我国政府审计体制改革的思路与建议探讨，本文主要内容关键词为：体制改革论文,思路论文,建议论文,我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着经济体制改革的不断推进和深化，我国的经济和政治环境都发生了很大的变化，现行国家审计体制在很多方面需要进行改革以更好地为国民经济的发展提供保障。但是，现行的行政型国家审计体制不仅在理论上与当前的审计环境不相适应，而且在实践中体制问题及其影响也比较突出，审计体制改革成为必然。
一、政府审计体制改革必要性与可行性
（一）政府审计体制改革的必要性分析
首先，改革和完善现行审计体制有利于增强审计的独立性。我国当前实行的是行政型审计领导体制，审计机关在行政、经费、人事上受制于政府，从而削弱了审计机关的独立性、权威性和公正性，也降低了审计机关对政府经济行为监督的有效性。审计监督的质量和效力低下是现行审计体制很难从根本上解决的重要问题。因此，改革和完善现行审计体制是提高审计监督质量，完善审计体系，促进我国政府审计制度健康发展及审计机关客观、独立、公正地行使审计职权，建立有效的监督机制的必然要求。其次，改革和完善现行审计体制是增强我国廉政建设的客观要求。对现行审计体制的改革，能够有效地增强审计机关行使审计职能的独立性，从而在对各级政府部门的财政收支活动进行审计时出具真实、公允、合法的审计报告并揭露和上报存在的贪污、腐败等问题，加强党风廉政建设，为国家财产的合理有效利用保驾护航。
（二）政府审计体制改革的可行性分析
具体而言：第一，从政府审计体制改革的法律基础看：《审计法》第四条规定，县级以上人民政府应该向本级人大常委会提交审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。从中可以看出我国已在法律条款中明确了审计机关与立法机关的权利义务关系，使其行使职权有法可依。第二，从政府审计体制改革的制度保障看：我国宪法明确规定人大及其常委会组成人员不得担任国家行政机关职务。这种政治制度使得审计机关完全脱离了政府机构并有更大的独立性对其进行审计和经济监督，从而为我国的政府审计体制由行政型向立法型转变提供了保障。第三，从政府审计体制改革的政治必然性看：党的十七大报告中强调要坚定不移地发展社会主义民主政治，完善制约和监督机制。社会主义民主政治的不断发展必然要求有适当的法律监督体系与之相适应，使之成为政府审计体制由行政型向立法型转变的温床。
二、政府审计体制改革的基本观点分析
我国现行政府审计体制的特点是审计机关是整个政府机关的组成部分，都作为最高权力机关的执行机关，这就使得审计机关不可能充分地实现对其他政府执行机关的监督，削弱了审计机关的独立性。基于我国审计体制的特点，审计体制改革应围绕保障与增强审计工作的独立性展开。关于审计体制改革有以下几种观点：
（一）改良观
改良观主张对现行审计体制进行结构性调整，将审计署改名为审计部，在现有基础上提升审计署在国务院内的规格和地位，并在法律中明确规定审计结果向政府和人大报告。由于审计署仍属于政府机关，其审计行为在多方面都会受到政府机构的影响，因此这种改良的方法并没有从根本上增强审计署增强的独立性。
（二）独立观
独立观主张将政府审计机关从政府和人大中脱离出来，独立于立法、司法和行政体系，成为政治体系之外的第三方监督系统。但是我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人，人民代表大会代表人民行使国家权力，因而我们的国情不容许审计机关独立于人民权利之外，使得该观点在中国并没有可行性。
（三）垂直观
垂直观认为应该切断地方审计机关与地方政府的关系，而由中央审计署垂直进行领导，从而使审计工作获得足够的独立性。这虽然解决了地方审计机关受同级政府行政行为干扰的问题，部分保证了地方审计机关的独立性，但审计机关仍属于行政机关范畴，并没有完全独立于政府部门，本质上属于变相的改良观，无法从根本上保证审计的独立性。
（四）过渡观
过渡观认为国家审计机关应隶属于立法机关，才能最大限度地保障审计的独立性。其正确考虑了我国国情和当前审计体制的弊端，具有在我国实施的可行性，构成了本文讨论的核心观点。即在全国人大常委会下设立最高审计院，直接受其领导并对其负责，审计院主要负责对国务院及其所辖部门进行经济监督。同时地方各级人大下设地方各级审计机关，直接对地方人民代表大会负责和报告工作，同时接受上级审计机关的领导，最终实现“国家审计机关与政府行政机构完全剥离”。
三、政府审计体制改革需要注意的问题
国家审计体制改革是项大规模的系统工程，除受审计主体、社会民主环境以及人们的思想意识等因素制约外，还依赖于政治、经济、法律和文化等审计环境的改善。因此，改革必须正确认识当前的国家审计及其体制，改革过程中应注意以下问题：
（一）要正视审计体制改革的前进性和曲折性问题
