管理跨度、地方政府规模和农民负担，本文主要内容关键词为：跨度论文,地方政府论文,农民负担论文,规模论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪90年代后半期，我国农民人均纯收入的增长幅度从1996年的9％连续下滑至2000年的2.1％，同时，农民负担却与日俱增。2000年，中央在安徽全省和其他省部分市县开展农村税费改革试点，2002年在全国推广。2004年前三季度，农民人均收入达2100元，人均负担下降33％(人民日报，04-10-27)。农民负担过重的表层原因是农村税费过多，深层原因是中国地方政府的规模太大，机构太多(陆学艺，2001；李昌平，2002；谭秋成，2001；曹树基，2002)。因此，要真正长期减轻农民负担就必须精简机构，裁撤人员。如果不这样，仅仅进行税费改革，农民负担的减轻将没有持续性。本文分析表明，地方政府规模是由管理跨度决定，管理跨度的不断缩小是地方政府规模不断扩大的根本原因。因此，分析决定和影响管理跨度的因素，对于减轻农民负担有重要的理论和实践意义。
一、管理跨度和地方政府规模
1.模型假设：
(1)假定一个农民家庭为一个管理单位。因为，一个家庭是一个利益共同体，地方官员对农民的管理实际上是对农民家庭的管理。
(2)该地有Q数量的农民，每个农民家庭的人数为H(据中国家庭规模，H约在3～5之间)。因此，地方政府实际管理的单位为Q/H。设基层官员的管理跨度为S，地方官员的行政级别每上升一个级别，管理的人数减少为αS，也即每上升一个级别，管理的人数就减少(1-α)S，其中α为缩减指数，α≤1。这是因为，级别越高，管理跨度越窄。因此，基层(第一层)的官员人数为Q/HS，第二层的官员人数为Q/αHS[2]，第三层的官员人数为Q/α[2]HS[3]，……，如此类推，第M-1层的官员的人数为Q/α[M-2]HS[M-1]，第M层的官员为Q/α[M-1]HS[M]，且等于1，因为地方最高行政官员只有一个。
(3)工资水平随级别的上升而上升。设基层的官员(即第一层)的工资为W，比他们高一级的官员(第二层)的工资为βW，其中β为级别工资指数，β＞1；再高一级的官员(第三层)的工资为β[2]W；…，如此上推，最高行政官员(第M层)的工资为β[M-1]W。
(4)地方政府的财政收入完全来自农业税收入。
(5)用地方政府的人数代表地方政府的规模。
2.模型
根据上述假设，地方政府的总人数为：
G=Q/HS+Q/αHS[2]+Q/α[2]HS[3]+…+Q/α[M-2]HS[M-1]+Q/α[M-1]HS[M]
其中G表示地方政府规模。地方政府的规模主要受以下因素的影响：当地农民的多少、管理跨度的大小、家庭规模的大小和缩减指数α。当地农民的多少、家庭的规模和缩减指数，是受历史、社会文化等多方面因素的影响，是外生变量，不在本文考虑之内。因此，地方政府规模由管理跨度决定，在其他的因素不变的情况下，管理跨度S越大，地方政府的规模越小；反之，管理跨度越小，地方政府的规模越大，即
G/S＜0。在已知政府规模的情况下，我们可以求出农民的人均负担。因为农民的人均负担主要取决于地方政府官员的工资和其他支出部分，所以我们只要求出地方政府的工资，再除以一个系数(1-γ)即可。因为农民的总负担包括地方官员的工资和其他支出部分，我们把其他支出部分作为一个固定的部分，占农民总负担的比为γ。为此，首先计算地方官员的工资：
官员级别12 3
…M-1
M
人数 Q/HS
Q/αHS[2] Q/α[2]HS[3]… Q/α[M-2]HS[M-1] Q/α[M-1]HS[M]
平均工资水平 QW/HS QβW/αHS[2] Qβ[2]W/α[2]HS[3] … Qβ[M-2]W/α[M-2]HS[M-1] Qβ[M-1]W/α[M-1]HS[M]
地方政府官员的工资总额为：
