关于新税制条件下税收调控问题的思考，本文主要内容关键词为：税制论文,条件下论文,税收论文,于新论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【摘要】 新税制对于充分发挥税收的调控功能，促进市场经济的发展起到了重要的作用。但是，新税制自身及其运行的外部环境，都尚未达到最优化，在一定程度上阻碍了新税制的顺畅运行，也有碍于税收调控手段的有效实施。为此，一方面需要优化新税制运行的外部环境，另一方面进一步完善新税制。
【关键词】 新税制 税收调控 调控功能 调控手段 调控体系 调控目标
一、新税制强化了税收调控功能
1.新税制基本理顺了中央与地方、政府与企业的分配关系，使税收成为联结中央与地方、政府与企业分配关系的纽带，税收的变动将影响它们各自的利益，从而增强了税收对各经济主体的调控力。新税制科学地选择了征税对象，在规范原有税种的同时开征了一些新税种，把所有生产要素都纳入征税范围，对经济运行实施了普遍调节。初步形成了增值税、营业税、消费税在生产流通阶段形成收入的过程中进行调控；资源税、土地使用税等在利润形成阶段对多种级差收入进行调控；企业所得税、土地增值税等在分配阶段对实现的利润进行调控；房产税、遗产税、车船使用税、个人所得税等对个人的财产、收入和某些特定行为进行调控这样一种具有调控层次性的较为规范完整的税收调控体系。
2.新税制统一了税法，集中了税收立法权、税率调整权和税收减免权，形成了统一规范的税收制度。新税制取消了影响税收规范化运作的承包所得税、流转税、税前还贷等做法；规范了税收优惠和各种减免税，使各税趋于硬化；改变了过去税收调控滥用减免税形成的以减免税为主体的税收调控思维造成的税收整体功能下降的状况，提高了税收整体功能，增强了税收调控力。税收征管体制改革，加大了税收征管力度，为税收调控的实施提供了强有力的法律保障。
3.增值税实行凭发货票扣抵税款，规范了征税方法，克服了流转税重复征税问题。由于增值税链条的特殊性，上一道环节未纳税，或者偷漏税，其税负就向下一个环节转移，环环相扣，形成一种自我制约偷漏税和减免税的内在机制。这种税收管理的内在强化，有利于税收调控。消费税对一部分行业和产品征收，具有明确的调控指向性，旨在配合国家产业政策在增值税普遍调节的基础上调控市场经济运行中的供求结构。
4.新税制使国家税收制度与企业财务制度相分离，二者相互独立，改变了税收制度依附于企业财务制度的状况。在旧体制下，由于税利不分，用企业财务会计制度代替税法确定应纳税所得额，应纳税所得额往往得不到保障，税基受到侵蚀，弱化了所得税的调控功能。新税制规定纳税人在计算应纳税所得额时，其财务会计处理办法同国家有关税收的规定相抵触时，应按照国家有关税收的规定纳税。使所得税脱离了上交利润的范畴，所得税的计税依据独立于企业财务会计制度，硬化了所得税，使其独立地发挥作用，增强了税收的调控功能。
5.新税制形成了新的价税关系，增强了税收的刚性。在旧体制下，税收是价格的组成部分，往往是“死”价格“活”税收，国家往往根据对企业确定的留利来调整税收，税收被动地服从价格和利润变动的需要，难以独立地发挥作用，弱化了税收的调控功能。新税制把价格与税收在商品流转环节分开，既可以真实地反映出不同生产单位竞争的结果，也使价格的自由伸缩性增强，税金在固定税率的基础上依附价格变动，有利于引导、弥补和纠正市场自发调节的某些不足和偏差。
二、新税制条件下税收调控的难点分析
新税制对于充分发挥税收的调控功能，促进市场经济的发展起到了重要的作用。从我国经济转轨时期所面临的问题来看，新税制在合理调整中央与地方的分配关系，强化中央的宏观调控能力；建立全国统一的市场体系；理顺政府与企业的分配关系，促进现代企业制度的建立；为市场经济创造公平竞争的环境，促进产业结构合理化等方面，都将起到积极的作用。但由于税制改革是一个复杂的系统工程，其自身系统的构造与完善需要一定的过程；而且税制改革是整个经济体制改革的一个有机组成部分，它的顺利进行与实施需要其它方面的配合，有一个良好的税收环境。目前，新税制自身及其运行的外部环境，都尚未达到最优化，这势必在一定程度上阻碍新税制度的顺畅运行，也有碍于税收调控手段的有效实施。
