标应当适度，符合国情。就是到21世纪，城市规模也不能过大，造成城市用地上的浪费。
在调查过程中，我们发现不少开发项目、建设项目的论证审批制度不健全、不严格。一些城市出现重复建设项目，据规划部门反映，主要原因在于大多数建设项目的可行性论证都是“可行的”，而且还有些项目“先施工后论证”，有些项目则是“首长项目”无需论证，因此造成了中国的基本建设投资浪费惊人，效益不佳。近几年来南京、上海、无锡、南昌、武汉等许多大城市的中心区高层建筑不断涌现，其中相当一部分属于超前建设的宾馆、大厦、购物中心与娱乐中心，很多大楼被闲置，利用率低，致使全国建设资金周转率、利用效果降低。如南京近几年来建设的高档宾馆、饭店空房率高达40%左右。因此，建设项目真正走上法制轨道，才能加快城市现代化的建设步伐。
2.4 提高中心城市的管理功能与组织作用，带动区域经济发展
从区域经济发展与地理分工的角度分析，省会以上的大城市大部分都是区际性的经济贸易中心，交通枢纽、科技文化与信息金融方面的中心，具有较强的综合性的城市功能，起到带动区域经济发展的重要作用。改革开放后，党中央国务院一直在探索提高中心城市的作用问题，特别是提高中心城市在区域经济活动中的管理功能与组织作用，并相应地实施了一系列的体制改革、计划单列、市带县的体制等等，已经收到比较明显的社会经济效果。长江沿岸的上海、南京、武汉、重庆等城市都是国家体制改革的试点城市，10多年来在带动区域经济发展方面起到了中心城市的作用，今后仍需在以下几方面进一步加强。
2.4.1 努力提高城市经济效益和国际竞争能力， 强化城市综合生产功能 城市是工业经济的集聚中心，城市的综合功能主要体现在工业基础上，也要体现在扩大再生产的能力上。而扩大再生产的能力，一要体现在本身的资金积累、扩大固定资产；二要体现在技术能力和信息传输的强度上。如上海这几年工业生产能力都很强，大多数年份都占全国各大城市之首，1996年工业总产值达5045.9亿元，财政收入达288.5 亿元；南京是全国重要的基础工业基地，工业产值也达到1224.7亿元，超过与南京城市规模相当的哈尔滨（717.6亿元）、重庆（976.8亿元）和成都（954.3亿元）等。长江流域这些超级城市或大城市（无锡、苏州、宁波等）都是我国大中型企业集中的所在地、也是外商投资较多的城市，在经济体制转轨与对外开放过程中，相当一部分企业转换了经营机制，并通过技术改造提高了产品的市场竞争能力。
2.4.2 在提高城市生产功能的同时， 更加突出城市的服务功能与外向功能 在市场经济体制下，城市经济国际化与第三产业社会化、现代化的要求越来越高。城市的服务功能与外向化服务是促进城市的加工工业生产要素与外贸商品的流动发达的重要核心，市场经济的活力就在于通过要素流动实现资源的优化配置。为此，特别是象长江流域上海、南京、武汉、重庆四大经济中心要加速市场体系的培育、主要包括金融与资本市场、房地产市场、科学技术与信息市场等，在与全国主要的经济中心及其世界贸易港口城市相互联系中起到枢纽与“窗口”的作用。例如上海市，作为全国重要的经济中心与航运中心外，还得加强城市的外向功能。上海市政府提出：“以上海浦东开发开放为龙头，进一步开放长江沿岸城市，尽快把上海建设成为国际经济、金融、贸易中心之一，带动长江三角洲和整个长江流域地区经济的新飞跃。”这一重大战略决策，确定了上海城市发展的基本方法中除了加强生产功能外，还要加强城市的服务功能与外向功能，使上海尽快与国际接轨。只有这样才能使上海基本形成国际性大城市的经济规模和综合实力，基本形成具有世界一流水平的现代化城市格局，基本形成同国内外广泛联系的全方位开放态势，基本上形成适应国际竞争需要的市场经济运行机制和运作方式，基本形成具有高度文明的社会文化结构和社会风貌。
