制定科学的、符合煤炭企业实际的养老保险制度改革政策——关于《煤炭企业职工养老保险制度改革试行方案》和《实施细则》的说明，本文主要内容关键词为：养老保险制度论文,实施细则论文,企业职工论文,煤炭论文,煤炭企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《煤炭企业职工养老保险制度改革试行方案》和《实施细则》已经正式出台了，这是煤炭工业发展史上的一件大事。为贯彻好养老保险制度改革政策，全面了解政策的制定过程和正确理解政策的实质内容就显得非常重要。
一、制定《试行方案》和《实施细则》的背景
在养老金计发方面，煤炭企业现行的政策是根据《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发[78]104号）计发的。这种方式是依据工龄长短和退休时工资的一定比例进行计发的。随着社会主义市场经济体制的建立，原来的办法存在着实施范围窄、形式单一、影响劳动力的合理流动和劳动力市场形成、个人不负担任何保险费、资金来源渠道单一、退休待遇不能充分体现职工对社会和企业的贡献、没有建立养老金的正常调整机制等弊端，已不能适应社会经济发展的要求，成为经济体制改革的重点和难点。
党中央对养老保险制度改革非常重视，党的十四届三中全会正式确定养老保险制度改革实行社会统筹和个人帐户相结合的原则。去年3月，国务院下发了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（国发[1995]6号），对十四届三中全会提出的社会统筹与个人帐户相结合进行了具体部署。社会统筹与个人帐户相结合的实质是：根据社会保险的公平原则，引入效率机制，改变过去养老保险由国家和企业统包统管的做法，个人也要缴一定的保险费，承担自我保障的责任。由于社会统筹与个人帐户相结合是个全新模式，具体方法和模式需要摸索、创造。因此，6号文件提出了两个实施办法，在实践中又创造出了第三个办法。这三个办法的特点分别是：
办法一实行大帐户。即按职工工资16%左右全部记入个人帐户，其中5%按当地职工平均工资计入，以体现公平；11%按职工本人工资收入计入，以体现效率。职工退休时，个人帐户全部储存额统一除以120计算月养老金。这个办法的优点是简明直观，计算方便，激励功能强，缺点是保障功能弱，风险大。
办法二A采取的是结构式，养老金由社会性养老金、缴费性养老金、个人帐户养老金三部分组成，个人帐户实行小帐户。这个办法的优点是与个人工资挂钩，保障功能强；缺点是计算复杂，不易操作，体现效率不够，激励功能弱。
办法二B采用了社会性养老金加个人帐户的模式。这个办法既吸收了办法一的优点，又降低了大帐户的风险；既吸收了办法二A中社会性养老金（即行业平均工资的25%部分）风险较小、保障功能强等优点，又避免了办法二A计算复杂，帐户偏小、激励功能弱的不足。
6号文件下发一年来，有效地推动了全国养老保险制度改革。目前已经有29个省、区、直辖市先后出台了深化养老保险制度改革的实施方案。实施行业统筹的11个部门也都倾向于办法二B方案。可以说，经过十多年的探索，全国养老保险制度改革的步伐越来越快，改革的力度越来越大，正探索实施重大突破。在这种形势下，加快煤炭企业职工养老保险制度改革，跟上全国步伐，是我们面临的紧迫任务。
二、《试行方案》和《实施细则》的形成过程
过去几十年，离退休人员的养老金待遇都是由国务院制定，全国统一执行的。这次搞养老保险制度改革，是第一次由实行统筹的各地区、各部门自己制定方案。由于这项改革关系重大，影响深远，因此对这项改革我们非常慎重，力求制订出既符合中央要求，又符合煤炭企业实际的办法。为此去年8月份，部社保局与财劳司联合成立了有13名同志参加的专题调研组，着手进行《试行方案》的制订工作。
