从挑战中攫取机遇——加入WTO对我国主要工业行业影响的详尽分析（下），本文主要内容关键词为：详尽论文,机遇论文,我国论文,工业论文,行业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
汽车业——轿车业竞争力亟待提高
汽车工业被认为是加入WTO之后受到冲击较大的产业之一。然而，汽车工业究竟将受到多大的影响，我们需要做一些具体的分析。
从关税和非关税壁垒看，根据中美谈判协议草案，中国对整车的进口关税率将从1999年的80%-100%降到2005年之前的25%（其中轿车的关税要高一些，大概降到35%左右），每年按同一幅度降低；汽车零部件的关税则从目前的50%降低到平均10%的水平。同时，汽车进口的配额制将在2005年之前逐步废除，从目前的基本配额到取消配额为止，每年减少15%。这将导致进口汽车及其零部件价格的明显下降，以及进口数量的较大幅度增加。
从汽车工业的国际竞争力看，中国的客车和货车在规模经济方面已具备较好基础，在生产成本方面具有一定优势，并形成了自主开发能力。目前微型客车和微型货车，中低档的轻型、中型和大型客车，中低档的轻型、中型和重型货车，其价格只有国际市场价格的40%-80%，在价格方面具有较强的国际竞争力，加入WTO不会对这些汽车市场带来多大的影响。问题较大的是各类高档的客车和货车，在生产技术、成本和质量上与国际水平相比还有较大差距，其国内价格明显高于国际市场价，加入WTO之后将受到较大的冲击。另一方面，目前全球汽车市场明显供过于求，汽车年生产能力约7000万辆，而市场需求即使在最高年份也不过5000万辆左右，1998年的汽车销售量比1997年下降了4%。加入WTO之后我国的汽车市场将直接受到世界汽车过剩状态的影响。
现在大家关注最多的是轿车工业的国际竞争力，这方面与国际水平的差距很大，主要表现在：从经济规模看，1998年国内最大的轿车厂（上海大众）年产量为23万辆，全国轿车年产量51万辆（轿车工业的生产能力已达到100万辆，但市场需求仅有50万辆左右），还不够国外一个中等轿车厂的生产规模；从生产率水平看，目前国内轿车厂人均年产轿车不够10辆，而国外大轿车公司的人均年产轿车一般在20辆以上；从产品质量看，国内现有的几十种车型，大概只有3种属于国际上90年代的产品，其余的绝大多数都是国外80年代的产品，根据国际上轿车生命周期大约为10年的情况，这些车型几乎都属于需要淘汰更新的范围；从价格水平看，国内热销的普通桑塔纳、捷达、富康等轿车，市场售价为11-13万人民币，而国际市场上同级别的轿车（以上车型已基本上不再销售）的平均售价为8000美元左右，折合人民币约为6.64.万元，价差至少在4-5万元；从开发能力看，目前8大轿车厂家生产的几十种车型，基本上都是引进车型（“纯国产”品牌大概只有两种），大多数轿车厂不具备整车开发能力。
从以上情况看，加入WTO之后我国轿车工业将主要受到以下两个方面的冲击：一个是价格的冲击。现在与国内同级别的进口轿车，国际市场价加上100%的关税（80%的关税和20%的其他费用），总的进口价格高于国内轿车的市场售价。但如果关税降到50%，进口车将有一定的价格优势。有关轿车用户调查的结果显示，当国产车与进口车价格相当或稍低于进口车时，只有40%-47%的用户选购国产车，也就是说，有53%-60%的用户准备选购进口车。因此，具有一定价格优势的进口车将会明显冲击国内市场。当关税进一步降低到35%时，这种冲击就会很突出。不过，现在的国产轿车基本上都是中外合资企业生产的，合资的外方不会大批量向中国进口同类型的轿车。日本和韩国的轿车有可能较多地冲击中国市场，但它们需要逐步在我国建立销售网络和售后服务体系，所以近期内也不会在中国轿车市场上占有较大份额。
