人大预算监督的四类十八个问题研究提纲，本文主要内容关键词为：提纲论文,四类论文,预算论文,十八个论文,人大论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
第一类 预算编制中的问题
一、预算编制时间
根据规定，从11月10日国务院向省级政府和中央各部门下达编制下一年度预算草案的指示，提出编制预算草案的原则和要求，到下一年度1月10日前省级财政部门汇总本级总预算草案并报财政部， 仅仅两个月的时间。这样，各级预算草案的编制和汇总时间十分紧迫，尤其是实行“零基预算”的地方。即使1月10日省级总预算报至财政部， 待中央预算和地方总预算提出时，预算年度至少已开始10天。这样具体操作时就存在时间过紧问题。实际上，国务院关于编制年度中央预算和地方预算的通知均超过条例规定的时限。如关于编制1999年中央预算和地方预算的通知是于1998年11月20日下达的。导致：第一，各级政府的本级预算编制粗略；第二，为保证在规定时间内上报总预算，许多地方代下级编制预算草案，形成层层代编预算。
建议：对编制预算草案的时间进行研究和调整，以保证预算的编制有足够的时间。可借鉴其他国家的做法，提前一年甚至更长的时间进行预算草案的编制工作。山东省威海等市已在实践中提前预算年度半年，着手编制预算。
二、代编预算
按照规定，各级人民代表大会审查的是本级总预算，即本级政府预算和汇总的下一级总预算。但由于各级人代会没有法定的会期，如果下一级人代会没有召开，没有审查同级的总预算和审批本级预算，那么，上一级人代会审查的总预算只能是由财政部门代编的预算。代编的预算草案不是经过下级人民代表大会审查或批准后正式预算的汇总，因此，很难做到代编预算与实际预算相一致或大体一致。导致：1.人代会审查的总预算更加不准确。造成许多地方的人代会对总预算草案只审不查，或将审查变审议。2.人大常委会只能被动接受政府报送的预算草案，含混地接受财政部门报送的、经下级人代会批准后汇总的总预算。3.代编预算与实际预算之间存在差额，造成了人大监督与预算实际执行相脱节的现象。
建议：1.明确规定有审查或者审批预算议程的人民代表大会会议，应当自下而上逐级提前召开，从根本上解决代编预算与实际预算的差距问题。2.将代编预算与实际预算之差及其对本级预算的影响。在备案时向常委会专门作出报告。3.拓展预算法第40条的内容。即人大财经委员会（或有关专门委员会）或者常委会的有关工作机构，应对常委会备案的汇总预算进行审查，针对实际预算与代编预算的差距（或与同级人民代表大会审查的总预算或审批的本级预算的差距），区别不同情况，向本级人大常委会建议如何对本级政府提出监督要求。
三、行政体制调整
行政体制的调整对预算编制有重大影响。如1999年度工商和技术监督改为垂直领导，而原有的行政收费和罚没收入随之上划，两机构的经费又需保障，造成预算编制的困难。特别是地税上划至省级垂直领导，对设区的市级、县级和乡级的三级预算编制带来长久的影响。由于地税经费按上级要求保证3—5万／人；地税系统一般执行上级滞后下达的税收征收计划指标。导致：1.设区的市级、县级和乡级财政部门无法依本地国民经济和社会发展情况和需要，编制预算收入。2.人代会批准的预算收入失去约束力和严肃性，地税系统讨价还价，人大和财政部门只能花钱买税。3.由于各地、各年度要求的地税经费标准不一定，使预算支出也有所扩大或不定。
建议：1.对预算法关于一级政府一级预算的规定作出解释。2.如现行体制调整不可逆，则应规定上级下达的地税征收指标只是指导性计划，预算收入应按本级人代会批准的预算执行。
四、法定支出
由于收支范围与复式预算关系不清，经常性收入的范围也不明确。造成各地方政府根据不同情况，随意调整经常性收入的范围，使法定增长的支出不实。同时，农业法等相关法律对法定投入的概念和范围没有一个准确的界定。在现实中出现了一项投入在不同的领域进行重复计算的问题等。另外，计划生育、政法等许多系统在法律、法规之外以部门规范性文件的形式，要求各地财政保证其规定的支出，新增财力的大部分被硬性分配，地方财政职能被肢解。
建议：1.明确经常性收入的范围。2.明确财政收支范围与复式预算中有关项目的对应关系。3.在有关法律中，准确界定有关投入的概念及范围。4.清理党政各部门为本系统规定的、要求财政予以保证的预算支出规定。
第二类 初步审查中存在的问题
五、初步审查的对象
预算法第37条规定的预算初审对象只涉及本级预算草案的主要内容，没有考虑本级预算与总预算的关系，对本级预算的初审与人代会对总预算的审查不相称。同时，预算草案的主要内容包括什么，不明确，不具体，导致初步审查只审是否列赤字、法定支出、预备费提取比例等，难以发挥初步审查应有的作用。
