公共事业竞争性招投标型特许经营的困境及其排解，本文主要内容关键词为：公共事业论文,竞争性论文,招投标论文,特许经营论文,困境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035；D630
文献标志码：A
文章编号：1007-5194(2012)04-0068-06
100多年来，特许经营作为商业领域的一种现代营销形式，获得了广泛应用并取得了巨大成功。自20世纪70年代新公共管理运动兴起以来，特许经营又被推广到公共部门的管理活动之中，尤其是在公共事业供给领域发挥着不可替代的作用。特许经营作为公共事业民营化的一种常见工具，从特许经营权的转让方式来看，可分为一对一谈判型特许经营和竞争性招投标型特许经营。其中，竞争性招投标型特许经营采用得较多，因为其更有助于增强特许经营权授予的公开、公平和公正程度，并有利于减少公共事业特许经营过程中权力设租、权力创租和私营部门寻租的机会。目前，我国在公共事业尤其是公用事业中的供水、排水、污水处理、供热、供电、供气、大公共交通等行业已经存在不少采用竞争性招投标型特许经营的具体实践，其中不乏成功的案例。例如，2010年竣工的杭州湾跨海大桥是国内较早在重点基础设施建设中采用特许经营的BOT模式的重要案例，在总体上比较成功并有一定的借鉴价值。公共事业竞争性招投标型特许经营虽然存在不少成功的实践，但其有效运作并非是无条件和普遍性的，在实践中它也遭遇了一些困境，需要着力寻求排解之道。
一、公共事业竞争性招投标型特许经营的适用条件和范围
竞争性招投标型特许经营在公共事业供给领域中的应用并非是无条件的，适合采用该种方式供给的公共事业也是有限的。具体来说，公共事业竞争性招投标型特许经营的成功实施至少需要满足八个方面的条件[1]：(1)各方一致认同特许经营的具体方式(如BOT)对他们是适合的，即便其在各自的期望目标上有所分歧；(2)政府对将来特许经营项目阶段有充分的设想和研究，确定将其纳入政府的生产、人力资源和环境发展规划，研究该种特许经营方式在将来项目实施中的作用；(3)政府确保通过竞争性采购程序以最优的条件实现最经济的特许经营项目；(4)政府应该保证稳定的政治基础，为私营部门的长期投资营造强势氛围，使其行政机构在决策时更加高效、灵活和快速；(5)特许经营项目的有关合同格式严谨、内容精确，尽可能清楚、透明；(6)特许经营项目的承建者应该具备经验和能力，并具有很强的金融储备；(7)特许经营项目风险应该以均等和公平的方式在各方之间分担，并明确各方的权利和义务；(8)偿还特许经营项目贷款及其利息，以及实现合理盈利的基本来源和基本担保依赖于对特许经营项目使用者收费取得的未来收入，因此，在特许权期间，项目公司应着重于其运营水平的提高。
除了上述条件之外，公共事业竞争性招投标型特许经营还需要有较为可观的预期收益。对于参与特许权竞争的私营部门来说，其竞取特许经营权的首要目的就是为了获得一定的利润。如果收益很少甚至无利可图，那么就很少会有私营部门愿意参与竞标。尝试推行公共事业竞争性招投标型特许经营的国家的政治和经济稳定程度也很重要。特许经营项目往往有较长的特许期限，只有政治经济相对稳定，私营部门才会觉得有一个较为安全可靠的投资环境，对未来才会有一个稳定的收益预期。
围绕上述应用条件，公共事业竞争性招投标型特许经营适宜用于供水、节水、排水、电力、供热、供气(天然气和人工煤气)、公共交通、电信、邮政等具有消费的可排他性特征的可收费物品之供给。它们属于具有可排他性特征的公用事业，也属于俱乐部事业(当然，俱乐部事业的范围要广于这类公用事业)。
对于具有可排他性特征的俱乐部事业而言，政府的优势在于，具备强制力防止自然垄断的发生并具备资本合法获取支配权，可以承担大型项目的投资[2]。政府直接生产容易出现的问题主要有：因行政性垄断出现高成本低质量的问题；政府财力的有限性导致其不堪重负。竞争性招投标型特许经营试图充分发挥政府的优势，同时避免政府的劣势。政府可以利用自己的权力对行业准入、产品或服务的价格、投融资等加以监管，防止出现因自然垄断导致的损害消费者利益的行为。政府利用竞争性招投标型特许经营方式还可以充分吸纳民间资本，弥补政府财政亏空，减轻财政负担。