另一个冲击在于轿车的质量方面。这包括轿车的车型、技术指标、内外在质量状况等方面。由于缺乏自主开发能力和生产技术相对较低，依靠引进的比例较高，产品质量和品种落后，在加入WTO之后将受到较大的技术冲击，尤其是受到国外较新车型的冲击。这方面的影响会比价格影响更为突出和长远，但冲击可能要来得迟一些。
总的说来，加入WTO初期，进口轿车对我国轿车市场的冲击一般不会太大，但到2005年之后，这种冲击将会迅速增大。这是因为，在2005年之前，关税保护和非关税壁垒仍起较大作用，国内轿车市场需求还没有完全启动，进口轿车在价格上缺乏竞争力，在质量上则吸引不足（因为绝大多数人的消费水平需求水平不高）；而到2005年之后，关税和非关税壁垒的保护程度已经较低，国内轿车需求大幅度增长（据预测，2005年国内轿车需求量可达200万辆，到2010年可进一步达到400万辆），进口轿车在价格上具有优势，在质量上也产生了较大的吸引力。
现在存在一种看法，认为目前轿车走私很严重，加入WTO之后，走私车将会大大减少，并将部分抵消进口车的冲击。这种看法有一定道理，但可能要到轿车保护期基本完成的时候才能起作用。近几年汽车走私估计每年在10万辆左右，其中轿车走私占90%；而1998年汽车进口不到4万辆，其中轿车进口还不到2万辆；走私轿车是正常进口轿车的4倍多。加入WTO之后的前两、三年，轿车进口的关税和配额限制仍较高，走私轿车还大有利可图，因而对抑制走私的作用很有限。即使到2005年，轿车关税降低到35%，走私轿车获利大为减少，但仍有较大的诱惑力，如果打击走私不力，走私轿车还可能与进口轿车一起对国内市场形成冲击。
面对加入WTO之后的国际冲击，我国轿车工业应当利用长达6年的过渡期，尽快通过扩大经济规模，提高生产率，降低生产成本；通过加快技术进步，特别是加大技术创新和产品开发的力度，提高轿车的质量和技术水平。同时，在产品售后服务和维修服务方面增强自身的竞争力。
应当说，加入WTO也给我国轿车工业的加快发展带来很大的机遇。如有利于通过竞争促进轿车工业的产业结构和产品结构调整，有利于进一步加强国际合作和吸引国际大跨国公司的投资，有利于推动国内轿车消费的增长和市场需求的扩大，等等。在这种条件下，我国轿车工业可以比过去更有所作为。
当然，在竞争压力和发展机遇并存的条件下，我国轿车工业还面临着这样一个问题：如果国内轿车市场迅速扩大，国际跨国公司的直接投资大规模增加，中外合资厂的外方股份将突破50%，这种情况下，我国的民族轿车工业能否发展，向什么方向发展？或者说，如果已有轿车合资厂的外方通过大量增加投资而使股权比例大幅度上升，我国的轿车工业还有没有民族工业，还需不需要发展轿车民族工业？能不能在政府政策的大力扶持下通过联合和购并发展起一、两家大型的、坚持由中方控股的民族轿车企业。这是一个需要认真研究的问题。
对于汽车零部件工业来说，由于技术水平与国外相比差别较小，我国具有劳动力价格低的优势，加上国际运输成本的问题，预计加入WTO之后我国汽车零配件工业受到的冲击不会太大。但是，汽车零配件工业也必须通过扩大利用外资和加强国际合作，提高企业规模经济水平，提高生产技术和产品质量，来迎接加入WTO之后面临的挑战，并抓住加快发展的机遇。
化工医药行业——重在技术创新与产品开发
大口径的化工行业包括石化和医药行业。这两个行业在加入WTO之后也将受到较大冲击。
根据美国的要价，加入WTO之后我国70%左右化学制品的关税将从现在的35%削减到5.5%-6.5%，包括化妆品、药品、胶卷、特定塑料等在内的大多数化学制品的进口关税将大幅度下降。同时，化学制品的进口许可证将在加入WTO之后逐步取消。
