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伦敦、曼彻斯特、多伦多、墨尔本和旧金山是世界范围内大都市政府历史最为悠久，特征比较显著的地区。五大都市政府在形成与发展，结构与功能，地位与范围等方面各具特点，又存在一些差异。大都市曾经是，并且仍然是制造业中的物质生产的建立和终止过程的领头者。然而，自从20世纪70年代以来，西方工业化世界的大多数大都市却面临着不少问题，这意味着大都市政府，不能仅仅从增加技术上的竞争力和生产力的狭隘观点，来观察经济的发展，而必须同时包括生态、社会和文化等方面的内容。因此，比较研究五大都市政府，对现存或正在形成的我国大都市进行未来战略的选择，就颇具指导和借鉴意义。
一、五大都市地区比较
1、大都市成长模式
大都市成长是政府变革的最主要的环境因素。增长的规模与大都市的复杂性一并产生变革的要求，并指明了变革的形式。大都市日益扩大的规模，使地方政府无力提供足够的基础服务，例如供水、下水道系统、治安和消防，同时日趋严重的都市复杂性带来新的需求，例如交通、规划及公民服务。除此之外，都市的规模和复杂性亦导致了地方和周围地区需求关系的紧张，这些因素导致了双重政府系统的产生。
成长模式最显著的两种不同方式即为单中心和多中心，这就产生了空间结构沿着单核或多核路线组织的差异。伦敦、墨尔本和多伦多属第一种模式，而曼彻斯特和旧金山则属于第二种类型。两种类型的主要差异在于后者产生出一个包含许多城市地区系统的更为复杂的城市结构，使得单一集中型的大都市政府难以产生。曼彻斯特尤其展现了这些特征及其导致的问题，旧金山湾区问题不甚严重的原因，在于其从未尝试过建立双重政府的结构。
曼彻斯特和旧金山成长模式，引起的另一更复杂的情况是在两个城市中，每个城市的两个成长中心均位于大都市区域的中心，而且十分靠近，其结果则是政府的演变和变革伴随着不同地区之间的竞争，双方都要求拥有对大都市的领导权。
旧金山大都市成长受人瞩目，亦因为湾区的成长方式，在于不同的社区，是根据地形特点而分割的。
2、大都市政府发展及其时机选择
在20世纪80年代早期，五大都市在政府方面表现出极大的差异。伦敦具有一个多职能的直接选举的大都市政府，在五大都市中代表了相对高水平的大都市政府，并具有最悠久的历史经验。相比较而言，曼彻斯特具有一个相似的大都市政府，但尚处于萌芽状态；多伦多具有一个多职能的、建立数十年之久的政府，但其明显的不足在于缺少直接选举的议会；墨尔本没有严格意义上的大都市政府，在旧金山也没有大都市政府，只有相对的替代物，即政府的框架而已。
五大都市的发展或向大都市政府迈进的过程中，呈现出不同的水平，以此排序则是伦敦、曼彻斯特、多伦多、墨尔本和旧金山。这一点可以通过大都市政府的不同指标加以说明。
表1 五大都市政府有关指标比较
指标 伦敦曼彻斯特 多伦多 墨尔本旧金山
功能范围222 1 0
区际涵盖211 2 1
选举体 221 1 1
财政基础222 2 0
政策规划222 1 1
执行权力222 2 0
计分说明：2＝高／1＝中／0＝低
3、空间变化
在20世纪80年代早期，五大都市地方政府分散程度之间存在着明显的差异。这些空间变化的趋势有两种，即朝向分散则与附加组织的产生相关；朝向联合或合并则与重新组织相关。
伦敦大都市成长的方向和方式是联合而不是分散。与其类似，曼彻斯特也经历了以联合而非分散为方向的变化。多伦多地方政府模式的特点则是分散，且这种趋势一直持续到20世纪50年代。旧金山早期有市与县的联合，但与之伴随的是一段持续分散的历史。墨尔本没有经历根本意义上的联合，有的只是一段漫长的分散历史。
4、功能变化
通过对世界五大都市政府的研究，我们发现一种关于政府功能职责变化的重要差异，它有下述三种类型：①市政化。地方政府增加了许多功能；②大都市化。由地方职能转移或由新政府活动的一部分造成大都市水平下的功能性职责；③中心化。所有三种过程均与功能需要的变化尺度有关，而第二种类型正是形成和发展大都市政府的中心环节。
