我国农村商业银行改革的几个问题，本文主要内容关键词为：商业银行论文,几个问题论文,农村论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2001年11月28日，江苏省常熟市、张家港市农村商业银行正式挂牌成立，12月6日，江阴市农村商业银行也随后挂牌开业。这是我国的首批三家农村商业银行，作为农村金融改革中的新生事物，它们的诞生，引起了社会广泛的关注和讨论。至今，三家农村商业银行已历经一年多的经营。我们认为，有必要对三家农村商业银行的改革实践进行深入的总结回顾，并作出一般意义上的理论思考，为全国农村信用社的进一步改革探索一些有价值的思路。
建立农村商业银行的背景和动因分析
尽管江苏三家农村商业银行的成立已显示出了初步的成效，但毕竟是新生事物，人们对它的认识并不一致。理论界有人对农村信用社改制为农村商业银行的必要性和改革的意义提出了质疑（注：2002年早些时候曾在《南方周末》发表了张军的文章“江阴农村信用社改制南辕北辙？”（参见中国农村研究网www.ccrs.org.cn/big/jyncxysgznybz.htm)，认为，“农村信用合作社改制成为农村商业银行就只能理解为正规银行部门的再一次扩大罢了”，言下之意，实无必要。文章同时还指出，“我们农村的信用社已经被正规化的银行部门同化很久了，早已失去了20世纪50年代的那种民间性和本土化的品质，将农村信用社组织回归本土可能是我们乡村农民本来的‘理想’，但现在的股份化反而强化了原来信用社的正规化。”也就是说，已经偏离了传统合作制的农村信用社都应规范为经典意义的信用合作社。），有的外界舆论也对改制后的农村商业银行的市场定位持否定看法（注：此后《南方周末》发表了一篇评论“江苏农商行姓农还是姓商？”（参见海安信合网www.hancc.com/xhwz/x02092704.htm），对农村商业银行的商业化经营行为提出了质疑。）。建立农村商业银行究竟有无必要，其改制背景是什么，动因是什么，如不改制，农村信用社的出路是什么，只有澄清了这些问题，才能准确把握将部分具备一定条件的农村信用社改制为农村商业银行的重大意义，才能为我国下一步农村信用社改革方案的设计提供一些理论基础。
1、我国一直就没有真正的合作金融：农村商业银行成立前的制度背景
一些学者坚持认为，我国的农村信用社应该走真正合作制的道路。由中央政府发动的历次农村信用社改革，实际上也是以实行规范的合作制作为指导原则的。但是，现实情况是，经过多次整顿规范，农村信用社并未完全恢复真正的合作制。这一理想与现实的矛盾值得我们深刻反思。通过历史追溯和现实分析，谢平一针见血地指出，“我国正规的合作金融从来就没有真正存在过。这是因为，一系列制度安排导致了现存合作金融并没有减少交易成本，也没有真正符合合作制原则。”他认为，根据国际公认的“合作社七原则”，合作金融的基本经济特征应该统一表现为四个内容：一是自愿性；二是互助共济性；三是民主管理性；四是非盈利性。但是，将我国农村信用社与此四项原则进行对照分析后发现，不论是从农村信用社产生的历史渊源还是现实运作情况看，农村信用社一直未能遵循合作制原则。从自愿性原则看，广大农民当初加入农村信用社乃是行政力量的强制所为，而非自愿合作的动机所致，退社自由也未能得到体现；从互助共济性原则看，长期以来，农村信用社都是按照商业银行的模式经营，贷款投向并没有体现社员优先、以社员为主的原则；从民主管理性原则看，客观上说，农村信用社长期置于国家银行或基层政府的管理下，社员的管理权力无法实施；主观上说，由于入股金额小，缺乏应有的管理知识，多数社员没有积极性也没有能力参与信用社的监督管理；从非盈利性原则看，因农村信用社已失去了互助共济和民主管理的特征，信用社经营管理人员的利益动机必然驱使其经营行为商业化，以追求盈利为目标。