我国政绩考评制度的结构性偏失及其矫正，本文主要内容关键词为：偏失论文,结构性论文,政绩论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，我国对政府及其领导干部的评价发生了两个方面的根本性变化，一是从没有考评和奖惩的平均主义转向以政绩论奖惩的绩效主义；二是从以德和政治表现为关注点的政治鉴定转向以工作实绩为关注点的绩效考评，由此激发了我国党政干部队伍前所未有的生机和活力，并逐渐形成求真务实的良好政风。二十多年来，我国经济和社会发展所取得的巨大成就与官员评价制度的这种转变具有紧密的逻辑关联。然而，不容否认，我国官员目前的评价制度存有许多缺陷，并在行政管理和经济社会生活两个层面都造成一些负面影响，其程度之严重已引起全国上上下下的广泛关注。社会呼唤全新的政绩观和科学的政绩考评制度体系。
一、我国政绩考评制度的结构性偏失
目前，理论研究部门和实际工作部门对我国政府及其领导的政绩考评制度多有尖锐批评，尤其对以GDP为中心的政绩考评提出深切质疑，并对形形色色的“形象工程”、“政绩工程”予以严厉抨击。一些地方政府也试图改革现行政绩考评制度，淡化GDP的权重，增加社会发展方面的内容。当然，这些改革也只是“开题”，而且还碰到了相当大的困难和非议，这表明我们对现行政绩考评制度的缺陷尚远远没有认识透彻。认识上的不到位，必将制约着政绩改革的实践进程。因此，我们有必要首先从理论上彻底认清现行政绩考评制度的内在缺陷。
通过对我国现行政绩考评实践活动的微观和宏观考察，我们发现，目前我国政府及其领导的政绩考评制度存有结构性偏失，具体表现在：
1.在政府自我评价和社会公众评价之间偏向政府自我评价，尤其偏向上级领导评价
政府是公共行政的法定主体，从事以公共利益最大化为目的的公共行政是其责无旁贷的义务和责任。这里，政府作为公共理性人，也具有引导、控制和评价自身实践活动的能力，而且还由于信息占有和技术手段上的优势，对政绩的政府自我评价之真实性，人们有理由抱以乐观的期待。但政府的公共行政毕竟是一项服务社会、企业、公众的权威性管理活动，作为管理对象的社会、企业、公众，恰恰是政府公共行政环绕运行的中心，是从政治上控制并主宰着政府的权威力量。而政府只不过是一个具有高度管理权威的公共服务组织，政府的职能也只不过是一些被政府确认下来的社会、企业、公众对政府公共管理上的要求，社会、企业、公众的意愿和要求是政府公共行政的出发点和归宿点，政府公共行政的目的不是向社会、企业、公众简单地提供价值，而是为他们追求利益、实现价值提供便利条件。[1] 因此，政府公共行政的优劣成败得失——亦即政绩状况，主要不能由政府自我评价，而必须交由社会、企业、公众评价，这也是当代社会消费者主权和顾客至上原则在公共管理领域的必然要求和集中体现。然而，目前我国政府政绩评价却存在主体倒置现象，它包括两个方面：一是在政府自我评价和社会公众评价之间偏向政府自我评价；二是在上级领导评价和直接服务对象评价之间偏向上级领导评价。我们的一些政府主观地规定自身的职能责任。社会需要最大限度的创业自由，政府却在“认真”履行着极细琐的行政审批。一厢情愿地提供着他们自认为老百姓应该需要的服务，并自设标准考评这种服务的绩效，而对一些老百姓真正关切的问题，迫切需要的服务，却存在严重的供应短缺。这是当前政绩考评上政府自我评价和社会公众评价呈背离趋向的重要原因。政府自我评价，其实主要是政府的上级领导评价。我们的上级领导不仅掌握着资源配置权、指挥命令权，还掌握着对下级的考评奖惩权。这种考评奖惩是悬挂在下级头上的“指挥棒”或令人生畏的“达摩克利斯之剑”。