W[，G]=QW/HS+QβW/αHS[2]+Qβ[2]W/α[2]HS[3]+…+Qβ[M-2]W/α[M-2]HS[M-1]+Qβ[M-1]W/α[M-1]HS[M]
=QW/HS(1+β/αS+β[2]/α[2]S[2]+…+β[M-2]/α[M-2]S[M-2]+β[M-1]/α[M-1]S[M-1])
因此，农民的总负担F为：
F=W[，G]/(1-γ)=QW/(1-γ)HS(1+β/αS+β[2]/α[2]S[2]+…+β[M-2]/α[M-2]S[M-2]+β[M-1]/α[M-1]S[M-1])
农民的人均负担f为：
f=F/Q=W/(1-γ)HS(1+β/αS+β[2]/α[2]S[2]+…+β[M-2]/α[M-2]S[M-2]+β[M-1]/α[M-1]S[M-1])
从上式可见，农民的人均负担主要取决于管理跨度、地方政府官员的工资水平。(1)管理跨度S越大，农民负担越轻；反之，农民负担越重，即f/S＜0。(2)地方官员的工资越高，农民负担越重；地方官员的工资越低，农民负担越轻，即f/W＞0。
因此，管理跨度不断缩小使中国地方政府规模不断扩大，不断扩大的地方政府规模又使农民负担不断加重。正是管理跨度的缩小，“1950年只有几个人的乡镇政府，现在已发展到数十人乃至几百人。原来只有几十人的县政府，现在发展到数几千人”(曹树基，2002)（注：另陆学艺(2001)、李昌平(2002)也有相似的论述。）。因此，分析管理跨度的决定因素，就为精简地方政府机构提供了理论依据和实践方向。
二、管理跨度缩小的原因分析
1.地方政府职能的增加是管理跨度缩小的最重要的原因
曹树基(2002)说：“现代国家功能的加强，使得国家政权相对于乡村社会的控制，达到了前所未有的严密程度。国家除了保证社会秩序的稳定外，还管理土地、水及环境，还要强力推行计划生育，此外，他们还承担乡村经济建设和乡村社会发展的许多任务。”这段话很有代表性。国家在地方政府的这些职能需要地方官员来推行，正是职能太多，每个地方官员的时间和能力又有限，为了避免失控，加强管理，不得不缩小管理跨度。因此，官员的管理跨度随职能的增加而不断缩小，职能的增加是管理跨度缩小的最重要的原因。
2.税费的自我膨胀机制是管理跨度过窄的又一重大诱因
据徐勇(2001)的调查，自20世纪80年代农村改革以来，村民委员会所担负的行政任务主要集中在三个方面：计划生育、计划生产、税费收取。这三项任务在不同的时期，在地方政府的议事日程之中的重要性不同。如果以百分比加以分割，到20世纪90年代中后期，排在第一位的是税费收取，占地方政府总任务的70％；其次是计划生育，占20％；再次是计划生产，占10％。因此，今天的地方政府官员的最主要职能是收取税费。税费的多少直接关系到农民和地方政府官员的切实利益，二者常常为此发生冲突，冲突使干群关系紧张，地方政府凝聚力下降。为了保证税费的收取和避免管理失控，地方政府不得不增加人员，减少每个人员的收取面和管理范围，致使管理跨度不断缩小，地方政府规模不断扩大，进入了“收费养人，养人收费”的恶性循环。
3.地方政府官员自身是管理跨度缩小的又一动因
地方政府官员大致可以分为两类：一是能力较强，但仅仅是把在农村基层工作作为自己今后晋升的政治资本，并不是真正热爱农村，想扎根在农村，建设中国新农村；另一类是能力有限，升迁的可能性很小，因此抱着得过且过的态度，充分享受在职闲暇。这个判断基本准确，据项继权(2001)等人的调查，几乎没有人是真正安心在乡镇基层工作，一有机会就会远走高飞。“有门路的”千方百计调离乡镇基层，“跳出龙门”，“没门路的”则得过且过，有的干脆离职，另谋生路。因此，农村基层官员本身素质就不高，又不安心工作，必然导致管理跨度缩小，地方政府规模扩大。地方政府规模扩大又会导致财政困境，而财政困境又会起到一个“逆向选择”的作用，导致有才能的官员的流走，形成一个“恶性循环”。
4.现行的预算制度也是管理跨度缩小的一个原因