2.4.3 加强城市经济集聚功能的同时，提高城市的扩散功能， 形成城市区域的整体功能体系，完善市场机制的经济效应 由于大城市的各项公共服务设施比较完善，信息灵通方便，教育水平高，经济效益高，对于人才、产业和资金具有较高的集聚功能，因此大城市的人口规模比较容易膨胀。例如长江流域上海、南京、武汉、重庆四大城市都是我国工业经济、科学技术与信息汇流的中心，对海内外的资金、人才和劳动力具有很强的吸引力。目前无论是上海、南京，还是武汉或南昌、宜昌这些城市，均应注意在发挥集聚功能的同时提高扩散功能。一方面，通过人才交流、产业转移，有利于城市内部结构的合理化及其产业更新换代，提高经济发展的后劲，使城市与地区经济协调发展；另一方面，通过产业转移，可以有效地带动周围地区、资源密集地区或经济后进地区的经济发展，有利于加强城市之间和地区之间的经济联系与协调发展。
2.5 深入研究城市规划建设中城市用地资源的再分配问题
中国大中城市人均用地偏紧，1995年中国100 万人以上的特大城市人均用地不足75m[2]（而日本大部城市在100～120m[2]）；50～100 万人的大城市人均用地不到90m[2]（而欧美城市大部分在140m[2] 以上）。中国只是一些小城市、小城镇（乡镇）人均用地有140～165m[2]，甚至超过此数，一些工业企业或小城镇的建设不是集中紧凑地发展，这种面广量大的小城镇浪费土地的现象十分严重。尤其是经济发达的苏南、皖中经济带，不少县级城镇和乡镇，人均占地高达140～170m[2]；同时小城镇面广量大，乡镇企业又集中在这些小城镇，不少工业小区占地也严重超标，占用了不少耕地，造成土地资源浪费，“人地”关系紧张。
因此，中国的大城市用地应适当增加空间，特别是生活居住区、城市绿化与市政设施的用地指标要提高，相应地对小城镇的用地指标及其开发区、工业区的用地要严格控制，严格审批，绝不能盲目占地、征地、批地。规划建设上应建筑多层厂房、集中紧凑地规划生产建设用地。
城市用地标准是城市可持续发展的重要保证。城市用地标准因不同性质、不同规模的城市而不同，除此之外，还与自然条件、经济发展水平等因素有关。国家对城市用地标准划分4个级别，人均用地从60至120m[2]不等，充分考虑到不同城市的不同要求，有利于实践中决策和操作。而在流域内则不论城市和集镇，不考虑城市性质和现状，人均用地指标均按100m[2]控制，这种“一刀切”的做法，忽视城市用地结构，缺乏科学性。面广量大的乡镇用地普遍超过100m[2]，由于其结构特性，用地规模难以压到控制标准以下，但应强调“集中紧凑、定向发展”的规划布局原则。至于历史文化名城、风景旅游城市，因历史文化保护和城市绿化的要求，用地指标也应高于一般城市，实际上国内大多数城市规划用地指标也都超过100m[2]。因此，在保护耕地、合理用地前提下，科学合理地制订全流域各省城市用地分类控制指标，势在必行。
充分利用城市地下空间是提高土地利用效率、节省土地资源的有效途径，它有利于缓解城市中心区交通、扩充基础设施容量、增加城市绿地、保护城市历史文化景观、减少环境污染、改善城市生态和提高抗御自然灾害的能力。
2.6 重视城市发展过程中节约与保护水资源问题
中国水资源不足，特别是沿海城市淡水资源严重缺乏，水质污染严重，这是制约城市可持续发展的根本问题。在长江中下游一些城市规划中提出的水资源规划方案，结合中国的国情不够，用水指标过高。有些中小城市提出每人每天用水350～500L，显然过大、 应当按照不同类型地区、不同规模的城市进行研究，探讨出一套比较切合实际的城市用水方案，避免水资源的浪费。水资源浪费的另一种可怕现象，就是对大江大河大湖及其城区内部的水源保护不好，水质污染现象十分严重，例如苏州、无锡市域内3个水厂（太湖边上）夏秋季水质恶化， 基本上不能饮用；南昌市每天排放污水60～80万t，仅能处理1/4； 合肥市每天排放污水90多万t，仅能处理1/3，巢湖水面有1/5受到严重污染。 我们认为以牺牲环境为代价的经济增长是不可取的，应当改变传统的经济增长方式，加强生态环境建设，提高城市可持续发展的管理水平。
收稿日期：1998－04－06，修回日期：1998－07－02
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