在这种情况下，“只对上负责不对下负责”“不怕群众不满意，只怕领导不注意”必然成为官场的游戏规则和普遍现象。云南一位市级地方官员向记者坦言：当官的最担心的就是上级领导对自己的看法，之后才是社会各界的反应和群众的意见。他甚至不避讳地表示：“重视群众意见，也是怕影响了自己在上级心目中的形象。”(《南方周末》，2003-10-30)政府官员的这种心态逻辑地导致唯上是从的行为倾向。现实生活中，我们的一些官员不是不知道某事为违法或不当，但惧于上级领导的赫赫威势，也只好违心顺从勉力而为，躬行妾妇之道。所以，中国的官员如果说也有自己的父母官的话，那么他的父母官便是直接掌握陟罚臧否大权的上级领导。这些官员做事情不是基于自身所负的职能责任，也不是出于人民群众的利益需求，而是出于取悦上级领导的投机心态。他们眼观上级领导脸色的阴晴变化，耳听顶头上司暗藏禅机的言外之音，悉心揣摩着领导人内心隐秘不宣的意图，刻意地去迎合上级领导的价值偏好，让上级领导满意成了他们行动的唯一原则。我们相信那些大大小小的“形象工程”，与其说是做给群众看的，毋宁说主要是做给上级领导看的，这是现行政绩考评制度的逻辑必然。
2.在经济绩效评价和非经济绩效评价之间偏向经济绩效评价
改革开放以后，党和国家顺应社会历史发展规律和人民群众利益诉求，拨乱反正，成功实现工作重心由阶级斗争到经济建设的战略转移。以“只争朝夕”的精神努力推进现代化，建设中国特色社会主义，实现中华民族的伟大复兴，成为全党全国人民共同营构的世纪伟业。根据西方国家的经验，现代化是指一个社会的整体性、结构性和体制性变迁，是“一个包罗宏富、多层次、多阶段的历史进程”，“现代化的过程有若干不同的层面：经济发展是物质层面；政治发展是制度层面；而思想与行为模式则是社会的深度层面。”[2] 然而由于我国是一个典型的后发国家，迫于内外各种压力，作为基础的物质层面现代化——经济发展，被赋予了远远超乎早发国家之上的重要性和紧迫性，结果现代化被扭曲为经济现代化，而经济现代化又被进一步简单化为“工业化”，“工业化”一词从广义上说已成为“经济现代化”的同义词。[2] 后发国家有别于早发国家的另一特殊之处在于它社会本身的现代化动力不足，急需现代化取向的政府运用政治和行动力量强行启动现代化进程，因而组织、推动、引领现代化建设往往成为这些国家政府的重要职责。这两方面的逻辑合在一起，使政府对公共行政的经济绩效给予最大程度的关注。现在政府从上到下，到处都在谈论经济，经济成了压倒一切的最大政治，经济指标自然也成为考评党政干部政绩的最重要尺度，并和官员的利益得失、仕途进退紧密地关联在一起。政府对经济绩效的过度关注，使非经济绩效成为政府注意力的盲区，成为被遗忘的角落，即便偶尔提起，也是说起来重要，做起来次要，忙起来干脆不要？这种现象早已引起邓小平的注意，他反复告诫各级领导干部要“两手抓，两手都要硬”，“不加强精神文明建设，物质文明的建设也要受破坏，走弯路。光靠物质条件，我们的革命和建设都不可能胜利。”[3] 然而，时至今日，发展上的这种结构性失衡并没有彻底改观。
在经济绩效评价中，又严重偏向GDP评价。GDP及其消长变化本是一个社会各种因素综合作用的结果，政府公共行政只是导致GDP变化的因素之一。直到目前为止，学术界就GDP与政府公共行政的相关性并没有作出令人信服的科学分析和论证。在此情况下，我们却拿GDP来评价政府及其领导干部的政绩，GDP成了政府政绩最炫目的指标。各级政府及其领导都在处心积虑地追求GDP，为确保GDP增长，不惜饮鸩止渴，竭泽而渔，掠夺性开发使用非常稀缺的宝贵资源，使经济及社会发展出现“可持续性”危机。
