转型时期中国城市反贫困论，本文主要内容关键词为：中国论文,贫困论文,时期论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F0 文献标识码：A 文章编号：1007－2101（2002）03－0024－（04）
中国城市大规模贫困人口主要是90年代之后我国政治、经济体制改革进一步深入的伴生物，这一群体引起社会关注的时间较为短暂，虽然目前对城市贫困的概念界定仍极为模糊，但可以认为城市贫困是这样一种生活状态：即在城市中，由于资本存量短缺而出现的一种物质供应缺乏、人力资本存量有限与社会关系网络简单的生存状况。其主要表现是基本物质消费、人力资本存量和社会关系资源低于社会认可水平。对转型时期中国城市反贫困的理论与具体措施的讨论即建立在这一基础之上。
一、城市反贫困的必要性
城市反贫困是改革给社会及其管理者提出的一项新型历史使命。当前及今后几十年间，我国劳动力供大于求局面所形成的就业压力必将导致失业人口数量的增加和贫困群体规模的扩张。由于市场机制具有优胜劣汰、加剧贫富分化的自发本能，在市场体制下，贫困现象的持续将不可避免。机会均等原则对竞争个体先赋性与自致性条件如家庭背景、教育资本存量、技能、竞争意识等方面差异的认同，使个人收入及财产差距的拉大成为竞争的必然结果。加之，国家执行鼓励先富的政策，城市相对贫困的长期存在，在一定时期内将具有永恒性。在未来社会中，对竞争失利者及利益受损者的全面援助，以保全其尊严、恢复其再次参与竞争的能力，成为城市反贫困策略体系存在、发展与完善的现实意义所在。而现有的城市反贫困政策却具有明显的非连贯性和道义救助性等缺陷，尚未形成较为完整的体系。因此，在现有的城市反贫困经验基础上，建构系统的新型城市反贫困策略体系迫在眉睫。
二、对城市贫困与反贫困现状的反思
可行性策略的制定与实施奠定在对特定社会问题的外部环境和内部结构作深度透视的基础之上，城市反贫困策略概莫能外。我们应对现存城市贫困问题及其治理现状进行客观的理性思考，并以此作为反贫困的背景与具体策略的实施依据。
其一，现存城市反贫困制度与措施如最低生活保障线等受城市偏向政策的影响，仅包括了城市非农业人口，对城市贫困的另一主体——农民工却关注较少，这必然导致现行城市反贫困对策具有非理性地选择救助对象的缺憾，城市反贫困安全网远未达至“疏而不漏”之境。此外，各类、各地城市各自为政，自行制定本城市的反贫困措施，具体的救助程度不一。突出表现之一是当前全国各类城市对最低生活保障线、失业救济标准的划定参差不齐。这其中固然有物价差异原因，但各地政府财政投入力度相差悬殊、中央缺乏相应的参考标准线等更是一个关键性的影响因素。由此，新体系应考虑反贫困对象的多样性及求助标准一致性等问题。
其二，贫困既是一种客观生存状况，也是一种主观心理感受。作为当前城市贫困主体的国有企业下岗职工、失业人员以及进城民工，其成员内部由于行业、地域集中程度高，群体的心理认同能力较强，相应地，群体内部整合程度也较高。他们社会不公感、相对剥夺感强烈，具有越轨行为发生机率高的危险倾向。同时，在狭小的城市聚落内，贫富差距的强烈反差，也使贫困者形成强烈的心理落差，并使其期望失落感日益严重，从而导致贫困者主观认定的贫困可能远远高于事实上的贫困程度，两者的结合必然引致过激行为的频发。因此，城市反贫困策略应包括对贫困群体心理安抚与调适等方面的内容，通过心理调度的方式避免贫困者对社会秩序的扰乱。
其三，城市反贫困策略的制定者与执行者自身建设至关紧要。目前，城市反贫困主体理念建设有待提高。政府反贫困指导思想、反贫困理念相对于社会反贫困需求发展较为滞后，非常规救助手段较多且形式单一而缺乏必需的国家责任式制度性救助。同时，反贫困主体自身组织建设也与形势发展不相适应。一方面，反贫困组织形式单一，主要为政府的相关职能部门如民政机构等，社会救助组织、社区互助组织、社会慈善机构相对较少；另一方面，反贫困组织结构不健全，组织内部与组织之间均存在权责不清、分工不明的情况，给反贫困资源如资金的无谓溢出和低效利用等提供了便利条件。这就从整体上导致了反贫困体系的不健全。因此，新的策略体系应在国家责任原则的思想指导下，建立和完善灵活的运行机制与组织调控模式。
三、城市预防型反贫困策略体系
鉴于以上认识，城市反贫困应以预防为前提，建立城市预防型反贫困策略体系。该系统以贫困预防为特征，以全体社会成员为涵盖对象，以共同富裕为目标取向，通过做大经济总量这块蛋糕、合理分配现有社会及其他资源等手段求得当前与未来潜在贫困群体的最小化。这是一种防患于未然之际的策略体系，具体应包括以下几个互相联系的运行机制。