在调查中，调研组采用了类型抽样方法。抽样类型包括煤炭生产、基本建设、机械制造三大类，企业发展有老、中、青三个阶段，职工工资有高、中、低三个水平，共25个单位。调查对象采取不重复抽样方法，实际调查近三年将要退休职工人数16428人，已退离休死亡人数1770人。调查项目12项，处理数据上百万个，在煤炭工业发展史上第一次获得了有关养老保险的大量宝贵的数据。统计结果表明：煤矿职工平均工作年限33年，其中井下职工31.6年；平均退休年龄55.3岁，其中井下职工54岁；退休人员平均死亡年龄66.8岁，其中井下职工65.5岁；平均领取养老金11.5年，其中井下职工11.8年；养老金现实工资替代率80.5%
调查结果显示，同社会平均水平相比，煤矿职工平均工作年限约短5年，平均退休年龄和领取养老金年限约短2年，平均死亡年龄约早3年。考虑到劳动条件的改善、职工生活及卫生保健水平的提高，预期工作年限和寿命会有所延长。因此，我们确定测算方案使用的基本参数为：职工缴费年限34年；平均退休年龄57岁；领取养老金年限12年。根据调查统计，煤炭行业职工正常退休率约为2.5%，退休人员自然增长率约为1.2%。由于减人提效、转产分流，退休高峰已于1993～1994年出现，1995年之后的15年左右将保持相对平稳状态。计发办法改革后，企业养老费用负担将保持在工资总额的28%左右。
在调查研究的基础上，借鉴其他地方和行业的做法，结合煤炭企业的实际，起草了《煤炭企业职工养老保险制度改革试行方案》，并与有关司局进行了研究讨论，作了反复修改。之后，我们以正式文件向劳动部报批，并先后与劳动部就有关问题进行了几次蹉商。劳动部于8月2日对《试行方案》作了正式批复。
为了使《试行方案》尽可能适应煤炭企业的实际，我们又安排了对将于1996、1997、2001三年退休职工的套算。共套算了54995人，其中采掘工人7805人，占14.19%；井下辅助工人16118人，占29.31%；地面工人18128人，占32.96%；地面干部12942人，占23.53%。各类人员1995年月平均工资为569元。按原办法计发基数平均为420.48元／人·月，其中标准工资389.05元／人·月，津补贴22.43元／人·月，计发比例平均为93%，比例外津贴全行业平均为148.12元／人·月。按《试行方案》套算，平均养老金为554元，比原办法增加15元；替代率为97.36%，比原办法提高2.36个百分点，绝大多数职工能够进入新方案。套算结果说明，《试行方案》是符合煤炭企业实际的，是基本可行的。
《试行方案》对煤炭企业职工养老保险制度改革作了原则性的规定，属于一个框架性文件。为了便于操作，易于执行，我们从6月份开始组织起草了《实施细则》，经过邢台会议讨论，两次小范围研究，结合套算，使其中几个关键性问题得到了较妥善解决，从养老金的筹集、个人帐户的建立和管理到计发办法的改革等问题作了具体规定。
三、《试行方案》和《实施细则》的主要内容
1.关于煤炭行业养老保险制度改革的目标和原则。根据国务院《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》精神，煤炭企业职工养老保险制度改革的目标是：到本世纪末，基本建立起适应社会主义市场经济体制和现代企业制度要求，覆盖国有重点煤炭企业及下属的各类所有制企业职工和离退休人员，逐步形成资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人帐户相结合、权利与义务相对应、管理和服务专业化的养老保险体系。基本养老保险逐步做到对各类企业和劳动者统一制度、统一标准、统一管理和统一调剂使用基金。原则主要有三条：保障水平与我国煤炭工业生产力发展水平和各方面的承受能力相适应；行业统筹互济与自我保障相结合，公平与效率相结合；政策统一，管理规范化。