3.在数量指标评价和民心向背评价之间偏向数量指标评价
政府公共行政是非常复杂的国家职能活动，而其与经济社会发展的关系则更要复杂千百万倍。因此，政绩考评虽然需要有定量分析，但又确实很难完全定量化。政治毕竟不同于科学，它没有独立于人们意识之外需要人们的理性去发现的最佳解，也自然不可能有一套能精确标示政绩优劣程度的定量化指标体系。一个政府治理努力的政绩优劣，一部分可用数量指标来说明，更多的部分要用民心去衡量。古语说得好：天地之间有杆秤，那秤砣便是老百姓。中国共产党的重要创始人之一、伟大的马克思主义者李大钊在《民彝与政治》一文中指出：“民彝者，吾民衡量事理之器也。”[4] 这里，李大钊先生强调的也是对政治和行政治理得失的民心评价。这种评价虽然不够精确，但往往十分准确，在民主政治结构中也具有十分权威的终极效力。然而自改革开放以降，一方面出于过去那种完全定性化政治鉴定的否定，另一方面出于科学主义、理性主义的迷信，我国各行各业的业绩评价越来越趋于量化。这对简单劳动尚可胜任，而对复杂劳动则往往失之错谬。在这股定量分析评价的大潮中，政府政绩考评也定量化了，GDP、人均纯收入、引进外资额度、破案数量及破案率、造林总数、人流次数、处罚人次、罚没款额等等，都成了政绩考评的一项项指标，一些指标还具有一票否决的威力。为了完成政绩考评的各项指标，政府官员们使出浑身解数，甚至不惜给统计数据掺和水分，形成中国独有的“官出数字，数字出官”的新官场怪相。
时至今日，具有以上严重结构性偏失的政府及其领导干部政绩考评制度，从一个方面引发了经济社会发展中的一系列问题，经济社会发展协调性受到破坏，产生发展中的“跛鸭现象”；对发展的资源环境支持已显露疲态，发展的“可持续性”危机已隐约可见；发展中的地方保护主义日趋严重，市场一体化、经济社会发展一体化受到地区壁垒的障碍，加剧了地区之间发展不平衡。不合理的政绩考评制度也造成了官员对上负责和对下负责之间的严重偏倾和失衡，并助长急功近利、好大喜功、虚飘浮夸的不良政风，好事成灾，政绩变成政疾，人民不堪其苦。另外，不合理的政绩考评制度还使官员考评失真失准，产生使官员队伍出现“劣币驱逐良币”的逆淘汰机制。因此，改革现行政绩考评制度势属必然。
二、科学政绩考评制度之重构
矫正我国政绩考评制度存在的结构性偏失，必须重构科学的政绩考评制度。笔者认为，科学政绩考评制度之重构，应把握以下三点。
(一)明确科学政绩考评的三个逻辑前提
1.要有科学的发展观作指导
政绩观往往受制于发展观。在不同的发展观指导下，就有不同的政绩观，进而就有不同的政绩考评制度体系。新的中央领导集体之所以在各种场合都不遗余力的倡导新的科学发展观，实是因为洞察到了发展观对政绩观、政绩考评制度的逻辑制约，看到如果不能确立新的发展观，现行的政绩考评制度就不可能有根本性的改变。
自工业化、现代化以来，人类发展观已经实现嬗变更新，从原来单纯的经济增长发展观蜕变为强调人与客观世界相协调的综合发展观、生态型资源循环利用的循环经济发展观、以自由看待发展的发展观和面向后代、面向未来的可持续发展观。以胡锦涛为总书记的新一届中央领导集体，以海纳百川的气度，吸收国际社会关于经济社会发展的智慧和创见，结合我国的实际情况，独到地提出全面、协调、可持续的发展道路和“五个统筹”的发展战略，并提出“以人为本”是科学发展观的本质和核心，从而实现我党在发展观认识上的新飞跃。