在这种条件下，我国化工产品将在价格和质量方面受到进口产品的很大冲击。我国化工行业虽然生产规模很大，但技术进步缓慢，经济效益差，很多企业技术装备和生产工艺落后，许多产品生产成本高而质量水平低。从成本和价格差距看，我国石化产品的价格普遍高于国际市场价，而化工产品的价格差距更大。例如，聚氯乙烯是我国生产的主要塑料产品，因生产技术落后，成本较高，每吨约3800-4000元，而国外同类产品的售价要低得多，按现行关税率进口，加上有关的各种费用，每吨也只需3100元左右，因此加入WTO之后这类产品所面临的价格冲击很大。其它很多石化产品和化工产品，特别是有机化工产品和合成材料也都将受到相似的价格冲击。
根据吉化的有关调查研究，加入WTO之后不受冲击的只有目前关税率低于5%的6种石化产品，约占调查总数的20%，而其余80%的石化产品都将受到不同程度的影响。
从质量和品种差距看，由于生产技术水平低和开发能力差，大多数高档次和新型的化工产品与国际水平相比差距较大，高档、优质化工产品和品种不能适应国内市场需求，留下了较大的市场空间。如化工产品中，许多新兴领域由于起步晚，有大约60类别的产品尚属空白；生产彩色胶卷的100多种化工产品，国产化率只有6%。石化产品中，在合成树脂方面，我国累计引进过1063个版号，自行开发过164个牌号，共计1227个牌号，但至今累计只生产过375个牌号，经常生产的牌号只有112个，仅占拥有牌号数的9.1%；在合成纤维方面，国外都大力开发和生产差别化、功能化纤维，合成纤维差别率达40%，而我国合成纤维品种单调，差别化率只有7%；在合成橡胶方面，也有不少产品的牌号少，质量不稳定，每年需要大量进口。所以，加入WTO之后，高档、优质和新型的化工产品市场将受到很大冲击。
这个问题在医药产品和医疗器械方面更加突出，我国医药工业中很多产品的质量和技术水平与国际水平相比差距很大，大多数高档次或高技术的医疗器械国内不能生产或质量不过关，每年大量依靠进口，所占比重很高。像MRI、CT、PET、彩超、生化分析仪器、软性纤维内窥镜、大型X线造影系统、植入物，以及各种特殊导管等，近几年每年的进口量都在3-4亿美元。根据1998年对部分地区医疗机构的医疗器械装备现状调查材料，进口产品占有率大于国产品的医疗器械品种占62%，而国产品占有率大于进口产品的只有38%。另一方面，出口的医疗产品中，资源性粗放产品，如卫生材料仍占较大比重，并且，与进口的同类产品相比，出口的医疗器械技术含量低，金额小。如B型超声诊断仪，进口248台，1008万美元，而出口889台，428万美元，相差8倍；内窥镜，进口982台，1492万美元，而出口745台，397万美元，相差近3倍；监护仪，进口1814台，1854万美元，而出口1720台，452万美元，相差近4倍。我国医疗器械工业在技术水平和产品质量上与国际水平的差距，由此可略见一斑。从这个角度看，加入WTO之后我国医药产品市场虽然受进口产品的价格冲击较小，但受到的质量冲击将更大，尤其是在高档次和高技术产品方面。
另一方面，加入WTO之后知识产权保护的加强，也会给化工、医药行业带来很大冲击。由于技术创新和产品开发能力低，加上经济实力差而投资力度不够，我国化工、医药行业中不少产品的仿制率很高。根据有关资料，化工50个品种中，仿制率为95%；染料300多个品种中，80%是仿制的；精细化工现在生产的3600个品种，属于仿制或低档产品的达到97%-98%。而在医药行业，建国以来生产的3000多种西药中，仿制率高达99%；近年生产的873种西药，也有97.4%是属于仿制的。加入WTO之后我国对知识产权的保护范围将扩大到化工产品和药品，支付专利许可证费用的要求将使有关的生产企业以至整个产业受到很大的影响；或者因支付专利费用而成本大幅度上升，或者因支付不了有关费用而不得不停产，其结果都将是失去市场。
当然，加入WTO也有利于促进化工和医药行业进一步加强国际合作的交流，提高生产技术水平和产品质量，加快技术创新和产品开发，同时也有利于医药产品特别是中成药扩大出口。
钢铁行业——冲击来自非关税壁垒的取消
作为原材料行业，钢铁业在加入WTO之后也会受到较大影响。