面临这种现实困境，农村信用社未来的制度选择有三个：一是继续维持现状，即名义上为合作制金融，实际上按商业银行运作；二是按照合作制对其进行规范，使之成为真正的合作金融机构；三是放弃合作制，建立新的制度安排。显然，第一项选择过于消极，它只能使农村信用社的经营状况进一步恶化，最终危及农村经济的发展。那么，在第二项和第三项选择中，究竟是选择前者（合作制），还是选择后者（新的制度安排），新的制度安排又是什么，我们认为，这就要取决于各农村信用社所处的经济、金融环境，取决于其自身现行经营管理状况和制度结构，不能一概而论，限定一种制度模式。
2、农村地区金融需求结构发生变迁：建立农村商业银行的宏观经济基础
20世纪90年代的金融发展理论指出，金融发展与经济增长是相互促进的，随着经济的增长，金融中介体和金融市场必然发生演进。我们认为，经济增长对金融发展的作用机制是通过金融需求的变化传递的，即：经济增长→金融需求变化→金融发展。农村信用社作为一种金融组织形式，其变迁机制也是遵循这一理论的。将部分农村信用社改制为农村商业银行，其经济基础就是由于农村经济的发展推动了农村地区金融需求结构的变化。
以江苏为例，常熟、张家港、江阴三市都属于我国百强县（市）的前十名，城乡一体化程度已达到了较高水平。2001年，常熟、张家港、江阴实现GDP分别为303亿元、307亿元、365亿元，人均GDP分别达29181元、35900元、31664元；第一产业增加值在GDP中所占比重分别是5.1%、3.4%、4.2%，而全国平均水平是15.2%；农民人均可支配收入分别达5853元、5583元、5599元，同期全国平均水平为2366元。三市中的大多数农民已经向第二产业和第三产业转移、向城镇集中，第二产业、第三产业已成为当地农村经济的主体。即便是以从事农业为主的农民，其生产方式也趋于规模化、产业化。在此背景下，以主要为社员提供小金额、单一化的传统金融服务的农村信用社制度显然难以适应这些地区经济快速发展的要求。对这三个县级市的农村信用社进行改制，成立农村商业银行，为各类客户提供综合化、多功能、大金额的金融服务，是农村金融组织适应这种金融需求结构变化的理性选择。
我国幅员辽阔，广大农村地区的经济结构差异较大，经济活动主体的层次特征明显。在经济发达的农村地区，产业结构已经实现了以第一产业为主向以第二、第三产业为主的转移，城乡一体化程度较高，基本实现了工业化、城镇化，外向型经济发展迅速；而在经济相对落后的农村地区，产业结构仍以传统农业为主。同时，农村经济活动主体层次特征明显，有独立从事纯粹农业活动的普通农户，有以雇佣工身份参与经济活动的农户，有从事各种生产经营的个体经济组织，有各种类型的工商企业。经济结构的这种多层次性决定了农村地区金融需求的多元性特征。在经济相对落后的农村地区，传统农业仍占较大比重，农业生产方式以农户分散经营为主，经济对金融服务的需求较为单一，农户的小额存款、贷款需求仍有较大市场；而在第二产业、第三产业占主导地位的农村地区，经济活动主体主要是一些工商企业、外资企业和规模经营的个体经营者，他们不仅贷款需求额度大，而且需要提供综合化、国际化的金融服务。因此，农村金融的制度安排要因地制宜，适应当地经济主体的金融需求结构，对经济欠发达地区实行以规范的合作制为基础的农村信用社制度，而在少数经济比较发达的地区，对农村信用社进行股份制改造，实行商业银行这种金融组织形式，以使农村金融组织更好地支持各类经济主体的金融需求。
3、金融市场竞争与合作金融存在固有矛盾：选择股份制商业银行的微观动力