那么，科学的发展观具有哪些本质性义涵？(1)科学的发展观必须体现发展的全面性协调性，即物质文明、精神文明、政治文明的全面协调发展。我们不要天真地以为只要有丰裕的经济生活，什么问题都不会存在，即使存在也能很快迎刃而解。发展的历程表明：事实恰恰相反。许多问题，如人性的物欲化、粗俗化、躁动化，民众的政治参与热情不规则地高涨，公权运用的政治腐败，以及政权的合法性危机和作为伴生后果的政治不稳定，往往与经济发展相伴而生。亨廷顿指出：“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”，一个国家最危险阶段不是在其处于相对静止的传统社会，而恰恰是当它启动改革并有经济上的一定程度发展之后。[5] 因此，发展还必须有精神文明建设和政治文明建设方面的内容，并使三种文明建设相协同。通过文化教育，丰富人们的心灵世界，陶冶人们的道德情操，使人性更加健康成熟优雅。再则，通过政治制度的合理化，缓释人们的政治参与热情，使民主政治保持在制度秩序的框架之内，从而实现整个社会的协调发展；(2)科学的发展观必须着力于发展的可持续性。任何发展都必须取得资源环境的支持，而一个社会的资源环境总归是有限的，它们一方面要满足当代人的需要，另一方面也要给后代人留下发展的余地。因此，任何当下的发展都不能超越资源环境的负荷，都必须为后来的发展创造良好的条件，此种发展方可谓可持续性发展。以竭泽而渔、牺牲未来发展可能性的方式谋求眼前繁荣，绝不是真正意义上的发展，而是伤及根本损伤元气的透支，它不仅显示出当代人的狭隘自私，更显示出当代人对子孙后代的严重不负责任；(3)科学的发展观必须注重经济社会内在结构的更新。发展哲学告诉我们，发展不是在结构、工艺、组织方式不变情况下量的简单相加，而是意味着结构、工艺、组织方式的改革、创新和进步。当经济社会发展到一定阶段，如果其内在结构不能顺利升级更新，经济社会便陷于一种有增长而无发展的境地。为了谋求增长，就必须有更大量的生产要素投入，此时经济社会便出现结构内卷化趋向。它虽然不一定导致人均收入的急剧降低，但它却阻止了经济的发展；[6] (4)发展必须是多边共赢的利益格局。在任何一个共同体内部，构成共同体的各部分尽管有形形色色的具体利益差别，但也必须有基本利益乃至具体利益上的共同点、一致性，否则它们就绝不可能团结成一个有机整体。因此，任何一方的发展都必须顾及他方的利益，绝对的地方本位主义不仅于他人有害，于自己亦有不利。我们诚然不能要求各方以利他为原则处理相互之间的关系，但完全可以强调各方的自利努力必须无损他方利益，在此原则约束下各方通过竞争合作，完全能够实现互利互惠，共同发展。
2.要明确政府“合适”的职能定位
制度经济学研究表明，市场是人类迄今为止所发现的实现资源有效配置的相对最优制度安排。当然，市场不是万能的，市场也有其内在缺陷。正是市场内在缺陷，使政府介入成为必要。然而，以弥补市场失灵为己任和见长的政府也有失败的可能，由此决定政府的职能定位必须是有限而且合适。所谓有限，就是政府必须有所不为才能有所作为；所谓合适，则指政府职能符合两方面标准，一是社会有普遍性诉求，二是政府有能力胜任，或者政府的管理具有相对市场调节的明显比较优势，或者政府管理的制度效益大于其运行的成本以及必然会产生的某些负面影响。以这两项标准去考量政府职能，那么在一个以市场机制为其资源配置之基本手段、倡导人们依靠自己的努力改善自己境遇和命运的自由社会，政府的职能其实是非常有限的，大致包括：(1)维护国家安全，确保一个独立社会不受另一个独立社会的侵害。人类自产生以来便形成一个个区域性社会生活共同体，并在阶级社会取得国家的公共形式，社会因受国家的保护而安全，即便在全球化的今天，民族国家依然是我们国际社会的行动主体。一个有自己特殊利益、独具特色的社会，只有受国家的保护才有发展繁荣的可能。