建议：1.吸取地方积极探索经验，明确初步审查的本级预算草案的主要内容。如北京市预算监督条例将初步审查的预算草案主要内容确定为七项。2.初步审查的范围应当与同级人民代表大会审查预算的范围相一致。
六、初审结果的效力及送达
预算法第37条未规定初步审查的效力；只规定了4种初审机构， 没有规定不同机构进行的初审其效力有何不同；初审结果不知送给谁，以何种方式送出。更无法在人代会上使代表知悉。
建议：1.明确初步审查结果的效力。对于初审结果，政府财政部门应当认真研究，作出明确答复，不予采纳的要说明理由。根据初步审查机构的不同，效力应当有所区别。2.明确初步审查结果的送达对象及方式。如北京市预算监督条例第15条对此即有明确规定。3.将初步审查结果和政府财政部门采纳情况一并报人代会审查机构，并提交代表大会，作为代表进行审查预算草案的参考。
七、初审可否多方参与
预算法第37条第1款， 只规定全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查；第2 款中“有关的专门委员会”和“有关的工作委员会”的范围不清；没有规定是否可以吸收社会力量参与初审；没有规定在预算编制和初审过程中，是否可以委托或责成审计部门参与。
建议：1.以财经委员会或者常务委员会为核心，吸收各专门委员会或工作委员会参与初审。目前，有的地方各专门委员会都参与；有的地方各专门委员会主任参与，如山东省在初审时邀请各专门委员会主任参加。2.在初审阶段，可吸收社会力量参与。如北京市预算监督条例规定“财经委员会在进行初步审查时可以邀请有关专家参加”。3.应规定人大可委托或责成政府要求审计部门在编制和初审阶段参与工作。
八、初审时间与提前介入
在实际中，法定初审时间得不到保证，不能进行正常的初审。提交初审的草案，通常已由行政领导办公会、党委会批准。初审时，不好再提意见，即使提出意见，也很难被采纳。
建议：1.人大应提前介入编制预算，了解掌握预算编制过程中的情况。在编制过程中处理好党委、人大、政府三者之间的关系。陕西、山东人大建议，初审应提前至财政向主管首长报告之时，至少是在行政办公会和党委会审定之前介入或者开始。2.财政部门要严格按照法定的期限提交草案，配合进行初步审查。
第三类 人代会审批中存在的问题
九、预算案的形式
向人代会提交的预算案通常由两部分组成，文字报告和数字表格；表格部分一般为收支总表，最多列到“款”。而政府及其财政部门内部掌握的预算划分为：“类、款、项、目”。由于提交的预算案太粗，导致“外行看不懂，内行说不清”，无法进行实质性审查，也给对预算执行情况开展审计工作带来了困难。再者，会议期间，预算案加密级，不能作到代表人手一份，且会后收回，影响审议。
建议：1、 对预算草案的形式及内容的详细程度提出明确的要求， 最好能提交细化到“目”的预算草案。湖北、陕西的一些地方已规定预算草案采取“三表一书”制，使数字表格细化，预算报告改为对表格的说明等。2.除国防等必要的保留项目外，有计划、分步骤地取消“密级”做法，并保证代表人手一份。因为保密法关于秘密的范围及确定并不包括预算草案。
十、会议日程议程安排
在现实中，没有充分的时间去审查预算表。地方的人代会会期通常为4—5天，期间至少要审议6个报告，真正的审查时间却只有2天（听取报告和表决要占用4个半天）。 而审查的重点又放到了政府工作报告、 计划报告和预算报告上。使审查预算表这个重点在议程日程安排上没有突出出来。
建议：1.完善有关审查预算案的程序。通过规定最少审查时间，相对增强预算的审查力度，保障并突出预算案审查这一人代会的重要议程。2.可考虑提前将预算案提供给代表，使代表提前做好准备，听取意见，以便在代表大会期间有针对性、有研究地加以审查。山东等地人大都提出这一建议。
十一、人代会期间的专门审查
预算法没有对人代会期间专门审查预算的机构、职责等作出明确的规定。导致：1.人代会期间组成的预算临时专门审查机构所进行的专门审查，与初步审查没有连续性。2.专门审查机构的职能不清，不仅专门审查难以深入，而且无法辅助代表进行审查。目前的情况是，专门审查机构忙于起草决议，没有将精力放在专门审查上面。
建议：1.明确专门审查机构的人员组成与职责。在人员组成上，应与初步审查保持连续性。2.发挥专门审查机构专业审查的作用，变起草决议为进行专业审查与辅助代表审议。
十二、预算案批准并生效后，上级政府要求调整
按照规定，国务院和县级以上地方各级人民政府是否提请本级人大常委会撤销下一级人代会批准的预算取决于两点：第一，上一级政府“认为”有不适当之处；第二，上一级政府认为“需要”提请。导致对下级预算如何调整，上一级政府有很大的“自由裁量”权。