二、公共事业竞争性招投标型特许经营的多维困境
在中西方的公共事业供给实践中，公共事业竞争性招投标型特许经营已经积累了一定经验，取得了良好成效。不过，我们也应理性审视其所遭遇的诸多实践困境。只有如此，才能避免制造公共事业竞争性招投标型特许经营的神话，亦才能着力找寻进一步改进的药方。
公共事业竞争性招投标型特许经营的第一个困境是政府的风险意识不足。该种特许经营方式虽然存在需求稳定、政府关心、社会关注、现金流量大等优势，但并非不存在投资风险。实际上，其中既存在“成本超出风险”、“经营风险”、“利润风险”等商业风险，又存在“债务偿付风险”、“汇率风险”等财政风险，还存在“价格规制风险”、“充公风险”、“转资风险”、“争端解决风险”等政治风险。此外该种方式中同样容易出现“技术风险”、“环境风险”、“不可抗力风险”等其他风险[3]。遗憾的是，该种特许经营方式在我国尚处于起步和探索阶段，政府对相关风险的认识不足，这构成了我国公共事业竞争性招投标型特许经营的一种典型性实践困境。公共事业竞争性招投标型特许经营中政府风险意识不足的一个表现就是，某些政府尤其是我国中小城市的政府，对公共事业特许经营主体的选择门槛过低，忽视了公共事业供给具有专业性强的特点，对特许经营者的相关经验、技术水平、管理能力等要求过低，甚至将资金作为唯一标准。由此导致的后果是，私营部门从事公共事业特许经营后，经常出现因经营不善而发生各种风险的情况，此时，政府往往处于很被动的地位。公共事业竞争性招投标型特许经营中政府风险意识不足也体现在，政府对相关合同条款的重视和研究不够，导致合同签订后落入对方设下的陷阱之中。例如，在1996年沈阳第八水厂产权转让和回购案例中，沈阳市政府引入了法国苏伊士水务集团，设定了18％的固定回报率。按该回报率运行两年后，地方财政难以支撑对水厂的补贴，不得不要求回购。法方原出资1.25亿元，现在则以1.5亿元的价格将水厂卖给了沈阳市。在项目运行期间，法方还获得了0.25亿元利润。此外，法方还得到了未来10年的水项目顾问资格，预咨询费用0.5亿元。这样一来，法方就获得了超过50％的高额投资回报，沈阳市政府则遭遇巨大损失。该案例的一个重要问题就是轻易地确定了固定回报率，而且固定回报率的额度偏高，这样就导致苏伊士水务集团完全规避了投资风险，所有的经营风险都转嫁给了政府。公共事业特许经营中政府风险意识的不足还体现在，政府对公共事业经营者所承担的风险不够重视。例如，政府政策容易带有随意性和朝令夕改性，政府强行中止合同，政府官员说话不算数，政府官员许下的承诺无法兑现，政府官员调离或退休后，新的政府官员对前任官员所签订的特许经营合同未必认可，等等，这些都加大了特许经营者的经营风险。
相关法律法规不健全是公共事业竞争性招投标型特许经营面临的另一困境。欧文·E.休斯曾指出：“市场在具备许多因素之后才能有效地运转……如果没有法律规定来确保合同的履行，市场将是无效的。”[4]公共事业在采用竞争性招投标型特许经营方式时，同样需要在事先设计好的法律框架内进行。我国公共事业特许经营的相关法律法规限制政府保证存在不合理性。公共事业竞争性招投标型特许经营存在较大的风险，东道国政府的政策法规对其影响十分明显，国外投资者往往需要东道国政府为其具体运作提供各类保证。但我国政府通常不太愿意提供这些保证，也不太愿意与外商签订特许经营协议。其中一个重要原因就是相关法规对政府保证的限制。1995年1月16日，对外经贸部发布了《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》。其中第3条规定：“政府机构一般不应对项目做任何形式的担保或承诺(如外汇兑换担保、贷款担保等)。如项目确需担保，必须事先征得国家主管部门的同意，方可对外做出承诺。”无独有偶，《担保法》第8条也明确禁止政府对私人投资项目做任何担保。由于缺少政府的担保或承诺，国外投资者参与公共事业特许经营的积极性大大降低，这直接影响了公共事业特许经营中对外资的利用。我国公共事业竞争性招投标型特许经营的相关法律法规还存在不协调和不配套问题。