因此，国防毫无例外是政府的职能；(2)维护政治与社会稳定，实现司法公正，防止社会成员相互之间的权利侵害，使每个社会成员都有一个确受保护的安全自由的个人自主性空间。政治社会有别于自然状态的一个重要方面是有普遍认可的行为规则，以及确保行为规则发挥作用的公共权威性力量，人类藉此形成井井有条的秩序，在其中，人的自由、权利将受到更好的保护，并因此而能更好地追求自身的幸福，促进社会繁荣；(3)弥补市场失灵。在市场环境里，有许多非个人事务，如打假、反垄断、环保等，是市场所不能自主调节的，奇高的市场交易成本不仅使非个人事务处理瘫痪，也会阻碍纯个人事务的市场交易。这时，社会分工将日趋萎缩，社会生活也日趋自然经济化，并最终陷于封闭的僵化状态。因此必须要有政府的介入，利用公共权威力量，弥补市场失灵，确保市场规则得到普遍遵守，确使那个调整产品生产和服务提供的机制得以正常运转，以寻求资源配置和利用上的最大化；(4)保护弱势群体。任何一个社会都会有这样一部分人，他们由于自身无法对其负责的原因，如天生残疾，或横遭灾祸，而处于穷困的境地。对这部分人，政府无论从稳定发展的角度还是从人道的角度，都必须给予救助，使其能够作为一个人在与经济社会发展相适应的最低生活水平上生存下去。对弱势群体的救助和保护，绝非只是对弱势群体有利，毋宁说对政府、社会和强势群体更有利。因此，无论是政府、社会、强势群体，都应当关心弱势群体，尤其是政府，应首当其责；(5)建设并维护某些公共事业及某些公共设施。因为当这种事业和设施由政府来提供时，其利润常能补偿所费而有余，但若由个人或少数人经营，就绝不能补偿所费。斯密的观点尽管部分地已被实践所修正，但照弗里德曼的看法，这项职能确实是政府应当肩负的正当义务，其目的在于维护和加强自由社会。但也需要看到，政府也可以以此为理由，无限扩大自己的权力。[7] 因此，对该项职能必须有极严格的限制。
依据政府职能设计政绩考评的内容结构和指标体系，它主要包括：(1)国家安全和社会公共安全程度；(2)因政府的广义司法活动而实现的社会公正程度；(3)市场经济及社会生活的有序化程度；(4)经济和社会的可持续性发展能力；(5)社会利益在不损及效率前提下分配的公平程度以及弱势群体的生存能力。除此之外，现行一切与政府职能无关的指标，如产值、利税、项目等等，都要坚决予以废止。唯有如此，政府才能真正放手去做自己的事情，到位而不越位。
3.要始终针对人民群众的利益要求
这里所强调的人民群众利益要求，是指在一定历史发展阶段和特定时空条件下生发的阶段性公共诉求，如反腐败、重塑政府行政、提高政府效能。人民群众的这些利益要求一般都不归入政府职能范畴，但在某一发展阶段上又是迫切需要政府去做好的。政府如果在这些方面不作为或者做得不能让人民群众满意，政府也会失去自己的权威和公信。我们的政府既然是为人民服务的政府，那么就必须把人民群众的关注点，作为政府行政的着力点和政绩考评的侧重点。唯有如此，政府才能取信于民，巩固自身存在的民意基础。在不同的发展阶段，人民群众的关注点会有所转移，因此，政绩考评的具体内容必须及时作相应调整。
(二)确立政绩考评的主体结构