部分农村信用社选择农村商业银行这种组织制度形式，也是其自身实现可持续发展的内在要求。在常熟、张家港、江阴这些经济相对发达的县（市），随着第一产业比重的下降，第二、三产业比重的提高，各种经济成份发展迅速，经济主体十分活跃，为金融发展提供了广阔的市场空间，吸引了众多的金融机构，市场竞争激烈，金融总量已具有相当规模。在农村商业银行成立前，除了农业发展银行、国有商业银行、邮储的分支机构和农村信用社外，部分股份制商业银行也已进驻三市。2001年末，常熟的股份制商业银行分支机构有交通银行、中信实业银行，张家港有交通银行，江阴有交通银行、上海浦东发展银行、城市商业银行。常熟、张家港、江阴三市金融机构的人民币存款总额分别达308亿元、257亿元、276亿元，人民币贷款总额分别达141亿元、155亿元、185亿元。在这一金融环境下，以传统合作制为基础的农村信用社在市场竞争中明显处于劣势。主要表现在：一是资本实力和经营规模难以扩大。在合作制下，社员分散且资本实力弱小，社员可自由入社和退股，社员大会决策制度实行一人一票制，这就使得农村信用社增资扩股困难。资本实力和经营规模不能扩大，直接影响农村信用社的市场竞争能力。二是服务对象受到制约。规范的合作制企业是不以盈利为目的的。按照我国政策规定，农村信用社对本社社员的贷款不得低于贷款总额的50%，其贷款应优先满足种养业和农户生产资金需要，资金有余，再支持非社员和农村其他产业。而在经济发达的县（市），各类经营机制灵活、经营业绩良好的中外资工商企业都是优质客户，是各金融机构争夺的焦点，但农村信用社在竞争中却受到制度上的限制。三是服务功能有限。由于制度上农村信用社的服务对象以本社区的社员为主，其业务范围和业务品种也相应受到限制，不具有现代银行的全部功能，尤其不能适应规模较大的工商企业、外资企业对融资、结算等金融服务的需求。在经济相对发达地区，农村信用社面临的这些制度约束，使其难以适应当地经济发展的需要，更不利于其平等地与其他金融机构进行市场竞争。只有进行股份制改造，选择农村商业银行这一制度安排，才能消除原农村信用社发展的制度障碍，使它们具备现代企业制度的股权结构和法人治理结构，具有制度化的增资扩股机制，服务对象不再受限于社区内的社员，服务功能相应增强，金融产品的创新空间扩大，从而增强市场竞争力，实现可持续发展。
现行体制下农村商业银行面临的困境和约束
从理论上说，农村信用社实现制度变迁，建立股份制的商业银行组织，使其具有了新的发展机制和更大的发展空间，有利于降低交易成本。但是，从现实情况看，由于农村商业银行是在农村信用社的基础上组建起来的，其内部制度和外部政策环境都带有深厚的农村信用社痕迹，仍面临着诸多与股份制商业银行这一制度安排不相适应的困境和约束，阻碍农村商业银行的长远发展。
1、农村商业银行的法律地位模糊
按照一般的理论逻辑，如果法律上认可农村商业银行属于股份制商业银行，其法律地位就是明确的，法律赋予其可享有的权利和应承担的法律责任、义务应该是与其他商业银行一致的，其行为规范受与商业银行有关的法律法规调节。但现实情况并不如此。
首先，我国1995年颁布实施的《商业银行法》对农村商业银行这一组织形式没有明确界定。该法在第二条规定，“本法所称的商业银行是指依照本法和《中华人民共和国公司法》设立的吸收公众存款、发放贷款、办理结算等业务的企业法人。”根据这一规定，农村商业银行理应属于《商业银行法》所指的“商业银行”范畴。但是，在“商业银行的设立和组织机构”一章中，有关注册资本最低限额的规定只是区分了三类机构，即“商业银行”、“城市合作商业银行”、“农村合作商业银行”，并无“农村商业银行”这一组织形式。从江苏的实际操作情况看，其注册资本最低限额显然是参照《商业银行法》当中的“农村合作商业银行”执行，即5000万元。而“农村合作商业银行”这一组织形式并没有明确的法律界定，而且从理论上理解其含义也是模糊不清的，它既不是正规的合作制金融机构，又不是正规的商业性金融机构。况且，股份制的农村商业银行不能等同为所谓的“农村合作商业银行”。在其他有关法律法规中，均未特别提及“农村商业银行”这一组织形式。