例如，《行政许可法》规定必须采用招标或拍卖的方式来选择特许经营者。该法第五十三条规定：“实施本法第十二条第二项所列事项①的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定……行政机关违反本条规定，不采用招标、拍卖方式，或者违反招标、拍卖程序，损害申请人合法权益的，申请人可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”根据《行政许可法》的这一规定，各地在公共事业特许经营的相关立法方面都规定特许经营权的授予要通过招标或拍卖的方式进行。不过，《政府采购法》第二十六条则规定：“政府采购采用以下方式：(一)公开招标；(二)邀请招标；(三)竞争性谈判；(四)单一来源采购；(五)询价；(六)国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。”这样一来，《行政许可法》和《政府采购法》之间就出现了相互矛盾的规定。
公共事业竞争性招投标型特许经营具体运作的不透明和不公正是其在实践运作中遭遇的又一困境。实际上，在市场准入阶段就存在着很多不透明和不公正现象。在实践中，假招标、行业主管部门与投标人以及招标代理机构之间合谋操控招投标等现象并不少见。竞取特许经营权的有关组织为了在竞争中胜出，经常需要投标人在平时就花费大量的时间、精力和金钱来处理好与相关政府部门的关系，而不是仅仅去提升自身实力。公共事业竞争性招投标型特许经营的不透明不公正现象还容易出现在具体从事特许经营活动的过程之中。特许经营者在供给公共事业产品或服务时，往往要受到政府的监管。为了尽可能减少政府监管对自己的约束，特许经营者就会设法通过贿赂等方式来“俘获”监管部门及其工作人员。当监管部门及其工作人员被特许经营者“俘获”之后，就会在公共事业产品或服务的质量、数量、对环境的影响等方面睁一只眼闭一只眼，并封锁相关信息，由此造成了对公共事业消费者和受这些环境影响的公众的不透明、不公正问题，并进一步导致廉政风险点的存在和凸显。
公共事业竞争性招投标型特许经营的第四个困境是政府监管存在诸多缺陷。在进入监管方面，进入门槛设定得偏高或偏低。一般来说，那些经济发达的大城市门槛设置通常比经济不发达的地区要高一些，这属于正常现象，因为经济发达地区可选择的私营部门无论在实力或数量上都有很大优势。不过，有些经济发达的大城市在设定进入门槛时，却存在门槛太高的情况。动辄要求民营方的资金实力达到多少亿，结果符合要求的私营部门寥寥无几，导致参与竞争特许经营权的企业太少，竞争性太弱。有的要求民营方既要承诺不裁员，又要保持较低的价格，结果导致特许经营企业的利润非常微薄，甚至无利可图，最终不得不退出市场。而在那些经济不发达的中小城市，地方政府急于减少财政压力，加之当地居民的购买力有限，市场需求相对较小，所以往往对公共事业竞争性招投标型特许经营的门槛设置较低。“认为只要有资金、愿意接收存量资产即可。或者在新建项目时，主要考量投资的大小，如评标时简单地认为叫价低者为优，而对其技术、管理水平考量过少。”[5]这些做法容易加大特许经营中的具体风险。例如，评标时一味地追求低价格，容易促使中标的私营部门在具体从事特许经营活动时通过降低质量的方式来压低成本和获取利润，从而增加了经营风险。对技术和管理水平的不重视也可能造成特许经营者出现经营不善的局面，由此降低了经营效果。在价格监管方面，所确定的价格偏高或偏低，结果要么社会压力加大或引发公众对民营化的不满，要么民营企业无利可图，导致民营化难以深入持久开展下去。不仅如此，公共事业竞争性招投标型特许经营的价格监管还存在透明度不高和消费者利益得不到充分保障的问题。以我国公用事业价格制定为例，目前已经较为广泛地采用了价格听证会的形式，这无疑是一个巨大进步。