政绩考评的主体是谁？这是一个对政府及其领导干部行为选择有相当大影响的重要问题。这里，存在一个理念与实际的极端性反差。在理念上，我们的政府和官员几乎都能不假思索地回答“人民群众是政绩考评的主体”，然而实践中政绩考评却往往是上级领导说了算，人民群众根本无缘置喙。笔者认为，政绩考评无论是主张完全由人民群众说了算还是完全由上级领导说了算，都失之偏颇。没有上级领导的评价，政府行政管理的层级体系性就会遭到弱化，从而造成政令不通、指挥不灵的管理弊害；而没有人民群众的评价，则又可能削弱政府的民主性，削弱政府对人民群众利益要求的回应性和责任性，并弱化社会对政府的控制力，从而导致政府脱离社会、脱离群众。这里不存在要谁不要谁的排他性选择问题，而是两个评价主体如何摆正位置并相互结合的问题。因此，政绩考评的两个主体必须同时皆备。对此，我主张对不同的考评对象实行分类处理。对一级政府及其领导，首先并主要是人民群众的评价。因为他们所从事的综合性、宏观性、规划性管理工作，其量化分析的难度更高，此其一；其二，上下级政府之间的工作独立性相对更大，上级政府及其领导对下级政府及其领导的政绩优劣很难有充分的了解，而其治理之下的人民群众，基于自己的切身感受而往往能够作出一个比较准确的判断。民主社会的选举，其实就是一种由人民群众作出的政绩评价。它所选择的将任领导人虽然不一定总是好的，但它淘汰出去的总归是政绩有缺憾的(限于届数限制的另当别论)。而对一级政府组成部门及其领导，则应主要由上级领导——或政府首长或上级政府的相应业务主管部门——评价。因为在这里，上级领导基于较为直接的层级节制而拥有更多的信息优势。当然，对这些部门的领导干部也必须有作为公共服务消费者的人民群众舆论的评价。
目前，人民群众的政绩评价主体地位已牢固树立，人民群众评价的权威性也不再有人怀疑。然而政绩的人民群众评价还只是停留在理念阶段，没有形成具有可操作性的制度安排，这是我国政治生活的一大缺憾。我们还没有健全的竞争性选举制度，也没有公民及其代表的信任投票制度，更没有对劣迹官员的弹劾制度。而人类政治史告诉我们，没有精密的制度安排，权利是永远不可能实现的。因此，我们的当务之急是把人民群众评价的政治理念知识化、程序化、技术化，以便于人民群众了解、掌握和实践操作，这是我们制度创新的巨大空间。
(三)以行政结果作为政绩考评的侧重项
政绩考评的注意项应逻辑地包括行政努力和行政结果两方面。过去我们不适当地把考评的目光过多地集中于行政努力，而多少有些忽视对行政结果的测度。我们常常只关心“做了没有”“做了什么”，而不太关心所做的工作到底有没有产生预期效果。“事实上，一个行政机关常常可以有令人钦佩的行政努力，却不一定有令人满意的行政效果。”[8] 据报道，某市政府年年率领机关干部到郊区荒山植树造林，按统计，该市郊区的森林覆盖率早已达到相当高的程度，然而政府只管种不管活，结果荒山依旧。这是一种典型的形式主义现象，在政府公共行政的其他方面都有所表现。
我们并不一味简单地反对对行政过程及其努力的测评。客观而论，某种程度上此种测评不失为反映工作情况、推动工作进展的有效方法。美国行政学家戴维·奥斯本和特德·盖布勒指出：“测评服务工作的过程是有用的……过程的测评能够有助于改善管理。”但我们不能因此而忽视更为重要的对行政结果的测评。因为，“如果服务工作没有取得理想的结果，那么完整的执行程序只是浪费时间和金钱而已。”[9] 因此，政绩考评固然要关注政府及其领导的行政努力、行政过程，但更要关注其行政努力、行政过程的意图结果。具体到一个政府或某职能部门，我们在政绩考评时不仅要察看它制定了哪些政策措施、做了哪些具体工作，更要考察、评估这些政策措施和具体工作的社会实际效果，即社会——企业——公众因这些政策、措施和工作而在多大程度上发生了良性变化，更好地实现了自身所追求的利益。比如考评公安部门的政绩，就既要看它的破案量、破案率，但必须更关注案发率或人民群众的安全信心指数；衡量林业部门的政绩，也不能仅看造林数量，而必须用森林覆盖率这一更重要更关键的评价指标。唯有如此，政绩才真正成为实绩。