其次，在对农村商业银行的管理中所适用的法律法规混乱。如上文所说，《商业银行法》和其他法律法规都没有对农村商业银行作出特别的规定，那么，按照正常的法理逻辑，对农村商业银行的管理就应当适用《商业银行法》。然而，在江苏的改革试点中，所依据的法律法规缺乏统一性。为规范农村商业银行经营行为，人民银行南京分行专门制定了《江苏省县（市）农村商业银行管理暂行办法》和《江苏省县（市）农村商业银行示范章程》。在两个规范性文件中，有关风险控制要求等规定依据的是《商业银行法》，但有关机构设立、股权设置、管理架构等规定又脱离了《商业银行法》，具有一定的随意性。《商业银行法》第十七条规定，“商业银行的组织形式、组织机构适用《中华人民共和国公司法》的规定。”但在人民银行的政策性文件中，有关农村商业银行的机构设立条件之一，即关于发起人的数量要求（不少于1000人），以及董事长、副董事长、行长的任期（最长不超过9年）等规定，在《公司法》中都是找不到依据的。这实际上就体现了农村商业银行在我国现行的法律体系中尚没有明确的主体地位。
2、产权制度和公司治理结构缺乏有效的激励约束效应
尽管农村商业银行的产权制度和公司治理结构已在农村信用社的基础上进行了较大改革，但是，离规范的股份制银行制度安排还有较大差距，新的制度优势未能得到充分释放，激励约束机制仍不健全。
一是股东个数过多，股权过于分散。根据人民银行的政策规定，江苏的三家农村商业银行的股东数都在1000个以上，常熟市农村商业银行的股东数甚至接近3000个，且三家银行的股东中绝大多数是自然人股东。与改制前原农村信用社相比，股东个数已经有了大幅度减少，但股东数仍然显得过多，尤其是自然人股东过多。同时，股权也十分分散。人民银行规定，在农村商业银行的股权结构中，单个自然人的持股比例不得高于总股本的1‰，自然人股东所认购的股份总额不得低于股本总额的50%，单个法人直接或间接持股比例不得高于总股本的10%。股权上的这一制度安排，明显是受到“合作制”的影响，似乎意欲体现“互助合作原则”，让自愿入股、希望获得金融服务的农民尽可能地成为银行股东。因此，这种制度安排必然就带有合作制的固有弊端，导致股东的“搭便车”行为，多数股东，特别是自然人股东因为其所持股份很少，自身利益与银行利益相关性不大，不会花费太多的精力和成本去监督银行的经营行为、参与重大决策。由此使银行内部人控制的可能性增大。
二是对银行高级管理人员缺乏足够的激励约束手段。主要表现是，薪酬制度仍一定程度上带有“大锅饭”色彩，内部收入分配并未充分拉开差距，高级管理人员的报酬水平相对于其所承担的风险、责任和付出的劳动还不十分相称；高级管理人员持股比例受限于单个自然人持股比例不得高于总股本的1‰的规定，这一持股比例不能形成足够的激励和约束效应，其在经营成功时可能获得的利益和在经营失败时可能的资本损失都是有限的，从而使得决策层、经营层人员缺乏足够的动力和压力去努力搞好银行经营管理；董事长、副董事长、行长的任职年限不超过9年的规定，可能给这些相关高级管理层带来负的激励效应，经营行为短期化。同时，独立董事不持有银行股份，与其他股东和银行不具有利益相关性，他们对自身的决策和管理行为所承担的责任有限且难以界定，激励约束机制不充分，由此可能导致其行为不尽职或不审慎。