加入WTO之后，我国冶金产品的平均关税（算术平均值）将从目前的10.58%降低到2005年的8.07%，原则上是每年平均减让0.35%。同时，我国将取消现在仍实行的进口限额的控制（我国在1992年签署的《中美市场准入谅解备忘录》中已承诺取消钢铁产品配额和许可证，原则上不使用任何形式的进口数量限制，但目前仍对进口钢铁产品实行限量登记），并在2005年前取消钢铁产品的核定经营。
总的看来，钢铁行业在加入WTO之后关税降低幅度较小。实际上，按国家正常的减税计划，到2005年钢铁产品的关税也要下降到这个幅度。因此，关税降低对钢铁行业的冲击不大。但由于各类钢材产品减税幅度不同，不锈钢、型材、硅钢片等品种降幅较大，受到的影响要大一些。
相对来说，钢铁行业在加入WTO之后所受到的较大冲击将主要来自非关税壁垒的取消。目前我国每年进口钢材1000万吨，其中国内不能生产或因质量原因必须进口的钢材约占40%-50%。近几年尽管国家限额管制还存在，打击走私的活动也在加强，但钢材进口仍难以控制，很多外资企业和内资企业在大量申请进口。一旦取消进口额度限制，来自韩国和我国台湾省的热轧板材、俄罗斯和乌克兰等国的钢坯和线材、日韩等国的特钢和不锈钢等产品将对我国钢材市场带来较大冲击。从价格上看，目前从独联体国家进口的线材、螺纹钢价格，与国内市场平均含税挂牌价相比，每吨要低大约400-500元。
我国钢铁行业与国际水平的差距，主要还在于生产技术和产品质量方面，由于这一点。加入WTO之后受到冲击较大的将是高档、优质钢铁产品的市场。近几年进口依存度较高的钢铁产品，如镀锌薄钢板、石油油井管、冷轧硅钢片、汽车工业和耐用消费品工业用的高质量冷轧板材、彩电用的磁屏蔽钢、弹簧不锈钢、大直径高压锅炉管、液压用冷拔精密无缝管、高强度可焊接板、不锈钢板等，都是国内因技术问题不能生产或质量不过关的产品。这些产品的市场需求增长较快，而钢铁行业在这方面的国际竞争力很低甚至没有竞争力，因此加入WTO之后受到大的冲击是难以避免的。随着我国工业结构的升级，特别是机电工业的较快发展及产业升级，对高档、优质钢材（包括各种特殊钢材）的需求比重在上升，对中、低档钢材的需求比重在下降，所以加入WTO之后进口产品对高档、优质钢材市场的冲击将波及到整个钢材市场，产生较大范围和较长时间的影响。
但是，加入WTO对我国钢铁行业的有利影响也是明显的，主要是可以在引进国际竞争压力和享受国际优惠待遇的条件下更好地利用国外先进技术、资本和人才，推动我国钢铁行业的技术进步和产业升级；同时更好地利用国际市场和国外资源，增加我国短缺的矿产原料进口和扩大我国具有比较优势的钢铁产品出口。在这个过程中，我国可以运用WTO中有关的正当保护规则，特别是有利于发展中国家的一些自我保护规则，降低钢铁产品市场受冲击的程度，支持目前技术水平和发展层次较低的幼稚产业及产品的成长，加快钢铁行业提高国际竞争力的进程。
纺织服装业——也要居安思危
纺织服装业是目前被认为加入WTO之后利大于弊的主要行业。有利影响在于可以较大幅度扩大纺织品和服装的出口，不利影响则在于部分国内市场将受到进口产品的一定冲击。
从扩大出口看，主要依据是发达国家对我国纺织品进口的非关税壁垒限制将明显减少。
根据乌拉圭回合谈判达成的《纺织品与服装协定》(ATC),WTO的成员方将用10年时间分四个阶段取消原有的包括服装在内的纺织品贸易配额，其中前三个阶段从1995年1月至2004年12月31日，要取消贸易配额的51%，而第四个阶段只有一天，即在2005年1月1日这一天将剩下的49%的贸易配额全部取消。这就是所谓的纺织品贸易自由化进程。这一进程曾经而且现在依然是我国加入WTO的最大诱惑。我国是纺织品出口大国，有人依此测算，到2005年我国在欧美纺织品市场上的份额将可以由现在的15%提高到30%。