我国地方政府现行的预算制度是增量预算制度，其最大的特点是本期的预算是从前期预算推演出来，即每一个预算期间开始时，都采用上一期的预算作为参考点，只有那些要求增加预算的申请才得到审查。在这种预算制度下，当本期预算有节余时，下期预算将减少；当本期预算有赤字时，下期预算将增加，这就鼓励了浪费和低效率。因此，当地方政府官员的本期工作没完成时，下一期将增加预算和人员，从而下一期每一官员都将增加在职闲暇，其效用水平提高。因此，这种预算制度为地方政府官员的偷懒行为提供了激励，导致人为缩小管理跨度。
三、结论和政策建议
地方政府官员的管理跨度决定了地方政府的规模，进而决定农民负担。因此，农民负担过重是地方政府官员管理跨度不断缩小所致。要减轻农民负担就必须扩大地方政府官员的管理跨度。
1.减少地方政府的职能，加快实现村民自治
地方政府的最重要的职能之一是提供地方性的公共物品，包括乡村道路、供水(灌溉)、公共卫生、基础教育、自然资源的管理、农业科技在当地的推广和地方安全等多方面。轻税重费、乱收费、乱集资和集资摊派繁多加重农民负担，其实质是农民为这些地方性公共物品支付了更高的价格，降低了农民的收入并损害了社会效率。其根源是现有的公共物品的提供制度，解决的根本之道是改变现有的制度。谈到公共物品，我们认为应由政府来提供，实际上，公共物品的私人提供既有可能是一“囚徒困境”，也有可能是智猪博弈或斗鸡博弈（注：智猪博弈是指作为私人的某一方出于自身的利益考虑愿意提供一定数量的公共物品。斗鸡博弈是指参与各方出于自身利益考虑都愿意提供一定数量的公共物品。详见张维迎：《博弈论和信息经济学》，第85-90页，上海人民出版社、上海三联出版社1996年版。）。虽然，无论是那种情况，私人提供的供给数量都小于帕累托最优供给，但在后两种情况下，政府给予补助，让私人来提供将比政府的直接提供更好(克里斯托福·D·捷拉德、黄祖辉、蒋文华，2001)。因此，要改变地方政府的公共物品的提供制度，允许和鼓励非政府组织(社区、合作组织、私人等)来提供，如修建道路、农技推广、供水等。当政府的职能减少之后，每个政府官员的管理跨度自然就要扩大。要做到这一点，就要加速农村的民主建设，真正实现村民自治。
2.深化税费改革
税费改革是一项税收政策改革，要想通过税费改革真正减轻农民的负担就必须进行财政支出的改革，所以，下一步深化税费改革的关键是进行相应的支出政策的改革，以收定支，避免干群关系紧张，缩小管理跨度，避免进入“收费养人，养人收费”的恶性循环。
3.改革预算制度，实施零基预算
零基预算最初由得州仪器公司开发的，它要求管理者重新论证他的预算申请，而不管以前是否有过拨款(斯蒂芬·P·罗宾斯，1997)。它专门用来克服前面提到过的增量预算的缺点：即活动一旦开展就永远进行下去。尤其是在公共组织更是如此。它特别适合像地方政府这样的小规模的公共组织。制定零基预算一般有三个步骤：第一，把每一个独立的活动制成一个决策包。所谓的决策包是指识别和描述特定活动的文件，通常包括对活动目的的陈述、活动的费用、人员需求、绩效衡量标准、备择的行动方案以及对经济效益和社会效益的评价等。第二，按照决策在预算期间给组织带来的效益对决策包进行排序。第三，按照优先次序把预算资源分配给各个决策包。通过零基预算就可以避免增量预算人为缩小管理跨度，膨胀政府规模。
4.稳定基层优秀干部，吸收优秀青年到基层
在精简机构、裁撤冗员的同时，要稳定基层的优秀的干部，吸收优秀的青年到基层去工作。这要求进行制度创新：第一，要提高基层干部的待遇。这与减少农民负担看上去是一对悖论，实际上精简机构、裁撤冗员就为提高待遇提供了空间。且待遇不止工资，还包括其他方面，如解决基层干部的子女的入学问题、配偶问题等等。第二，要为基层干部提供一个正常的、公正的晋升之路，否则不可能留住和吸引优秀的基层干部，只会产生“逆向选择”的作用。第三，为优秀的青年到农村创业创造外部环境，如给与信贷支持、税收优惠、减少行政审批手续等等。这些政策的实行将为农村留住或吸引优秀的人才大有好处，随优秀人才的引入，管理能力的提高，管理跨度将扩大。