大都市化在伦敦、曼彻斯特和多伦多尤为显著。在这些城市，地方政府将许多功能移交给大都市政府。合乎逻辑的中心化可被视作“后大都市化”，即意味着对超越大都市政府能力需要的一种回应。这种情况通过伦敦和曼彻斯特的中心化，特别是一些影响供水和健康服务方面的情形得到证实。
另一变化的形式是与普通职能和特殊职能政府之间的功能转移有关。尽管在市政化过程中，有不少转移进入普通职能的部门，但从部门移出的职能在大都市化中显得尤为重要。五大都市地区之间的差异在于发生职能移出的程度，伦敦和曼彻斯特在这方面展现不足，因为较为成熟的大都市政府中特殊职能移出的情形较少。
此外，应当提到作为变化的另一种形式，即功能分离——它是根据政府的不同等级对特殊功能的分割。在墨尔本和旧金山存在这样的证据，尤以规划特别显著，它主要局限于那些能够为其提供更多机会的地区。伦敦、曼彻斯特和多伦多，都经历了这一作为政府重新组织一部分的功能转换形式，这主要是为了导求满足地方和区际的需求。
5、政府一体化
从地理学观点来看，大都市政府效力的基础，在于功能区关系形成了一个团结的整体。这就是政府的一体化。它涉及到地区和功能的整体性及协调性；功能的整体性与将诸多功能集于一身的特殊职能当局有关，功能的协调性则涉及到执行不同功能当局之间的安排，地区的整体性则与区际范围内可管辖的国土有关。地区间的协作，涉及到大都市地区内管辖地方的当局之间的组织安排。
伦敦具有最大程度的整体性和协调性，曼彻斯特与伦敦在这方面的差别不大。墨尔本和旧金山体现的整体性远不如其它城市，主要是由于特殊职能政府当局的增多。多伦多亦体现出相当的功能整体性，但由于大都市的成长，相当程度地超越了多伦多大都市疆界而被削弱。
二、几点总结
1、迫使政府变革的压力
首先，导致变革的压力来自基础公用事业不足，特别是供水、地下排水系统、治安和消防等服务；其次，压力来自交通与规划，最后，市政财政问题和社会不公现象，也会带来压力。
2、对压力的反应
不同的大都市对这些压力的反应大不相同，从对根本性问题的回避，到政府的重新构建均是如此。旧金山湾区的回避态度，代表着美国经验式的与大都市政府相脱离的战略。在墨尔本，反应也沿着“症状——对策”的进程进行，导致了嫁接于地方政府现存结构之上的大都市政府当局的产生。在伦敦、曼彻斯特和多伦多，存在着对结构衰弱问题的认识，和为处理问题而重新构建地方政府的强烈的政治要求。大都市政府的建立是围绕着地方政府的利益而进行的，它的建设也是以地方政府地区作为建设地段。因此，地方政府从功能、空间和制度上而言，为大都市政府提供了基础，功能和服务的大都市化，也仅仅局限于地方政府的基本框架和利益之中。五大都市政府的产生及发展，说明了大都市政府的建立自上而下比自下而上更适合，当迫使变革的压力在地方生根之后，执行政策就成为中央政府的事情。
3、大都市政府的结构
不管大都市政府是否被酝酿、提议和执行，中心议题都是地方和区际功能的差别，以及政府当局两个相应尺度的需要。关于大都市政府任何一般的结论，都面临两大地域性利益困境，即功能范围和大都市政府扩展的空间。
功能性困境在于，分配给大都市政府的功能的数量和序列，需要足够强大到以允许一个有生命力的、带有强烈目标感的政府的产生，但此功能也不应太过强大，以致其它等级政府遭到严重削弱和威胁。空间困境与大都市政府的界线有关。这些功能和空间性困境是相互紧密联系的，并且一起成为建立大都市政府的主要困难。领土过小意味着功能范围主要妥协于较低的大都市等级，导致大都市政府处于与地方政府相冲突的地位。领土过大意味着较高等级功能的融合，使得大都市政府将与高层政府发生摩擦。大都市政府处于现存两大政府当局的夹缝之中，要想建立一个与大都市规模相适应的、富有功能活力和领土范围适当的政府相当困难。
4、多级政府系统