2.关于煤炭行业养老保险制度改革的范围。改革的范围主要包括三大块：一是部直属的生产、基建、制造企业；二是上述企业兴办的多种经营、集体企业；三是企业化管理的事业单位。确定这个范围是从煤炭工业建立现代企业制度、转产分流、减人提效的大局考虑的。国有重点煤矿现有集体企业8200多家，职工187万多人，其中全民职工为77.9万人，占总数的41.7%；集体所有制职工71.8万人，其他职工37.5万人，分别占38.49%和20%。按现行政策，已分流进入集体企业的全民职工退休后仍回原国有企业养老。同时“九五”期间煤炭企业还要分流安置114万人，有相当数量的全民职工将继续分流进入集体企业。无论是从国有煤矿深化改革、转产分流，还是从扩大统筹覆盖面来看，都必须把集体企业纳入行业统筹。劳动部批复《试行方案》在直属单位实施，经劳动部同意，我们在《实施细则》中规定，《试行方案》适用于煤炭工业部《煤炭企业职工养老保险行业统筹实施方案》（煤财字[1995]224号）规定的纳入行业统筹的各类企业及各类在职职工和离退休人员。就是说，国有重点煤炭企业及下属企事业单位和各类人员都要纳入统筹范围。但是，由于集体企业情况复杂，《试行方案》和《实施细则》只适用于国有企业及职工，集体企业养老保险制度改革的具体办法需另行研究制定。目前，各省煤管局和直管矿务局（公司）应抓紧把集体企业纳入统筹范围，积极探索统筹的办法，为明年统一政策创造条件。
3.关于基本养老保险基金的筹集模式。在制定《试行方案》的过程中，我们对前面介绍的三个办法进行了比较，采用了办法二B的模式。在测算时，根据煤矿井下劳动条件艰苦、身体损害因素多、职工缴费年限和养老年限短的实际情况，为使职工退休后的生活保持一定的水平，经过测算预筹资金总水平按工资收入16%的比例比较适当，其中，4个百分点与行业平均工资挂钩，12个百分点建立个人帐户。
个人帐户构成是，今年职工按个人缴费工资收入的3.5%缴费，单位按职工本人缴费工资基数的9.5%划转计入。个人缴费今后每年提高0.5个百分点，最终达到8%，并相应减少从企业缴费中划转的部分。计发办法改革之后，随着个人缴费比例的提高，个人帐户支付份额将逐步增加，由统筹资金支付的额度将相应下降，到2020年统筹资金和个人帐户各负担支出一半，这样就可以减轻国家与企业的负担，并顺利渡过养老高峰。
考虑到基本养老保险主要是保障退休人员的基本生活，退休人员的养老金待遇差距不能过大，《试行方案》规定职工月工资收入超过行业职工平均工资200%以上的部分，不计入个人缴费基数；低于行业职工平均工资60%的，以行业职工平均工资的60%作为个人缴费基数。《实施细则》对新参加工作的大中专、技校毕业生、熟练工、调入职工、复退转业军人、下岗职工的缴费基数作了具体规定。对从事第一产业并个体经营的职工，为支持和配合分流转产，规定按上年行业平均工资的60%缴费。
个人帐户中职工个人缴费部分在一定时期内不参与统筹基金的周转，并形成资金积累，在政策允许的范围内进行运营，实现保值增值。个人帐户中企业缴费划入部分，在近期内可以作为名义积累，其货币资金参与统筹周转，用于现有退休人员的养老金支付。
《试行方案》实施后，对个人帐户追述到1995年1月1日。对《试行方案》实施前已经实行个人缴费，并已经办理退休手续的人员，鉴于已按原办法确定了基本养老金，对其个人缴费分别按以下办法处理：一是1995年退休人员缴费，职工本人于当年退休的，其个人缴费本息按符合井下工种退休条件退休的人员除以108，符合地面工种退休条件退休的人员除以120，并入月养老金计发，逐月从个人帐户中支付，但月养老金全部计发额不得高于按原办法计算的计发额。二是对1994年12月31日以前的个人缴费作一次清理，清理出来的资金，并入社会统筹基金。
4.关于改革基本养老保险金计发办法。改革后的基本养老金由两部分组成：一部分按行业平均工资计发，一部分按个人退休时个人帐户储存额计发，前一部分体现公平，后一部分体现效率。其计发公式为
月基本养老金＝煤炭行业上年月平均缴费工资×25%+个人帐户储存额÷108（或者120）