但是，价格听证会的形式化倾向严重，主要表现在：从听证会的代表构成看，多为监管机构的工作人员、被监管企业的代表，而作为直接利益相关者的消费者代表则较少，作为智囊和顾问的专家学者也较少；从听证会的召开时间看，通常是在准备调整价格(主要是涨价)前才召开，这样做的目的无非是为了减少价格调整的阻力；从听证会有关信息的传递时间看，通常是在召开听证会前的两三天才通知专家学者和消费者代表参加听证会，这样就能使这些参会者没有时间充分准备，从而利于听证会的顺利结束；从听证会上所提意见和建议的作用看，时常被用来作为走程序和装点门面的幌子，消费者和专家学者的影响力相当之小[6]。由此可见，如何进一步完善价格听证制度，形成消费者、专家学者、新闻媒体等能够充分获取信息和发表意见，并对政府监管行为进行有效监督的良性运行机制，是公共事业竞争性招投标型特许经营价格监管改革的一个重要内容。在监管体制方面，政府各部门和各层级政府之间职责权限划分不够清晰，分工不够明确。我国现行的政府组织法对政府各部门的职责和各层级政府的职责都只做了原则性的抽象界定，不具有直接的可参照性。政府各部门的职责主要依据“三定方案”来划分，但是，“三定方案”的规定同样不够清晰，而且政府随时可以调整“三定方案”的内容。可见，从相关法律法规中，我们很难对政府各部门和各层级政府的职责权限做出准确理解。这就导致我们对公共事业民营化过程中究竟“哪个部门具有代表政府谈判和签约的能力，行为人所作的意思表示是否合法有效，均缺乏可预见性，面临着很大的风险”[7]。在签订合同之后，合同履行如果遇到了问题，应该向哪个政府部门或哪一层级政府寻求解决问题的方案?如果出现政府方面的违约行为，违约责任应当由哪个政府部门或哪一层级的政府来承担?这些都因监管体制的不顺而成为亟待破解的难题。我国公共事业竞争性招投标型特许经营的监管体制中还存在因分别监管导致多头监管问题。以公用事业监管为例，在中央层面主要由国家发改委和建设部负责公用事业监管，而交通、电力、邮政等则分别由不同的监管机构按照专业分工原则进行监管，这种监管模式极易造成多头监管问题。
三、公共事业竞争性招投标型特许经营的解困之道
在公共事业民营化过程中，政府采用竞争性招投标型特许经营方式将部分公共事业交由私营部门经营，这并不意味着政府责任的转移，而只是政府职能的转变，即将生产者的职能让渡给私营部门。但是，政府仍然要担负起公共事业安排者的职责。鉴于此，面对公共事业特许经营中遭遇的一系列困境，需要着重从政府角度寻求破解困境的密码。
走出公共事业竞争性招投标型特许经营的困境需要政府帮助私营投资者降低和合理分担风险。公共事业竞争性招投标型特许经营尤其是基础设施建设存在建设周期长、投入成本高、资本的沉没性特质明显、成本回收周期长等特点，加之特许经营需要经过政府授予经营权，受政治因素影响较大，这些都导致单位时间内的收益率低下且存在较高的经营风险。作为私营投资者来说，一般都不愿意投资低盈利率和高风险的行业。这就需要政府千方百计降低经营风险，并为私营投资者合理分担风险。例如，政府应科学设定特许经营的期限，尤其是不能将期限设置过短，以保证经营者能收回成本并获得合理的回报。政府要为经营者的贷款适当提供担保，以分散经营者的财务风险。当然，政府的担保也是有限度的，千万不能为了讨好投资者而提供过度优惠的担保政策，而应致力于降低公共事业的经营风险，以防止政府承担过大的公共风险。西班牙政府在刚开始从事高速公路网的建设时，政府提供了75％的外债担保和担当全部的汇率风险，结果导致整个国家的纳税人损失了27亿美元。可见，政府设防降低风险而不是一味地主动分担风险才是公共事业民营化过程中政府的可选之道。在公共事业竞争性招投标型特许经营过程中，政府必须讲究信用和遵守承诺。政府尽可能不要强行中止合同，如果确需中止，那么必须给特许经营者相应的补偿。由于特许经营合同执行的周期往往较长，有的甚至长达几十年之久，因而难免出现合同纠纷。当出现合同纠纷时，政府不应利用自己的强势地位来逃脱责任(如果政府逃避责任就会增加私营投资者的风险)，而应和私营投资者共同寻求合理合法的争议解决方式。一般来说，解决合同争议的方式主要有：(1)友好协商机制。任何合同条款也不可能穷尽今后几十年可能出现的所有情况，因此合同中友好协商是解决争议的首选机制。(2)专家解决机制。国际惯例一般会将技术和财务会议方面的争议提交某方面的专家解决，这是由合同方共同选择的第三方进行的类似调解的解决方式，对此方式的约束性可由合同方约定。(3)仲裁。对私营投资者而言，高额的仲裁费用应作为考虑是否选择仲裁作为终局裁定的重要因素，选择仲裁就意味着排除了使用诉讼手段。(4)诉讼。这是国内惯用的，也是最终的争议解决方式[8](p135-136)。当出现合同纠纷时，政府应尽量选择友好协商机制或专家解决机制，较少地选择仲裁和诉讼这样的解决方式。