1.新税制自身法律制度规定和具体技术操作方法的不完备、不规范，使新税制在运行中出现偏颇，影响了税收调控功能的发挥。
税收对经济运行的调控，是通过对社会既定利益的调整来实现的。在市场经济活动中，追求自身利润（或收入）最大化，是一切经济行为主体的出发点和归宿。任何一个市场经济主体都会对减少自身利益的行为加以规避。税收调控使一部分经济主体的利益减少，它们必然要进行规避。这样就形成了税收调控中的博奕局面。从课税主体来看，要通过课税对各经济主体的利益分配进行调整；从纳税主体来看，则要设法在这一调整过程中减少自身的利益损失。新税制的实施，地方政府和企业作为在既定利益格局中的被调整方，必然要根据新税制的运作规定，采取相应对策行为来减少自身的利益损失。这些对策行为的选择，有的是国家税收调控所希望达到的，如地方政府或企业根据税负的轻重来调整产业结构或产品结构，使之符合国家产业政策的要求；有的则相反。从博奕的角度看，新税制在税收法律制度和具体技术操作方法上的任何不完备之处，都将成为实施税收调控的难点，阻碍税收调控目标的实现。
(1)现行分税制仍不是规范的分税体制，还带有相当程度的包干体制的印迹。如仍按企业隶属关系征收所得税，仍实行部分税收收入分成。在这种情况下，由于地方对自身利益的追求，地方政府将更加关心本级的收入状况，忽视中央级收入的税源培植，甚至在中央与地方税源建设发生冲突时，会使政策向本地倾斜，采取措施保护本级税源。增值税作为共享税，中央拿去75%，留给地方25%，地方对这部分税源的培植缺乏积极性，而中央培植税源的措施落实到各地，则有可能失去力度或遇到阻力，这无疑会削弱中央财力的增长，阻碍中央宏观调控能力的发挥。地方追求本级收入的最大化，势必大力发展对本级收入有利的项目，大力发展地方税行业，包干体制下那种地方政府的投资冲动依然存在，易形成新的产业结构和产品结构的失衡，加剧产业结构的不合理状况；在地方政府首长注重“政绩”的条件下，也易形成新的政企不分和地方保护主义，使新税制的实施变形走样。从近期新税制执行情况看，不少地方在操作上采取了许多变通措施，扭曲了新税制。这些问题的存在，无疑将加大税收调控的难度。
(2)在税收体系建设上，中央税收体系已基本建立，骨干税种基本确定，但地方税体系尚不完备。分税制已基本确立了中央和地方各自的收入来源，中央税已基本到位。但新税制设立的地方各税，许多老税种尚未进行必要的改革和调整，新增设的税种有的因条件不具备尚未开征。而且地方各税税种杂，税源零乱，欠规范，收入规模小，不稳定，立法权高度集中于中央，税种的设置、税率的设计过于统一等等。这使得地方对税收调控手段的运用缺乏因地制宜性，同时地方也缺乏能够真正起到调控作用的主体税种，这无疑影响地方政府运用税收手段调控经济运行，影响地方政府对本地经济发展的调控力。
(3)新税制调整了行业税负结构，有些符合税制改革的初衷和政府产业政策的要求，有些则对产业结构形成逆向调节作用。据有关部门对企业流转税税改后的企业税负测算，平均税负上升的行业有石油化工、酒、卷烟、制药、电子、煤炭、电力、建材、采掘、农资及商品批发等。有的行业上升幅度较大，如煤炭企业上升了7.47%，电力企业上升了2.07%。平均税负下降的行业主要有轻工、化工、商品零售等。由此可以看出，一些基础产业的税负有所上升，而加工业、零售等部门的税负反而有所下降。这种行业税负结构有可能对地方政府财源建设形成误导，使地方政府仍旧大力发展加工工业，忽视基础产业，加剧我国产业结构不合理的现状，增大产业结构调整的难度。