通过对五大都市的研究，我们发现，研究和考虑在国家制度内容下的不同等级政府之间的垂直关系十分重要。大都市政府通常由高一级政府所产生。高层的政治变化决定着大都市政府命运的衰退和波动。研究表明，大都市政府必须成为另外的等级，而不是地方政府的替代。在任何政治系统内，行为的范围总是超越政府的等级层次，因为几乎每一级政府功能都有其适应的空间，而且为了确保富有效率的两个不同范围和不同等级层次政府之间的行为，有必要合理安排一个以分散高层次组织行为和集合低层次不同群体间的行为为目的的体系。建立一个有效的整体系统之关键，在于设置较少的政府层次和合理的系列化安排，以提供与大都市政府相匹配的功能与范围。
5、大都市政府的演化与发展
大都市政府的演化与发展具有一个鲜明的特点，即为了在政府结构和大都市范围之间取得较大的协调，而进行功能增加和空间变化的过程。这个过程受到技术、经济和社会力量的刺激，增加了城市聚落和日常联系区域的规模及复杂程度；当现有地方政府的不当之处，成为官方的对象，并列入政府政治议程时，这一过程就得到了推动。典型的过程包括官方的注意，专家对此问题的调查和新建议的提出。此外，关于职能分配或低层地区界线方面，在城市政府结构内部也会发生变化。整个过程是一个为了满足大都市日益扩展的规模和日趋复杂的特性，而进行的累积增加和功能整体化的过程。理想化的过程将持续到大都市停止增长之前。
伦敦的发展模式，成为其它任何地方改革家们效仿的理想模式，同时也提供了关于大都市发展的概念和模型的框架。起初，出现一家特殊职能当局用以满足区际服务的紧急要求；接着，当其它问题兴起后，要么特殊职能当局被赋予更多的权力，要么新的职能当局应运而生；最终，一个区际政府产生了，以巩固和维护业已取得的进展。大都市政府需要更多的职能，因而有必要对新政府组织进行调整和产生新的特殊职能当局，直至政府重新组织的整体系统出现。在这个过程中，通常是在政府重新构建之际，大都市政府的领土或被扩展或被重新组织划分。这个过程因此也是政府重新构建形成的过程。下表试图总结这一过程，并且标明发展的不同阶段。
表2 大都市政府演化与发展过程
阶段 变化过程特征
胚胎 特别安排第一次区际服务提供，第一次非正式大都市地区的定义
形成 重新组织大都市政府的具有明确定义的功能和领土的正式结构
调整 特别安排大都市政府微小结构变化，特殊职能当局产生，政府间
协调安排
扩展 重新组织通过增加功能和扩展领土重新构建大都市政府
调整 特别安排大都市政府结构微小变化，另外特殊职能当局产生，
政府间协调安排
三、关于大都市政府发展的未来议题
截止到20世纪80年代，所有五大都市地区均进入了一种关于大都市政府的不确定状态。在旧金山，湾区联合会不及以前富有活力，建立一个更强有力的大都市政府的内在要求也荡然无存；在多伦多，没有出现任何努力去对付大都市政府的结构衰弱问题；在墨尔本，提议建立大都市政府的方案一直悬而未决；在英国，中央政府与大都市政府的关系素来不佳。所有的地区都正在力图设计一个大都市治理的有效系统，采取的措施和方法不同，是因为受到不同的政治制度和地方环境的影响。然而，其追求的目标却是一致的：建立和发展一个协调的、整体的大都市系统；实现这一目标的基本途径也很相似：大都市政府的再划分，超大都市政府，特殊职能当局以及政府间协调安排的网络体系；一个定义更加清楚，整合的政府结构已成为大都市政府更新的基本要求和目标。
1、迫使政府变革的新压力
政府重组的压力可以通过许多途径得到体现。首先，大都市地区政府日益增加的复杂性，使其难以被广为理解，因此要求简化政府的呼声，又出现于更新大都市政府的进程中。第二，日益加剧的功能分割，将严重地划分大都市公共部门，并有可能带来一种“功能领土”的机制。在此机制中，政治权力被功能性地加以组织，每一个官僚机构确立自身的目标，并寻求进一步扩展其利益，因而那些常与特殊职能部门相关的问题将会被加剧，所以大都市政府的更新，需要带有更多协调与管理的内容。第三，公共服务和问题处理持续扩大的规模，将使政府系统的功能缺陷更加突出。尽管大都市成长目前已趋缓慢，“大都市影响地区”却不断扩大，产生了新的区际需要，即对快速增加的领土的控制，如废物处理、环保和娱乐要求等。相继而来，要求地方政府扩大规模的呼声也时有耳闻。