审计体制由行政型向立法型模式的转变需要较长的时间，并且要在经济体制改革和民主政治建设与当前经济发展水平相适应的基础上才能存续。如若无视社会政治经济发展的客观实际，超越审计发展的阶段，不仅不利于改革实践的实施，也会使改革最终是“竹篮打水一场空”。因此基于我国当前经济和体制的发展阶段，改革的任务应是针对现行政府审计体制存在的不适应开放经济和政府职能的方面，提出具体的改进、完善和提高的对策，做好审计体制改革的方案设计，使之不仅具有科学性、前瞻性，而且具有合理性和可行性。
（二）要正确处理审计机关独立性与权威性关系
根据国家机关间相互制衡的原则和国际通行的做法，国家审计机关的独立性和权威性应呈反向相关的关系，即独立性越高，权威性越小；反之，独立性越低，权威性越大。这里的独立性是指国家审计机关及其人员在组织人事、经济关系、问题查处上不受制约的程度。权威性是指国家审计机关依法所拥有权力的大小。由行政型向立法型的转变必将提高我国审计机关的独立性，因而有必要对其拥有的权力进行调整。比如强化审查报告权，弱化或取消处理处罚权；强化对政府行政机关的审查报告权，弱化对国有企业的审查报告权等。
（三）要正确处理政府审计与外部审计及内部审计关系
政府审计、注册会计师审计和内部审计三方相互独立，各司其职，相互之间不存在领导与被领导的关系。政府审计主要监督检查各级政府及其部门的财政收支及公共资金的收支运用情况；注册会计师审计主要受托于企业财务信息的使用者，对企业向外呈报的会计信息的真实、合法、公允性进行审查并出具审计报告；内部审计主要对企业内部的财务收支和经营管理活动进行监督检查。我国政府审计体制向立法型转变后，不应再对国有企业进行全面审计，重点应放在对政府经济活动进行监督和检查上。
（四）要重申最高立法机关在审计中的立法监督地位
全国人民代表大会是我国的立法机关，也是重要的监督机关。但目前全国人大监督的力度不足，监督手段有限使得监督的有效性低，难以真正发挥监督的作用。因而在改革的过程中强化人民代表大会的监督职能，理顺我国的经济监督关系，加强对各级政府行为的监督是我国政府审计体制由行政型向立法型转变的迫切要求。
四、我国政府审计体制改革的建议
政府审计体制的改革要立足国情，综观全局，正确处理好各方的利益关系，学习借鉴国外先进立法型审计体制，建设有中国特色的新型审计体制。具体而言应从以下几个方面考虑：
（一）逐步向立法型审计过渡
审计模式的改革需要和民主政治以及经济体制的改革发展水平相适应。当前改革的任务是针对现行审计体制存在的不适应改革开放和经济建设的方面，提出改进、完善和提高的对策及措施；做好审计体制向立法型审计改革的方案设计，使之不仅具有科学性、前瞻性，而且具有合理性和可行性。
（二）完善现有审计法律体系
目前我国地方审计机关受上级审计机关和本级政府的双重领导，因而无法保证对政府部门的审计工作的独立性。但目前的审计制度在宪法中是有明确规定的，因而修改宪法中的相关规定，审计机构才能从地方行政体系中独立出来。只有审计机关在人事、经费支出等方面不受政府部门的约束，才能从根本上解决审计机构的独立性问题，从而顺利实现审计体系由行政型向立法性转变。
（三）提高审计结果的透明度
据有关报道，我国审计结果的披露比例仅在30%左右。且多数只在国家审计署的官方网站公布。政府审计体制的改革要将立法机关监督和舆论监督有效地结合起来，通过多种途径进行审计报告的披露，提高审计结果的透明度。目前国家审计署也在积极制定完善审计公告制度，努力解决审计结果公开性的问题。
（四）重点攻坚财务收支审计
2009年起国务院下发通知要求各级政府部门公开“三公经费”开支，披露各级政府及相关部门在资金管理和使用方面的信息，接受社会舆论的监督。反映国家重视对政府部门的财务监督，使得财务收支审计仍是未来政府审计的重点和方向。
（五）开展财政收支绩效审计
财政收支绩效审计主要对财政收支的效益性、经济性和效率性进行审计。在开展政府绩效审计时，应该把绩效审计同财政财务收支审计、专项资金审计、政府投资项目审计和经济责任审计结合起来。在公共财政框架体系下，遵循效率原则的基础上，实现财政审计向绩效审计方向的转变。可借鉴国外立法型审计体系采用合理的指标分析预算收支，全面描述、衡量和监管财政操作，建立有效的财政收支绩效评估体系。
（六）建立可操作审计指标体系
在充分考虑绩效评价特殊性的基础上，通过设置指标的方式将可以量化的影响绩效的因素进行量化，便于分析、比较；同时对无法量化的影响绩效的因素可制定衡量标准如美国将“优先实践”原则作为衡量标准。
五、结论
经济体制改革的深入发展和当前审计体制与审计环境不相适应的矛盾，政府审计体制改革成为必然趋势。本文通过分析我国政府审计体制改革的必要性与可行性，认为我国审计体制改革要正确处理审计机关独立性与权威性关系，正确处理政府审计与外部审计及内部审计关系，重申最高立法机关在审计中的立法监督地位。并提出我国审计体制改革的方向应该是逐步向立法型审计过渡，在改革的过程中要完善现有审计法律体系，提高审计结果的透明度，重点攻坚财务收支审计，开展财政收支绩效审计，建立可操作审计指标体系。
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