对中国扶贫战略的简评，本文主要内容关键词为：简评论文,中国论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本文试图使用一个新的分析框架，从横向和纵向两个视角，对中国政府1986年以来实施的扶贫战略进行简单的评述，并在最后提出简单的扶贫战略改进建议。
一、分析框架
1.广义和狭义的扶贫定义。狭义的扶贫通常是指政府和社会通过某些措施，增加具有正常劳动能力的穷人的就业机会，提高穷人的劳动生产率，来增加穷人的可支配收入，以达到减缓贫困的目的。广义的扶贫则指使用包括生产性和分配性的措施，直接或间接增加所有穷人的收入。因此，广义的扶贫包括狭义的扶贫和通过各种社会福利政策或制度增加穷人的可支配收入两个主要方面。
2.两种贫困类型。从扶贫战略研究的角度看，所有的贫困可以归结为两种主要类型：一种是资源或条件制约型贫困；另一种是能力约束型贫困。前者是指由资金、土地和基础设施等方面的原因导致的贫困，它通常表现为区域性的贫困；后者则是指由贫困人口或贫困家庭的主要劳动力缺乏正常的体力、智力和必要的专业技能所引起的贫困，它表现为个体贫困。这两种贫困还依各自的制约强度形成若干亚贫困类型。如资源型贫困可再分为边际土地型的贫困和资源结构不合理形成的贫困。在边际土地地区，私人对土地的投入形成的收益一般很难弥补所投入的支出，不过这类地区通常又是生态脆弱地区，对它的过度开发或直接弃任不管，都有可能引起环境的恶化。因此，从长远看政府对这类地区进行保护性开发可以产生一定的社会生态效益，也就是说，对边际土地投入的社会收益大于私人收益。政府对边际土地的开发应属于国土开发和整治的目标。在资源结构不合理地区的贫困主要是由资金缺乏或交通、通讯、能源等基础设施严重落后导致的，扶贫最好能够将区域经济开发和扶贫结合起来。具体来说，对于资金缺乏引起的贫困，主要应通过为这部分穷人提供进入资金市场的有效通道来缓解；由基础设施制约产生的贫困，需要通过改善基础设施来缓解。能力型贫困又可分为丧失劳动能力（包括体力和智力）导致的贫困和缺乏专业技能引起的贫困。一般来说，因丧失劳动能力形成的贫困户或人口主要属于社会保障或救济的对象，对这部分贫困户或人口进行开发性扶持，不可能产生好的效果。对于因缺乏专业技能形成的贫困，其出路主要在于根据需要进行技术培训。资源型贫困和能力型贫困实际上经常交错分布，形成一定的组合并对扶贫战略的设计提出不同的要求。
3.理想的扶贫战略应满足的条件。每个国家或地区所面对的具体情况和条件都存在很大的差异，不可能存在唯一合理的扶贫模式。但通过对多种扶贫战略实施的比较和分析，理想的扶贫战略必须满足下列四个基本条件：第一，不遗漏性。它要求扶贫战略能够覆盖所有的符合贫困标准的穷人，不会有穷人被遗漏。第二，能快速启动。它要求当扶贫对象出现以后，扶贫机制可以很快启动，不会让穷人在较长时间遭受饥寒之苦。它是第一个条件在时间上的表现。第三，投入的扶贫资源能实现最高的扶贫效率，不存在制度上的浪费。这个条件应包括两个方面的内容：一是管理成本最小，二是所投入的一定的扶贫资源能帮助最多的穷人增加收入，减缓贫困。第四，不会形成受益穷人对扶贫资源的依赖，不会挫伤穷人自身为摆脱贫困进行努力的积极性。
二、中国现行的扶贫战略
首先需要指出的是，中国政府似乎从来没有正式使用过“扶贫战略”这个术语，但是从有关扶贫计划和政策中不难看出中国政府内含的扶贫战略的基本轮廓。1986年国务院在有关文件中提出，“七五”期间贫困地区发展的基本目标是：解决大多数贫困地区人民的温饱问题（社会救济户和五保户除外），使贫困地区初步形成依靠自己力量发展商品经济的能力，逐步摆脱贫困，走向富裕。1994年中国政府制定了著名的《八七扶贫攻坚计划》，其目标是：①到本世纪末，使绝大多数贫困户年人均纯收入按1990年不变价格计算达到500元以上， 并形成稳定解决温饱、减少返贫的基础条件。②加强基础设施，基本解决人畜饮水困难，使绝大多数贫困乡和有农贸市场、商品基地的地方通路、通电。③改变文化、教育、卫生的落后状况，普及初等教育，基本扫除青壮年文盲，开展成人职业技术教育，防治和减少地方病，把人口自然增长率控制在国家规定的范围内。该计划还提出了实现目标的基本方针：“鼓励贫困地区广大干部、群众发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，在国家的扶持下，以市场需求为导向，依靠科技进步，开发利用当地资源，发展商品生产，解决温饱进而脱贫致富”。