但是ATC协定中也有一些缓冲或灵活的部分，如发达国家有权根据自己的情况，决定每个阶段的入选服装类别。并且，从协定执行的进展看，一些发达国家的拖延和抵触倾向很突出，纺织品贸易配额的如期取消难度很大。美国在与我国的谈判中，就一再坚持要对中国维持10年（延长5年）纺织品进口配额制。另一方面，除了配额制这种硬性的数量限制之外，在纺织品的国际贸易中还存在着多种多样的非关税壁垒；服装的国际生态标准、原产地规则及贸易区域化等，都是发达国家使用较多的非关税壁垒。前者对发展中国家的服装出口形成“绿色技术壁垒”，以环保质量标准来阻碍或减少进口；后者则具有明显的区域排他性，所有这些，都可能形成我国加入WTO之后扩大纺织品出口的障碍。
尽管如此，我国加入WTO之后获得配额的增加仍不成问题。根据ATC的规定，我国近期加入WTO，可在设限国现行配额年增率的基础上，享受25%的配额增长，到2002年年增率再提高27%。以此计算，我国纺织品每年可增加5000万美元的出口机会。纺织行业的有关专家则估计，加入WTO之后我国的纺织品出口可增加一成以上。同时，按ATC的规定，到2002年美国和欧盟都将取消部分纺织品的设限；日本将逐步取消对我国捻丝、坯绸进口的限制；欧美难以再利用非法转口名义来扣减我国的进口配额。发达国家对我国纺织品和服装的进口关税也将较大幅度降低（目前发达国家的纺织品和服装进口关税为15%-20%）。这些都有利于我国进一步扩大纺织品出口。另一方面，加入WTO之后，我国可以运用其中的贸易争端解决机制，来制约发达国家利用反倾销手段对我国纺织品出口的限制和干扰。
从进口影响看，主要问题在于我国部分纺织产业（包括化纤产业）的国际竞争力较低。
加入WTO之后，我国的纺织品进口必须进一步降低关税和减少非关税壁垒，这对目前关税率较高和进口依存度较高的产品会产生较大影响。从关税结构看，初级原料和初级加工产品的关税率较低，如单纱、黄麻等的关税在10%以下，需降幅度不大；而深加工和高附加值产品的关税率较高，如服装、手纺、化纤制品等的关税在30%左右，关税较大幅度降低将使这些产业受到一定冲击。从非关税壁垒看，消除进口配额和进口数量控制将影响进口量较大的面料、成衣和化纤产品的市场及相关产业。
我国既是纺织品出口大国，也是纺织品进口大国，尤其是高档服装面料。1998年纺织品进口额110.12亿美元，面料占了60亿美元。加入WTO之后高档面料进口价格的下降和进口数量的增加，既冲击国内高档面料的生产企业，也会波及到包括中、低档面料在内的整个国内面料市场。同时，由于进口面料关税降低，成衣业特别是以高档面料为主要原料的服装生产企业也会因成本降低而增强价格竞争优势。
成衣进口关税和数量的变化主要冲击国内高档成衣市场，但随着国内消费需求结构的升级及中、高档成衣之间的可替代作用，进口成衣的价格下降和数量增加同样会影响整个国内成衣市场。
我国化纤工业与国际水平相比差距较大，目前化纤原料的自给率只有60%左右，进口率要占40%。化纤原料进口的关税降低和非关税壁垒减少，其影响也是双重的，即一方面冲击化纤原料市场，另一方面也有利于化纤加工企业。由于近年来化纤大量走私，关税下降后化纤进口的冲击会在较大程度上被化纤走私的减少所抵消。而且，占化纤进口绝大多数的加工贸易部分，本来就是零关税，这部分不会受关税变化的影响。真正对化纤工业带来较大影响的可能是进口配额和数量控制的取消，因为这将导致国外低价化纤的大量涌入。
轻工行业——兴利除弊，推动产业升级
我国轻工行业包括的范围很广，涉及到食品、家电、造纸、塑料、日化、皮革、照明电器、日用硅酸盐、室内装饰、文教体育用品、工艺美术用品、金属制品、日用机械等22个大类44个行业。目前轻工行业的关税水平为20.7%，如果加入WTO，到2005年之前将要降低到10%以至更低的水平。同时，进口许可证或配额控制等非关税壁垒将在此之前基本取消。另一方面，其他WTO成员方也将相应地对我国轻工产品的进口降低关税，取消进口配额等非关税壁垒。