走出公共事业竞争性招投标型特许经营的困境还需要政府制定较为完备的法律法规。竞争性招投标型特许经营方式运作成功的国家，往往具有较完善的特许经营法律框架。例如，匈牙利为了解决基础设施建设资金严重不足的问题，于1988年制定了《道路资金法》，1990年开始推行特许权融资方式(即BOT方式)吸引国外资金。为了确保这种融资方式的成功，1991年颁布了特许权16号法令，1992年颁布了道路资金30号法令，其后对上述两项法令进行了修改和补充；1992年颁布了39号法令，1995年颁布了21号法令，建立起了较完备的法令框架[9]。这些法律法规为匈牙利特许经营的成功运作提供了强有力的法制保障。目前，我国在公共事业尤其是公用事业竞争性招投标型特许经营方面已经进行了一些实践探索，并出台了一些相关的条例和办法(如，建设部于2002年12月27日出台的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》)，但总的来看，这些规定对特许经营内容的阐释还不够详细具体，可操作性不强，而且没有上升到法律的高度，权威性不够。公共事业竞争性招投标型特许经营的相关法律法规需要对特许经营期限的设定、新建项目的产权归属、特许经营权的获得方式、价格的确定和调整、特许经营期满后的资产处置、政府的监管责任等方面都作出详细规定。中央政府应尽快制定《公共事业特许经营法》，具体可由国务院法制办牵头，联合国家发改委、科技部、教育部、民政部、卫生部、环境保护部等负责具体公共事业供给的中央部委，尽快出台公共事业特许经营的行政法规。在该行政法规中，要将环境保护等公共事业既有法律法规中尚未包含的内容也容纳进来，以更好地促进我国环境保护事业的健康发展。各地方政府可根据本地方的具体情况，结合中央政府及其部委已经出台的相关法规，借鉴国外特许经营的有益经验和国内先进地区的成功做法，制定出符合本地实际情况的特许经营管理办法，使公共事业特许经营尽快走上规范化、法制化的轨道。
走出公共事业竞争性招投标型特许经营的困境亦需要政府增强特许经营竞争的充分性。公共事业竞争性招投标型特许经营实际上应当是让有关组织尤其是私营部门为了获得某项公共事业的经营权而展开竞争，以此来选择最合适(未必是成本最低或出价最高)的公共事业经营主体。其中的竞争包括进入性竞争和经营性竞争。公共事业排他性特许意味着不同组织之间要为赢取某项公共事业的独家垄断的专营权而进行角逐，因而进入性竞争会激烈一些，但经营性竞争则根本不存在。公共事业非排他性特许则因为某项公共事业的经营主体不存在数量上的限制，所以进入性竞争的激烈程度不高，只要赢得政府的允许即可，但经营性竞争的激烈程度较高。公共事业混合式特许由于设置了进入者数量限额，故而进入性竞争的激烈程度介于公共事业排他性特许和公共事业非排他性特许之间，但经营性竞争的激烈程度要弱于公共事业非排他性特许。对于公共事业排他性特许而言，为了增强进入性竞争的充分性，需要防止参与竞取特许经营权的组织之间出现相互串通、合谋等行为。这些现象在中国特许经营实践中时有发生，如陪标行为，因此应成为重点预防的一个方面。对于公共事业非排他性特许而言，政府既要对进入企业设定一定的资质门槛，不能没有任何门槛或门槛过低，以防止劣质企业进入某类公共事业供给市场；同时，为了让符合条件的企业均有机会进入市场，政府又不应人为抬高进入门槛，以增强经营性竞争的充分性。对于公共事业混合式特许而言，既要促进进入性竞争，防止进入阶段的不公平竞争和虚假竞争，又要促进经营性竞争，没有必要将进入者数量限定得过少。