从以上所摘录的中国政府两个有关扶贫的文件的部分内容以及其它有关的文件中〔1〕， 我们可以看出中国政府实行的是以促进贫困人口集中区域自我发展能力的提高和推动区域经济发展来实现稳定减缓和消除贫困目标的战略。这一扶贫战略具有以下几个特点：第一，它将贫困人口集中区域（实际上主要是常说的贫困县）作为扶贫的基本操作单位和工作对象；第二，强调通过实现贫困地区的经济增长来减缓贫困；第三，强调主要通过开发贫困地区的资源来实现区域经济的增长；第四，重视提高贫困人口的素质、改善基础设施和应用科学技术的作用；第五，考虑到了在缺乏基本生存条件的地区实行人口迁移和劳务输出的作用。从整体上看，中国政府实行的扶贫战略基本上可归结为发展经济学中所谓的“涓滴”（trickle down）发展战略之列。而“涓滴”战略在绝大多数发展中国家和地区的实践基本上都没有成功。当然，中国选择类似“涓滴”战略的扶贫战略有其一定的历史和现实背景。第一，中国农村的贫困人口呈区域集中分布，分布在贫困县的贫困人口约占全国农村贫困人口的70%左右，从这一角度看，解决中国农村的贫困与这些贫困地区的经济发展存在一定的直接关系。第二，在中国，目前尤其是确定扶贫战略的80年代中期，政府系统仍是最有力的组织系统，没有其它可供选择的替代组织的出现，以地区作为扶贫的基本操作和工作单位，至少对中央政府来说是最易管理的。也许正是这一考虑使决策者感觉到中国可以采用类似“涓滴”战略的扶贫战略，因为发展中国家采用“涓滴”战略不成功的主要原因是区域经济增长所实现的利益在市场经济条件下无法自动流向穷人尤其是底层穷人，而中国较强的政府系统有可能通过政府的介入，使这种情况发生改变。第三，中国在较长时期内对城市规模存在很强的控制，并认为农村人口不可能较大规模地流向城市、尤其是大中城市，而且认为发达地区农村的人口也已接近饱和。从这样一种考虑出发，解决贫困问题主要只能依靠贫困地区自身的发展来实现。第四，在过去很长时间里，中国政府实行的以救济为主的扶贫方式，效果很差，而且形成穷人对国家救济的依赖，所以在确定新的扶贫战略时，一直高举开发性扶贫的大旗，并因上述三个原因选择贫困区域作为开发对象。
但是，中央政府在选择这样的扶贫战略时，似乎没有充分考虑到以下两个因素的影响：第一，实行政府机构和财政体制改革以后，地方政府的权力明显增大，地方政府的行为有可能偏离中央政府设定的目标，特别是在地方政府追求的主要目标和中央政府确定的扶贫战略目标发生抵触或冲突时，中央政府希望主要依靠政府系统来保证地区经济增长的利益主要流向目标穷人的设想可能会落空；第二，希望主要依靠政府系统来保证地区经济增长的利益主要流向目标穷人的设想同样没有充分考虑在市场体制建立和发展的情况下，如何避免政府行为与市场行为的冲突。事实上，正是由于没有充分考虑这两个因素的影响而过高估计了政府在对地区经济增长成果分配中的作用，引起了不少问题和麻烦。我们先看一看地方政府行为的影响。在贫困地区，地方财政紧张是一个长期存在的严重问题（吴国宝，1994），相当多的县不能按时按量发工资、报销差旅费和医药费，严重影响这些县工作的正常运转。在这种情况下，地方政府首先考虑的是如何增加地方财政收入，只有当减少贫困的目标与增加地方财政收入的目标能统一在同一区域经济发展战略时，地方政府的行为才有可能与中央政府拟定的扶贫战略相吻合。可是中国过去和多数发展中国家的扶贫经验表明，发展农业和开展劳务输出是减缓绝对贫困的两个主要有效途径（周彬彬，1990；吴国宝，1994；世界银行，1990），但是它们对增加地方财政收入的直接贡献都是非常小的。