(4)新税制中税负不公的情况仍然存在。首先，内、外资企业执行不同的所得税制，外资企业在所得税方面享受许多优惠，内资企业则享受不到这些优惠，将内外资企业置于不平等竞争的税收基础上。其次，内资企业所得税基本税率为33%，但又设置27%和18%两档优惠税率；1993年第一批9家到香港发行H股的国有企业执行15%的税率；经济特区和一些高新技术开发区实施15%的税率；金融企业仍执行55%的税率。多种税率并存有失税法的严肃性，不利于各类市场经济主体的平等竞争。同时，由于地方保护主义等多种原因，会导致许多的不规范。如按规定除去年第一批9家到香港发行H股的国有企业外，其他股份制企业应执行税法统一规定的税率，但有的地方对股份制上市公司或公众公司也按15%税率征税，影响了税率的统一。这种既不规范也不公平的税率设置影响了税收对企业的调控功能。第三，实行生产型增值税会加重资本密集型行业的税负，也限制了增值税的实施范围，形成新的税负不公。增值税把纳税人划分为一般纳税人和小规模纳税人，不允许小规模纳税人使用增值税专用发票，实际上是对小规模纳税人的一种税收歧视，不利于小规模纳税人与一般纳税人的公平竞争，限制了其生产经营的发展。虽然国家采取了一些措施，但仍未能从根本上解决问题。新税制中存在的不同经济类型和经济地区的税负差别，阻碍了税收对经济运行的公平性调控，增大了其调控经济的难度。
(5)新税制中的若干新税种，如社会保险税、房地产交易税、证券交易税、遗产税和赠与税尚未按立法程序出台，有的税种如土地增值税尚未开征。这既减少了国家的财政收入，也由于这些税种的缺位，使整个税收调控体系的层次性调节出现断条，破坏了税收调控的整体性功能，削弱了税收对于资源配置和再分配的调控能力。
2.从我国新税制运行的外在环境来看，尚不完备，导致新税制运行受阻，影响了税收调控功能的发挥。
(1)中央与地方的事权仍未划分清楚，交叉现象严重，企业经营机制尚未转换，现代企业制度尚在探索之中，政企不分的问题尚未彻底解决，在利益驱动下，地方藏富于企业的问题仍然存在。这些无疑会给新税制的运行带来阻力，税收调控难以到位。
(2)价格体系不合理的局面仍然存在。有些基础产品的价格基本上还是计划经济体制下形成的，价格严重背离价值。价格没有理顺导致相应的一系列被扭曲的经济关系也难以完全理顺。新税制实施后，由于基础产业产品价格没到位，税负增加很大，矛盾比较突出。如原盐，既缴纳资源税，又缴纳增值税，税负有所上升，而目前国家对原盐价格实行严格控制，企业税负无法转嫁，增加了企业负担。另外，对物价上涨的控制也影响了新税制的运行。新税制的设计是在总体上不增加企业税负，理论上不会推动物价总水平的上涨。但事实上由于税率调整，纳税环节的变更，征税方法的改变，以及利润分配制度和费用列支的变化，加之企业内部利益动因，仍然存在着推动物价上涨的因素。实际的结果是，税收减少的税负没有通过降价表现出来，而增加的税负又通过涨价表现出来；总体税负水平不增加，价格水平却出现了上涨。新税制的实施在一定程度上加大了控制物价的难度，而控制物价的要求反过来又增加了新税制运行的难度，税收调控的难度随之增大。
(3)市场经济运行尚未形成良好法律保障的市场秩序，法制尚不完备。从立法角度看，新税制的一些税种，没有按照立法程序出台，仍然处于一种条例规定的地位，而且一些规定不够明确、具体，缺乏严格的法律约束力。从执法和守法看，离“有法必依，执法必严，违法必究”还有不少差距。执法手段缺乏刚性，措施滞后，税收征管办法尚不完备，管理方式难以适应市场经济的要求。公民和企业依法纳税意识不强，对偷漏税等违法行为打击不够严厉。尤其是以法治税还没有一个健全的市场经济规范和外部环境。在税收征纳难以依法办事的情况下，税收对经济的运行必然是欲调无力。
三、新形势下进一步强化税收调控的对策思考
保证新税制的顺畅运行，增强税收调控力度，一方面需要优化税制运行的外部环境，建立起有利于新税制运转的市场经济秩序；另一方面进一步完善新税制，增强其内在协调性和外在的适应性，实现税制改革的目标。
1.税收外部环境的优化。
(1)加快配套改革的步伐，进一步理顺中央与地方、政府和企业的关系。首先要改变目前中央与地方事权界限不清、划分过粗、交叉严重的问题，使中央和地方明确各自职责。事权该集中的集中，该下放的坚决下放，避免中央政府包揽事务过多，造成该管的反而没有管好的后果。中央政府在经济方面的事权就是搞好宏观调控，承担重要基础设施和基础产业的建设等，为财权划分奠定良好的基础。其次，切实转变政府职能，政企分开，加速企业改革进程，建立健全现代企业制度，促进各类企业经营机制的转换，提高其市场竞争力。