三是内部管理架构还不健全。董事长与行长没有制度化的分权机制，股东大会、董事会、监事会的职责并不十分清晰，这就很难形成内部的有效监督、制约机制。特别是董事长与行长的经营责任不能清晰界定和分割，可能导致经营失败时相互推卸责任，无法实施惩罚机制。此外，因农村商业银行经营规模相对较小，经营管理人员少，目前普遍没有按照中国人民银行发布的《股份制商业银行公司治理指引》的要求，在董事会中设立关联交易委员会、风险管理委员会、薪酬委员会、提名委员会等专门委员会，辅助性法人治理结构欠缺。这会影响到董事会的决策和监督能力。
3、人民银行的监管政策和监管体系存在抑制效应
因农村商业银行刚刚建立不久，且对农村商业银行的功能定位缺乏充分、统一的认识，人民银行在对他们的监管上显得十分谨慎，对农村商业银行的业务和机构的市场准入实施了严格的限制政策。首先，对其业务经营范围作出了限制，农村商业银行不能自动获得《商业银行法》赋予商业银行的全部业务范围，如要增加业务品种，需逐一报经人民银行审批；其次，仍要承担优先为农民、农业和农村经济发展提供服务的强制性义务，客户范围和服务对象受到限制；第三，经营地域限于所在县级市，不能跨区域设立分支机构或兼并收购其他金融机构。这些政策限制也带有农村信用社的痕迹，是农村信用社监管的思维惯性使然，不能适应农村商业银行新的制度安排。在这些经济发达的县级市，金融竞争激烈，农村商业银行本来就因规模小处于市场劣势地位，如果再给其施加过多的政策限制，必然使其增加经营成本，阻碍金融创新，削弱市场竞争力，降低资产的盈利能力和内在抗风险能力。
人民银行对农村商业银行的监管体系也存在明显的弊端。一是对农村商业银行的监管事务仍由农村信用社的监管机构承担，监管政策必然受到针对农村信用社的政策影响，可能导致“体制回归”；二是对农村商业银行的监管链条过长且监管效率低。按照人民银行的一贯监管模式，各金融机构直接接受当地人民银行分支机构监管，农村商业银行地处县级市，首先就得接受人民银行当地支行监管。由于农村商业银行属于地方性法人金融机构，这一监管模式使其与人民银行总行、分行沟通和获取政策信息的成本很高，在存在较多管制政策的情况下，农村商业银行开办新业务和设立新机构的报批程序就会拉得过长，监管效率低下。
4、服务于经营管理的内部和外部基础设施十分薄弱
从内部看，农村商业银行的基础薄弱突出表现在：人力资源严重不足，人才结构层次过低，经营管理水平和新产品的研究开发能力受到极大制约；科技建设落后，科技开发能力有限，电子化水平不高；企业形象和信誉还没有得到国内外公众的普遍认同。从外部看，因属于地方性小金融机构，辖区外没有分支机构或代理机构，农村商业银行的结算渠道不畅，结算手段少，不能独立签发银行汇票，需要国有商业银行代签，也不能签发信用证。基础设施是银行经营的基本条件，也是银行竞争和发展的重要手段。基础设施的薄弱，制约了农村商业银行服务功能的增强，对客户难以提供多样化、快速、便捷的金融服务，也制约了农村商业银行经营规模的扩张，成为农村商业银行实现可持续发展的“瓶颈”。
农村商业银行的可持续发展与改革深化
将农村信用社改制为农村商业银行，是一次重大的制度变迁，适应了农村经济、金融环境的变化和农村信用社内在发展的要求。但是，股份制改革并非是制度变迁的全部。实质上，股份制改革恰恰是破坏了原来的制度均衡，使改革后的农村商业银行处于一种制度结构非均衡状态，也就是表现为上文所述的种种困境和约束。因此，必需以农村商业银行作为新的起点，深化相关改革，调整有关政策，实现新的制度均衡，才能促进农村商业银行实现可持续发展。
1、赋予农村商业银行明确的法律地位