总的说来，加入WTO对轻工行业的国内市场冲击较小，而对扩大出口却带来较为有利的条件。这是因为：
第一，轻工行业大多数属于劳动密集型产业，技术密集度较低，我国在很多方面具有明显的比较优势，加上改革开放以来我国轻工行业得到了迅猛发展，不少产业的生产技术水平和产品质量与国际水平的差距不断缩小，产品出口增长很快，1998年轻工产品出口额达549.6亿美元，占轻工行业当年总产值的36.2%，扩大出口的内在潜力较大。
第二，80年代以来我国轻工行业的体制改革和对外开放步伐较快，非国有制经济得到了很快发展，国有经济的比重大幅度降低，外商投资企业对轻工产品的生产和销售起着越来越重大的作用和影响，民族工业在市场化、国际化进程的推动下不断崛起，在日益激烈的市场竞争锤炼下迅速成长，涌现了一批有较强实力的名牌企业和拳头产品，在国际竞争中已具有了相对较强的竞争力。
第三，90年代以来我国轻工产品的市场饱和状态日益突出，特别是1996年经济软着陆以后，大部分轻工产品相对过剩，生产能力大量闲置，国内市场的质量竞争和价格竞争越演越烈，不少实力较强的企业开始把发展重点转向了国外，包括尽量扩大出口和实行对外投资。但出口数量和范围的扩大受到了发达国家进口配额制以及其他非关税壁垒的阻碍。
第四，不少轻工行业中外商投资企业的比重很高，如1998年，文教体育用品制造业，外资企业的增加值比重为61.3%，产品销售收入比重为61.2%；皮革、毛皮、羽绒及其制品业，外资企业的增加值比重和产品销售收入比重分别为53.5%和55.5%；塑料制品业，外资企业的增加值和产品销售收入比重分别为40.4%和41.2%，家俱制造业，外资企业的增加值和产品销售收入比重也分别达到40.6%和31%。这些产业中的民族工业已经在很大程度上经受了国际冲击，形成了一定的国际竞争力。加入WTO之后，国外产品的进口将受到国内外资企业的竞争和限制，已在我国投资建厂的国外企业不会再扩大同类产品的进口（原料和零部件进口除外），因而这些产业的进口产品数量一般不会大规模增加。
但是，轻工行业的产业分布很宽，各个产业的劳动密集程度、生产技术要求、对外开放程度、国际竞争力以及现在的关税水平和需要下降的幅度都差别较大，因此加入WTO之后受到的影响将有较大的不同。根据国家轻工业局的有关研究报告，结合轻工产业的经济技术发展特点和国际竞争力水平来分析，主要轻工产业和产品在加入WTO之后将出现以下几类情况：
——对外开放程度较高、外商投资企业较多和生产技术相对成熟的产业，如家电行业、日化行业、啤酒行业等；劳动密集度较高、技术密集度相对较低和进口依存度较低的产业，如照明电器行业、日用玻璃行业、制笔行业等；在降低关税和减少非关税壁垒之后受到的影响较小，但其中一些产业的高档、优质产品市场仍然会受到一定冲击。
——以农产品为原料、以国内市场为销售基地、并且比较优势不明显的轻工产品，如乳制品、葡萄酒、味精、饮料等；技术装备水平、规模经济水平或生产技术水平与国际水平差距较大的轻工产业或产品，如制浆造纸行业、制糖行业、异氰酸脂产品(MDI)、以及轻工机械行业等；由于与进口产品相比生产成本较高而产品质量较低，加入WTO之后将受到较大的价格冲击和质量冲击。
——具有比较优势的劳动密集型产品和产品质量较好的传统产品，如自行车、缝纫机、玩具、钟表、家具、五金制品、搪瓷制品、陶瓷、罐头、皮鞋、毛皮制品、箱包件、抽纱刺绣等，加入WTO之后不仅国内市场基本不会受到冲击，而且有利于进一步利用国际市场，较大幅度扩大出口。
当然，不论是受到影响较小的轻工产业或产品，还是有利于增加出口的轻工产业或产品，都必须加快产业结构的调整和升级，加快技术更新改造和技术进步，加快新产品新品种的开发，以便在加入WTO之后较快提高国际竞争力，从而减小不利影响，扩大有利影响。而对于加入WTO之后将受到较大冲击的轻工产业或产品，则应当尽快调整发展战略，确定发展重点，并实施合理的保护政策和措施。