2、大都市政府日益扩大的规模
为了满足日益增加的大都市规模和复杂性的要求，大都市政府必须扩大其领土和功能范围，这样就产生了一个问题，即大都市地区具有发展余地，可能导致大都市政府达到对高层政府构成威胁的规模。当大都市政府的领土增加时，中央政府管辖范围的组织结构受到削弱，当功能范围扩大时，大都市政府的行动会侵害中央政府的工作。功能和领土的扩展，共同导致中央政府难以规划和实施系统性的政策和战略。因而，大都市政府逐渐扩大的规模和权力，最终会迫使中央政府削弱甚至取消大都市政府。
3、空间和功能要求
历史经验证明，为了使大都市政府成功，必须在认真考虑其功能范围和空间尺度的独立性的基础上，产生一个具有生存能力的政府组织。就空间而言，合适的位置无外乎连绵的建成区领土和城市区域领土；但要寻找一个合适的，不损害现存政府等级体系的功能系列，却十分困难。
4、大都市政府的作用
20世纪70年代晚期的伦敦马歇尔调查得出结论认为，大都市政府具有三个作用：即功能、战略和资源配置作用。功能作用关系着对规模经济、区际活动、专家意见和资源利用提供的配套服务。战略作用则与土地利用规划及协调大都市成长、解决有关问题等活动有关。资源配置作用既与政策和规划框架的提供有关，又与评估低层政府的相关需要以及相应地分配财政资源的权力有关。
这些作用相互之间差异甚大。资源配置作用是最有争议的，因为它很大程度上侵害了政府其它层次的权力。功能作用是最本质也最明显的，它大大地影响着政府的权威性，同时它也是代价最为昂贵的，涉及到大量雇员和物质资料。战略作用可以通过相对“廉价”的行动来实施，然而，它要求最大的地区（城市区）可以轻易地被反对者，以浪费公共支出和作为一种奇谈怪论为理由，而遭到非议和批驳。管理作用也许是最不具本质性和最无可争议的，它可以通过宏观组织来实现，而将所有主要的工作留给地方政府、特殊职能部门和中央政府的办事机构。
为了建立大都市政府，必须首先决定应该执行哪种作用，以及对每一种作用应当给予的重视程度，然后界定合适的功能范围和空间尺度。这不是一件轻而易举的事。例如许多公共服务包含所有四个作用的元素，而实际上，这些作用不易区分。如果没做好上述这项工作，大都市政府将被严重削弱，如英格兰大都市郡，即此一例。
5、冲突与矛盾
大都市政府内部与大都市周围地区的冲突和矛盾是不可避免的。事实上，任何层次政府的工作目标之一，就是解决和缓和其管辖空间的冲突和矛盾。然而大都市政府的产生，通常事先缺乏对这一问题的考虑。在一个大都市区域内，政府划分界线的模式通常是导致冲突的本质原因。大都市之间关系紧张的主要原因，是“经济方面的合作及社会方面的分离”，它导致了对区际政府的需求，以协调解决大都市之间的不同利益。为解决这一问题，政治整体化的理论得到应用。
6、地方政府和地区政府
大都市政府通常被认为是地方政府的一部分，大都市问题因而也被看作地方问题；大都市政府的产生，成了地方政府重新组织的一部分，而地方政府的地域则为大都市政府提供了建筑区。然而，这是一种太狭隘的不适合大都市政府的观点，因为今日的大都市地区远远超出了地方政府的承担能力。地方政府意味着一个活动小的范围，而任何覆盖大都市的政府却没有这种特点。因此，将地方政府的作用与大都市政府的作用等同起来，既不可能又不明智。将大都市政府看作地区政府，而不是地方政府的一部分更为合适。
关于建立地区政府和大都市政府的争论，之间有许多相似之处，它们包括公共服务，提供的规模经济，区际合作和战略规划。地区政府偶尔被当做地方政府的替代物，但更多的时候，它被有意定为一级额外政府，占据一个适当的位置，发挥着与地方政府和中央政府都不相同的作用。
如果大都市政府的问题由地方政府移交给地区政府，那么地方政府也许会觉得对其前景的威胁减小了，而乐意较多地支持大都市发展；大都市政府可以较容易地被赋予一项有意义的作用，而不必削弱其它层次的政府，大都市政府亦可为解决自身问题作出贡献。这样，就可以形成一个定义更加清楚的大都市政府功能系统和空间范围。