在法律上具有明确的主体地位，是农村商业银行整个制度结构当中的基础，是进行其他相关制度调整的基本依据。很难想象，一个在法律上身份模糊的经济主体，会获得应有的权利保障。为此，应对现行的《商业银行法》进行修订，在其中确立农村商业银行作为股份制商业银行的主体地位，并根据农村商业银行的实际，对其设立、组织机构等事项作出一般性规定。同时。人民银行应在遵循《商业银行法》和《公司法》基本规定的前提下，制定专门的部门规章，对农村商业银行的相关事项作出具体规定，调节农村商业银行的经营行为。其他与农村商业银行有关的政策性文件也都应以《商业银行法》和《公司法》作为法律依据，避免政策的随意性。
2、调整产权制度和公司治理结构
以规范的股份制商业银行制度安排作为参照系，对农村商业银行的产权制度进一步进行改革，完善其法人治理结构。根据当前所存在的主要问题，重点应在以下几个方面作出调整：一是调整股东结构，适当集中股权。鼓励股权份额过小的自然人股东进行股权转让，适当提高单个自然人和单个法人的持股比例上限，取消自然人持股总比例的低限要求，允许形成相对控股股东。这是增强股东利益相关性和监督意识所必需的。二是建立权利和责任对称的有效激励约束机制。特别是要强化对农村商业银行高级管理人员的激励约束。主要措施是：改革收入分配制度，适当提高高管人员的收入水平，以体现管理劳动的价值；增加高管人员的持股比例，或在条件成熟时，实行股票期权制度，给管理人员戴上“金手铐”，在其个人利益与银行利益间建立关联机制；取消董事长、副董事长、行长的任期不超过三届即9年的规定，使其对自身利益形成稳定预期，激发其最大工作努力；应强制独立董事持有银行的适量股票，增强其尽职的积极性。三是逐步完善内部管理架构。应使股东大会、董事会、监事会、经理层的权利和责任制度化、规范化，权责范围得到清晰界定，以利于绩效考核和奖惩；根据银行的发展进程，逐步在董事会中建立各专门委员会，使董事会的决策、监督行为更为科学有效。
3、改革人民银行的监管政策和监管体系
人民银行在制定农村商业银行的监管政策时，应将其作为股份制商业银行对待，而不应纳入农村信用社系统进行监管。逐步放松对农村商业银行的业务和机构的市场准入管制，增强其经营活力。允许符合一定条件的农村商业银行以兼并收购或联合的方式，跨出所在县（市）经营业务，扩大其经营空间。近期内可以先考虑允许其到邻近相对发达县（市）兼并、收购银行机构或农村信用社，同时应许可其与异地的法人金融机构（如城市商业银行、农村信用社等）进行多种方式的联合。调整对农村商业银行的监管组织模式，首先应将农村商业银行的监管组织与农村信用社的监管组织分离；其次，应提高农村商业银行的监管层次，缩短监管链条，提高监管效率，降低监管成本。
4、强化内部和外部的基础设施建设
在内部基础设施建设方面，农村商业银行的当务之急是大力进行人力资本投资，不仅要对现有员工进行专业知识和业务培训，提高他们的综合素质，更为重要的是，应制定高层次人才引进战略，通过灵活多样的激励措施，大力从外部引进高层次人才，从增量上调整员工素质结构。这是增强银行竞争力，提高其科技水平、研究开发能力和经营管理水平的根本举措。在外部基础设施建设方面，关键是有关部门要从根本上解决其结算渠道问题。这也是所有地方性中小金融机构面临的共同问题。鉴于全国城市商业银行系统已在上海建立资金清算中心，可以先考虑允许农村商业银行也加入其中，使其结算网络顺利通达中心城市。随着正在建设中的现代化支付系统的完善，应允许农村商业银行也接入该系统，直接实现实时资金清算。
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