在现实中，通常出现两种要求调整的情况：1.上一级人代会未开，上级政府认为下级预算存在不适当之处，又没有达到需要提请撤销预算的程度，直接要求下级政府对下级人代会已批准的预算进行调整。2.上一级人代会批准了预算，下级预算有不适当之处，又未达到需要提请撤销的程度，上级政府据此要求下级政府对下级人代会已批准的预算予以调整。
建议：1.明确规定对于第一种情况，上级政府不得予以调整。2.对于第二种情况，要同时通知下一级人大和政府，下级政府在调整后要向同级人大备案。
第四类 监督预算执行中存在的问题
十三、监督重点
我国有关法律没有规定对预算执行加以监督的重点，只能是政府报告什么，人大审查什么，致使各级人大在听取和审批预算执行报告时，只能泛议，缺乏针对性和主动性。一些地方人大在不断探索的基础上，认为对预算执行监督的重点至少应包括：超收安排；预备费动用；预算周转金；返还和补助；新出台政策对预算执行的影响；预算划转6 项内容。尽管这些不属于预算法规定的“预算调整”内容，但根据预算法第66至68条的规定，仍属于人大的监督范围。为了有针对性地加强监督，避免政府财政部门规避监督，有的地方人大根据地方人大组织法，将上述内容与“预算调整”相区别，巧妙地规定为“预算变更”，如陕西、山东等。
建议：1.根据地方组织法第44条第5项的规定， 将上述内容纳入县级以上地方人大预算监督的范围之内，并在即将制定的有关法律中，界定并采用与“预算调整”相区别的“预算变更”提法。2.在全国人大常委会即将制定的有关法律中，界定并采用与“预算调整”相区别的“部分预算调整”提法，以解决前述问题。
十四、预算调整
预算法第53条、地方组织法第44条对预算调整和预算的部分变更有所规定。但是，目前的规定不明确。如“特殊情况”到底指什么？出现特殊情况时，是动用预备费，还是进行预算调整？全国人民代表大会常务委员会是否具有决定和监督部分变更的职权？有的地方抓住预算法对预算调整范围的界定，规避预算调整，规避人大监督，使人大原批准的预算落空。现行审批方式（常委会两月一会等）也与紧急情况需要调整预算不完全适应。
建议：1.具体界定“特殊情况”及特殊情况中的“紧急情况”。2.规定紧急情况下批准预算调整的特别程序。如西安市莲湖区规定可由主任会议原则批准，下一次常委会追认。
十五、决算
目前对预算的审查存在以下问题：1.报人大的决算与财政报本级和上级政府的不一样，报人大的决算比较简略，而报上级财政的决策详细。2.在审批决算的常委会上审议的审计报告，只是预算执行情况的审计报告，不是决算审计报告（一般决算是上审下）；向人大提交的是审计工作报告不是审计结果报告，给人大与给政府的不一样；有的地方只是预算执行情况审计，缺少“其他财政收支”审计，导致对预算外资金监督不力；如果此时发现当年预算编制有问题，人大已经批准，能不能改，怎样改？3.人大审查不深入。赤字压缩、结转下年支出，赤字已发生但不列支的情况在一些地方存在。
建议：1.要将向上级政府报送的决算和审计结果报告向人大备案。2.应专门审查“其他财政收支”，以加强对预算外资金的监督。3.应规定审计部门发现当年预算的编制存在问题时，政府和人大如何处置的程序。
十六、日常监督
实施条例规定了省、自治区、直辖市政府财政部门向财政部报告本行政区域预算执行情况的期限和方式。而没有规定向人大报送有关材料。在实际工作中，通常要靠关系去索要；即使有的地方财政部门向人大报送，也不规范，一般只给2份（常委会主任和财经委员会）； 有的地方只给简报，不给表格；有的地方时详时略，时有时无。代表和常委委员更无法连续而及时了解情况。
建议：1.明确规定财政部门要将报送本级政府和上级政府的有关的材料及时向人大报送。陕西省户县人大常委会在其做出的关于加强预算监督的办法中，即明确规定了这一点。2.规定政府在召开经济形势分析会等会议时，邀请人大有关机构的成员列席，以了解有关情况，便于监督。
十七、乡级预算执行的监督
乡级人民代表大会通常一年开会一次，并且由于乡级人大不设常委会，导致许多地方对乡级预算执行情况的监督处于真空状态。乡级预算执行中存在大量问题，如收入方面的“三乱”、支出方面的胡花乱支等。
建议：1.将县级人大对预算和决算的监督权扩展至乡级政府。对这一监督方式进行认真研究并有效实施。针对乡级预算执行中存在的问题，县（区）级人大应当承担起监督责任。2.规定县（区）级人大如何与乡级人大相配合，监督乡级政府预算执行和调整的程序。
十八、政府及其财政部门的责任
预算法对法律责任的规定范围太窄，而对预算编制、资金拨付、情况报告等方面的不当行为；预算案未被通过；对法定报告事项，不进行报告或者报告不真实；对预算支出，不按规定拨付；对预算收入，不依法及时入库，等等，在法律上没有规定。
建议：完善预算法律责任制度，对整个预算过程中的不当行为、违法行为及出现某些情况时，应当承担的责任，作出明确规定。