其一为就业促进机制。该机制以就业理论研究的深化、就业服务体系的完善、就业岗位的增加与公共事业的扶持、就业补助的发放等为具体运行内容，其主要功能是通过政府、社会救助机构等扶助主体的不懈努力，保证贫困群体摆脱失业——贫困的恶性循环。
其二为收入分配调节机制。该机制通过各种反收入政策如完善普通税收征管体制，全面开征个人所得税、遗产税、继承税、消费税等，在二次分配中调节即期性的收入差距与累积性的财产差距过于悬殊的局面，以财产转移支付形式，实现税收“劫富”，财政“济贫”的目的。
其三为社会公共福利增进机制。该机制以社会福利与企业福利、单位福利与个人福利等形式，提高包括非在籍居民、失业者、老妇幼等在内的城市居民的整体物质待遇，其中应包括儿童福利、社会津贴、住房福利、教育福利等具体形式，其资金来源以财政转移支付所得与开征“企业福利税”等形式获取。
其四为政治资源分配机制。该机制运作的目标是避免部分阶层人员因政治资源短缺而导致经济资源缺乏局面的出现。通过完善民主、健全法制来改变政治资源为少数人垄断的不合理局面，以全民选举、法规建设、民主制、任期制、监督制等制度措施确定各阶层对政权机构控制能力的消弱。以《济贫法》、《社会救助法》等法规形式确认贫困者重新获取各类资源的正义性，最终实现各阶层之间政治资源分布的合理化。
四、城市补救型反贫困策略体系
对于现实的贫困者应以补救型反贫困策略体系扶助之。补救型反贫困策略系统为狭义的城市反贫困策略体系的主体，它以补救为运行准则，以救助现存的城市贫困群体、减少现有贫困人口规模为目标取向，视已陷入贫困陷阱的弱势群体为主要的援助客体，通过外界社会力量的支撑与贫困人口群体自身能量的提升，使贫困个体走出贫困，耦合入主流社会。具体的运作机制包括以下几个方面：
1.贫困预警机制。该机制是对预防性对策系统运行失效状况进行监测的机制，它启动城市贫困人口救济型对策系统。其主要运行方式是社会贫困预警的发布，社会专门预警机构通过对贫困人口规模与发生率及贫困深度与强度等警情的监控与预测，确定城市贫困的风险警度，并在测度值、既往经验值与规定的警戒值、危险值一致之际，向政府与社会发布预警等级信号，政府机构与社会力量采取行动，以各种方式疏导、分散、减轻并转移这一社会风险。
2.抚贫机制。“抚”意为抚慰、安慰，指对贫困群体的心理调节与宽慰。作为对城市贫困警情的直接反映之一，该机制为贫困人口提供多种发泄渠道，以疏导人们的怨气，使社会“安全阀”功能正常发挥，并完善群体间利益调适的结构与功能。具体措施包括对贪污腐败者和通过钱权交易、偷漏税款等非法途径致富者的严惩、宏观货币政策中通货膨胀率的抑制、就业政策中失业率的下降以及对显富行为、奢侈行为的贬斥等。通过这些措施，为贫困人口群体创造宽松的脱贫社会氛围，从而降低反贫困的社会心理成本。
3.缓贫机制。“缓”意为缓和、减轻，主要指对贫困人口窘迫的经济情境予以缓减。在抚贫之际，由政府专门职能部门如民政局以及社会慈善机构等采取强有力措施，在一定时期内，向城市贫困群体提供一定标准的物质与货币援助，其制度表现为最低生活保障、失业保险、最低工资等，具体措施有发放最低生活保障金、失业救济金以及日常生活用品的优惠与免费供给等，这是社会救助制度的本意所在。该机制的运作主要以短期内暂时缓和城市贫困人口的经济困境为目标指向，以政府、社会救助部门等救助主体短期的单方“输血”行动为特征，救助主体与客体之间缺乏长期的良性互动沟通，是一种“授之以鱼”的即期性救助模式。
4.解贫机制。“解”此处作解决、解脱之意，指贫困人口在社会支持网络的支撑下，重新获得充足的社会、政治、经济资源，从而脱离贫困。其主要制度措施有：生产技能的培训；发展资金援助、帮贫活动的开展；发展教育提高贫困者人力资本存量；扩大贫困人口社会交往范围，恢复和扩大其家庭之外的各种社会关系网络，发展其所拥有的社会资源；在决策机构如各级人民代表大会中增补贫困群体的代表，避免事实上的精英统治的出现；在决策过程中，听取来自贫困群体的呼声，从而扩大贫困群体的政治资源等等。这一反贫困机制以增强贫困个体发展能量，培养贫困者自我脱贫能力为目标定位，是一种“授之以渔”的长期终极性救助模式。但由于城市相对贫困长期存在的不可避免性，从社会的宏观层面解决城市贫困问题只是城市反贫困策略体系的最终追求目标，在近期内尚无法实现社会整体意义上的“解贫”。因此，解贫机制针对微观的具体贫困个体而言。可称为“脱贫机制”，即帮助城市贫困者个体走出贫困。就贫困人口总体而言，该机制也可称为“扶贫机制”，即扶助城市贫困群体、削减其规模、降低其发生率与返贫率，直至贫困群体的最终消失，反贫困目标的完全实现。