因此，贫困地区的地方政府往往都倾向于选择以县办工业和乡镇企业为主要支持对象的区域经济发展战略，在许多贫困地区出现的扶贫资金只有较小一部分直接用于贫困户的情况与地方政府在地方财政紧张情况下所选择的发展战略有着密切的关系，这也使得中央政府的扶贫战略设定的方式难以奏效。另外，中央政府的扶贫战略较多地强调了政府的作用，忽视了市场在资源配置中的主体作用，既造成扶贫资源的浪费和不合理使用，也是导致银行无法完整、有效地参加到扶贫战略实施中来的一个主要原因。由地方政府干部的信息不准确或其它原因引起的扶贫资金分配不当、资金浪费或使用低效的事例，在贫困地区屡见不鲜；地方政府和银行之间在对扶贫资金使用上发生分歧的情况也时有发生。这些问题固然与扶贫管理体制有关，但扶贫战略设计中存在的问题同样应对此负责。
从样本调查和有关统计资料来看，在贫困地区，贫困的减少并没能与地区经济的增长同步变化，这从下面两表的数据可以看出。
表1全国贫困县1989年和1994年有关统计数字
资料来源：1.《中国贫困地区经济开发概要》，农业出版社，1989年。
2.《中国分县农村经济统计概要—1988》， 统计出版社， 1991年。
3.《国家重点扶持贫困县统计资料》，国务院扶贫开发领导小组办公室和国家统计局农调总队编，1995年10月。注：1994年的产值和收入已用农村零售物价指数调到1989年的价格水平。
*1994年数值为旱涝保收面积；
#为1986年664个贫困县的统计数；
##为贫困县不通电的村占全部村的比重。
表21985—1992年贫困县GNP、财政收入、农民收入和贫困变化
资料来源：全国七个样本贫困县的调查
从表1和表2所提供的数字来看，中国政府确定的主要通过促进贫困人口集中区域的经济发展来减少贫困的扶贫战略似乎不是非常成功的。当然，在评价扶贫战略的效果时需要考虑有些扶贫措施，如基础设施改善等，需要较长的时间和必要的条件才能产生效果，因此完全以短期的效果来判断扶贫战略的得失会失之偏颇。但是，我们也不能因此就否定现行扶贫战略中存在的问题。
三、结论与建议
中国现行的扶贫战略是在特定的历史和现实背景下形成的，这是一种将扶助穷人与实现贫困地区经济发展相结合的战略，但由于它的实现过多地依靠地方政府的参与，客观上也就将扶贫置于传统的计划经济体制下去运行，导致计划体制的诸多弊端在扶贫中体现出来。而且区域开发扶贫的战略，一方面把非贫困地区的穷人排除在外，另一方面不可避免地也使贫困地区的非穷人受了益。另外，这种战略用于我们所说的边际土地地区，不仅难以取得较好的扶贫效果，而且因把本不该属于扶贫的国土开发和整治目标列入扶贫计划，无形中也减少了有限的正常扶贫资金的实际使用规模，从而影响了扶贫的进程。
根据以上的分析，对中国今后扶贫战略改进提出以下参考建议：第一，逐步实现从以区域开发扶贫为主的战略向直接瞄准贫困人口的扶贫战略转变；第二，形成包括就地开发扶贫、帮助贫困劳动力迁移和输出与配套的农村社会保障体系相结合的三轨式扶贫战略。在适宜进行就地开发扶贫的地区，主要采取区域开发和扶贫结合的方式；对于当地不能很好解决就业的地区，通过加强技术培训和其它相关的服务，帮助贫困劳动力和人口迁移出来或到外地寻找就业机会；对于丧失劳动能力的贫困户，主要通过建立有效的农村社会保障体系维持基本生活。第三，尽快将扶贫转向主要依靠市场运行的轨道上来，但考虑到扶贫工作的特殊性，应该在政府帮助提供和动员扶贫资源和对扶贫资源使用的效益进行监督的条件下，将资源分配的中间过程交给市场去进行。在这方面，加快银行管理体制的转换和促进其它非政府中介机构的成长是两个非常重要的前提条件。第四，对边际地土地贫困地区的开发和整治，应与扶贫分别处理，或者列入扶贫“特区”，由政府提供其它专门的资源、采取特殊政策来解决。
注释：
〔1〕如《贫困地区经济开发文件汇编》、 《中国贫困地区经济开发概要》和国务院扶贫办编辑出版的《开发与致富》期刊。