式中分母108适用于符合按井下工种退休条件的人员，除数120适用于符合按地面工种退休条件的人员。公式除数108的确定是根据井下职工服务年限短而确定的。在井下工种提前5年退休的情况下，新的计发办法必须防止井下职工因缴费年限较短造成退休待遇降低。对于地面职工，因其劳动环境、工作年限、退休条件与其它行业不存在显著差别，因而公式除数按通行做法，采用120。
5.关于计发办法的过渡问题。对于在计发办法改革前参加工作、改革后退休人员的养老金计发问题，是制定方案的重点和难点。实现新旧办法平稳过渡，既要使近几年退休人员养老金计发水平与现水平大体接近，避免增支过多，又要防止因养老金计发水平下降增加改革阻力，还要使将来的养老金替代率实现规划目标。这是这项改革成败的关键所在，因而必须选择合理的中人过渡办法。
为实现中人顺利过渡，方案在目标计发公式中，对中人增加了一个计发部分，作为过渡性计发额：
式中：计发比例根据国发[78]104号文件确定，视同缴费年限与实际缴费年限之和满10年不足15年的计发比例为55%；满15年不足20年的为65%；满20年以上为70%；A／（A+B）为基尼系数标准公式，是改革前本人连续工龄占全部工龄的比值。当比值等于零时，完成过渡。
考虑到新旧计发办法从原理到机制都有根本不同，影响养老金计发的因素很多，上述设计仍然难免存有误差。因此，为保证新老办法的顺利衔接，在《实施细则》中又作了具体规定：一是对《试行方案》实施前参加工作、实施后达到退休年龄的人员，计发其过渡性养老金的“本人退休前月平均缴费工资”，采用职工个人退休前3年月平均工资乘以本企业前3年工资增长指数。二是从煤炭企业的实际出发，确定过渡期标准工资控制办法。根据劳动部要求，为尽快实现新旧办法的过渡，要从1993年底封死标准工资。考虑到过渡没有采用放大帐户的办法，以及煤矿职工收入较低和实行岗技工资参差不齐的实际，采用了封标准的办法。即按老办法计算养老金的本人标准工资，以原中国统配煤矿总公司《关于印发煤炭企业岗位技能工资制试行方案的通知》（中煤总劳字[1992]第501号）所确定的岗位工资、煤炭部《印发煤炭工业企业参考工资标准的意见的通知》（煤劳字[1994]第253号）所确定的技能工资、等级工资标准为准。对今后可能出台的新序列，我们将与有关部门研究办法进行解决。三是对《试行方案》实施后5年内达到退休年龄的人员，按新办法计算的养老金高于按原办法计发数的，采取逐步放开的办法。1996年退休的不得超过原办法计发数的6%，1997～2000年限制比例分别为7%、8%、9%、10%，2001年起取消限制，全面进入新办法。
另外，《实施细则》规定把农民轮换工回乡金纳入社会保险机构管理。对《试行方案》实施前进矿的农民轮换工合同期满返乡时，按原规定执行；实施后进矿的农民轮换工合同期满返乡时，将其个人帐户储存额一次支付给本人，同时终止合同关系。
6.关于补充养老保险和个人储蓄性养老保险。根据煤炭行业的实际情况，《试行方案》要求建立企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险，完善多层次养老保险制度。补充养老保险是企业在行业统一规定的保险项目之外，根据企业的经济实力，酌情为本企业职工或者劳动模范及有特殊贡献的职工增发的一定数额的养老金，使职工获得高于行业统一标准的保险待遇。所需的资金，国家在税收方面给予优惠。补充养老保险有利于增强企业的凝聚力、吸引力和调动职工的积极性。个人储蓄性养老保险是职工根据个人收入情况自愿参加的一种养老保险，可以使职工退休后获得更高的生活待遇。基本养老保险待遇与行业、企业和职工各方面的承受能力相适应，不能定的过高，只能保障退休人员基本生活的需要。在这一方面，各单位可根据自己的实际情况进行探索，部社保局也将组织制订规范性的办法，推动多层次养老保险体系的建立。
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