(2)加快价格体制改革的步伐，借税制改革的结构性调整所引起的价格调整的契机，建立起适应市场经济体制要求的价格体制。理顺各类产品，特别是基础产业产品的价格，使其价格真实反映价值，促进基础产业部门的发展。为了避免物价总水平的上涨，要把住商品的最后销售环节，在不提高最终销售价格的前提下，应允许适度的税负转移。如允许采掘业的税负通过提高矿产品价格的形式适度转移利润率较高、税负水平大为降低的加工企业；商业批发环节增加的税负同样可以向利润率较高、税负水平降低的商业零售环节转移。强化企业内部的技术改造和挖潜，力争消化一部分税负，同时加强物价管理，制止企业随意涨价。以此减少新税制运行中的阻力。
(3)综合运用各种手段，保证新税制的实施。市场经济条件下，对经济运行的管理和调控应以经济手段和法律手段为主。但在新税制实施过程中，应分别不同情况，采用不同的手段。现行的分税制，事权的划分还没有多大的改变，许多分配关系尚未理顺，旧体制的因素还很多，现行各利益主体的经济行为，还是由于行政性分权所为。对此运用行政性手段进行调控，不失为一种有效的手段。如对新税制实施中各地方采取的变通措施的管理和纠正，对物价的管理和控制，充分运用行政力量有着其他手段不可比拟的作用。
(4)进一步完善税收征管，强化以法治税。主要是进一步改革现行税收征管办法，加大税收执法的力度。对现行税法不完备之处，尽快加以修正、完善，做到有法可依。执法上做到有法必依，对税收违法行为严厉惩处。同时大力宣传税法，增强公民的依法纳税意识。另外，从近期的税收征管上看，应顶住企业由于税负变化和物价变动而要求减免税的压力；反之，减免税的口子一开，必然使新税制的实施功亏一篑。只有严格执法，才能防止旧体制的复归，增强税收的宏观调控力。
2.新税制自身的完善。
针对新税制运行中出现的和潜在的问题，在进一步完善新税制的过程中，应正视税收博奕的存在。在税收制度的法律规定、具体技术操作方法的选择等方面，不能只取决于国家取得财政收入或调控经济的需要而一厢情愿，还应充分考虑到地方政府与企业在追求自身利益过程中的能动性和行为选择，将他们对税制实施运行的战略反应、策略行为选择进行动态的理性预测，使新税制更加科学、完备。建立起既具有层次性，又具有外在适应性的税收调控体系，既满足国家取得财政收入的需要，也使新税制对地方政府和企业产生正确的行为导向，实现税收宏观调控的目标。
(1)借鉴国际经验进一步完善分税制，改变目前分税制中仍按企业行政隶属关系划分收入的做法，实现全面的按税种划分收入。对于共享税，应改对增值税的收入共享为税源共享，中央和地方分别征收；或者把企业所得税划为共享税，由国税局统一征收，收入按比例分成。这有利于使中央地方共享利益，共担风险，调动双方的积极性，有利于消除各级政府对不同级次企业亲疏厚薄的心理，有利于企业公平竞争，也有利于税收调控的顺利进行。
(2)进一步完善地方税体系，增强地方政府运用地方税调控本地经济的能力。在我国应建立起以中央立法的各地方税种为骨干税种，地方立法的有关税种为辅助税种，两级立法，多税种组合，完全由地方征收管理的地方税体系。明确哪些税种由中央立法，哪些税种由地方立法，切实把一些有关地方利益和地方因地制宜的税种管理权交给地方。同时要不断扩大地方税收入规模，提高地方税收入占地方国民收入的比重，增强地方政府对本地经济运行的调控力。
(3)进一步完善流转税制和所得税制。增值税应在适当时机扩大征收范围，实行消费型增值税。借鉴国际上通行的做法，改进对小规模纳税人的征税方法，允许其使用增值税专用发票，规范税款抵扣制度和办法。从所得税看，应统一内外资企业所得税，平衡税负，内外资企业一视同仁；取消对集体企业征收的“两金”。建立起有利于所有企业平等竞争的税收环境。
(4)对新税制中缺位的税种，如社会保险税、证券交易税、房产交易税、遗产税等应及时按立法程序出台。对已出台的尚不完备的进行修正完善，减少漏洞，使之更加科学、严密，形成科学的税收调控体系。
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