走出公共事业竞争性招投标型特许经营的困境又需要政府高度重视和充分发挥独立的中介机构的作用。聘请诸如专业的投融资咨询公司、律师事务所等专业化的独立中介机构可以发挥其在投融资、招投标等方面的经验优势，最大限度降低公共事业竞争性招投标型特许经营的风险，改进特许经营的运作效果，提高特许经营的成功概率。中介机构的独立性体现在，其不附属于政府、特许经营组织、银行等相关各方中的任何一方，仅负责协调它们之间的关系、监督合同严格而及时地履行以及提供技术、财务、法律、管理等方面的咨询。从我国已经比较成功地运作的四个典型的BOT项目(广西来宾B电厂、成都第六水厂、长沙电厂和北京第十水厂)的实践经验来看，独立的中介机构(专业咨询公司)在其中扮演着十分重要的角色。各项目都聘请了专业咨询公司作为招标顾问(或融资顾问)，为政府(或招标人)提供从项目结构设计到正式签约的全过程咨询服务，以弥补招标办公室人员经验和专业知识的不足。专业咨询公司充分发挥他们在国际招投标、国际投融资等方面的经验优势，使项目结构设计更加严谨和符合国际惯例，更易于被中方政府和外国投资者接受[10]。如果特许经营刚开始就聘请到一个专业水平较高的独立的中介结构，这对确保整个特许经营过程的成功会大有助益。
走出公共事业竞争性招投标型特许经营的困境还需要改进政府监管，推进公共事业特许经营的规范运作。首先，在监管信息的披露方面，要尽可能公开监管信息。从中国公共事业竞争性招投标型特许经营的实践来看，监管机构的监管过程经常如同一个黑箱中的神秘物，监管的公开和透明程度不高，由此上演了一幕又一幕猫和老鼠串通一气的现实闹剧，最终损害的是公共事业消费者和纳税人的利益。有鉴于此，必须切实采取措施使政府监管从黑箱操作走向透明。其中，“公开的价格听证会，广泛地利用咨询资料，独立的上诉程序，对有关决策公布书面并且详尽的解释文件”等措施，都有利于委托人更全面充分地掌握监管机构及其工作人员的监管信息，进而减少彼此间信息不对称的程度。其次，在进入监管方面，要确保特许权竞争的公开、透明和公正。为此，要避免采用政府指定经营者或内部招标等方式，尽可能采用公开招标的方式。事先将招标的相关内容和程序向社会公开，让有意向竞标的各类组织都有机会充分了解特许经营项目的内容、时限、招标程序和办法、市场准入条件等事项。再次，在价格监管方面，要加强对公共事业特许经营者真实成本方面相关信息的搜寻，确保价格的制定既不让消费者负担过重，也不让生产部门无利可图。价格监管的目标应当是既促进社会分配的公平又刺激特许经营者的生产效率和质量。为此，需要采用合适的定价方法，一方面让特许经营者有利可图，有积极性降低成本、提高效率；另一方面，又让消费者享受到最低的价格。为了提高价格监管的透明度，防止监管者和被监管者之间的合谋，需要尽快完善价格听证制度。在价格听证会代表的构成上，要提高消费者、专家学者和新闻工作者的构成比例，使代表更具广泛性和代表性；在听证会的召开时间上，要至少在准备调价之前的十天以上时间召开；在听证会信息的发布方面，至少提前半个月将相关信息传递给与会代表，使其有较充足的时间做准备；在听证会召开后形成的调价方案方面，要有至少一周的公示时间，以进一步征求社会各界的意见，使方案更趋合理。最后，在监管体制方面，要充分发挥公共事业主管部门在人才、技术、行业管理经验方面的优势，整合行政资源，逐步建立统一的公共事业监管机构，实行统一领导、统一法规、统一标准、统一监管的管理体制，切实解决机构重叠、职能交叉、效率低下、监管成本高的问题[8](p359)。在当前，虽然说建议统一的公共事业监管机构是监管体制改革的正确方向，但是，要改变监管机构“九龙治水”的分权架构，建立起新的综合性的公共事业监管机构绝非一件短时间内就能实现之事。有鉴于此，在监管体制没有发生根本性变革的前提下，要在明确划分监管职责权限的基础上，着力加强不同的监管机构之间的沟通协调和协同配合，积极探索相应的协调机制，并通过法律法规来科学界定监管机构之间的职能分工，做到权责分明，最大限度地避免重复监管。
注释：
①《行政许可法》第十二条第二项的规定是：“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项。”其中，直接关系公共利益的特定行业中就存在公共事业产品或服务的供给问题。