洋浦经济开发区居民就业问题研究，本文主要内容关键词为：经济开发区论文,就业问题论文,居民论文,洋浦论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[内容摘要] 洋浦开发区30平方公里土地出让给外商后，洋浦面临着3万多居民就业的种种困难与挑战。本文提出了如下原则和对策：因人、因地、因行业制宜的原则；“一业综合开发四业全面发展”、创建新的“合作社”、招商引资和加强居民就业组织领导等对策。
[关键词] 洋浦开发区 保税区 出口加工区 居民就业
前言
洋浦经济开发区位于海南省西北部，面积约30平方公里，享有天然避风良港的美称，是1992年3月经国务院批准设立的一个最新型的国家级经济开发区。洋浦开发区的发展目标是在本世纪末下世纪初，建设成拥有40万人口（常住人口25万，暂住人口15万），年产值600亿元，以技术先进的工业为主导，第三产业相应发展的现代化、外向型新兴海滨城市。它将成为海南省社会经济发展的“龙头”和“重心”，并对北部湾经济圈产生强大的辐射效能。
但是，洋浦经济开发区一开始建设就面临着与其它开发区不同的困难，即开发区30平方公里土地征用后，农民失去全部农业用地，14000多个农业劳动力立即面临严峻的就业问题。如何使这些居民充分就业，有效地利用劳动力资源，迫切需要研究解决。朱镕基副总理于1993年9月10日在洋浦开发区考察后指出：“27000人的问题，关键是从现在开始规划，逐步安置、有条有理地安置。开发区政府要赶快制定一个比过去详细得多的安置劳动力的计划”。他又说：“要解决这个问题，要从发展生产，保证洋浦开发区的生活供应这里找出路”。因此，研究洋浦经济开发区居民就业问题是非常迫切的重大课题。
一、洋浦开发区居民就业面临的形势与挑战
洋浦经济开发区30平方公里的地域，由儋州市原干冲镇和三都镇的三个管区，共58个自然村组成。自古以来，洋浦半岛就是一个非常落后、闭塞、贫穷的农业地区。这里“石头多、荒地多、仙人掌多”，“水少、树少、耕地少”。出让前，整个开发区45000亩土地中，可耕地13000亩，水田960亩，其余为荒地。农作物以蕃薯、芝麻、花生、豆类为主。水产业发展不仅从事海洋捕捞业，而且可以发展水产养殖业。洋浦由于缺水，形成了这里贫瘠落后的农业和相对发达的渔业的生产结构。农作物产量极低，年平均亩产在50～100公斤幅度内徘徊，人均年产量55公斤。这么一点粮食，农民一家不管怎么搭配着吃、节省着吃，也过不了半年，当地农户一般都有半年左右要靠吃国家返销粮或到市场上买粮为生。
成立开发区后，由于土地全部被征用，居民失去了他们赖以生存的土地，原有的生产和生活方式发生了根本性的变化。据1994年统计，全区居民共5488户，33127人；劳动力总数为14483人，其中农业人口劳动力8065人，渔业人口劳动力6418人。目前具有相对稳定的劳动职业的农业劳动力和渔业劳动力总数为5889人，约占劳动力的40.7%，其中农业劳动力就业人数为4263人，约占农业劳动力人数的52.9%，渔业劳动力就业人数为1626人，约占渔业劳动力人数的26%。从事临时性杂工和无业的为8594人，约占劳动力总数的59.3%。部分居民除了从事渔业生产、海陆运输、酒店餐饮、文化娱乐、机关勤杂、摆摊设点、贩运鱼货、劳务输出等生产生活外，大部分劳动力靠打石头、挖水沟、打零工维持生活。这样的生产活动存在两个方面的问题：一是临时性和随意性。如打石头、挖水沟、运输装卸等，都属于有则干无则歇的临时性劳动，缺乏相对的稳定性。小摊小贩、家庭加工业等行业虽然投资少，经营手段灵活，吸引了一些劳动力，但由于市场容量太小，开业与停业的随意性很大，也同样缺乏相对的稳定性。传统的手工匠作业、家庭畜牧业等活动则属于淘汰性行业，其从业人员已有严重的危机感。二是经济收入低。据调查，除从事渔业生产和少数海上运输、汽车运输者及酒店餐饮业雇主的经济收入较丰厚之外，打石头劳动力的日均收入仅为10至15元，小商小贩的日均收入仅为10元，摩托车运输日均收入约为15元，手工匠日均收入约为30元左右。由于劳动力经济收入较低，家庭人口又较多，人均收入则更少。1992年，原干冲镇农民人均年收入为563元，三都镇则仅为390元，全区有1/3的人口处于贫困线以下。1995年全区居民人均收入增加到1250元左右，虽然比开发前收入将近翻两番，但比全省农村人口人均收入平均线尚低一档。
目前，由于特殊的客观条件和一些历史原因，洋浦开发区解决居民就业问题仍然十分困难，其主要表现在：
第一，用地权益与就业安置责任脱节。洋浦是我国唯一把原居民全部留在区内的开发区、保税区和出口加工区。洋浦开发区征地性质不同于内地政府征地建厂矿办企业，可以推行“以地带人”的政策和通过所办企业本身的劳动用工需求来统一安置失去土地的农民。洋浦30平方公里的土地已一次性出让给土地开发商，依据合同，他们只负责基础设施建设和项目的招商工作，并未规定他们承担安置失业农民就业的责任。安置失业居民就业的责任全压在管理局。
第二，没有城市及企业依托。洋浦半岛地处海南岛的西北部，离海口市近200公里、三亚市300公里、儋州市60公里，既没有大中城市第三产业群体的依托，又没有大规模的国营工矿企业的支撑；既缺乏从事现代化工业建设所必需的各种条件，又没有可资利用的城市就业环境。其开发建设完全是在极为封闭、贫困、落后的农业社会基础上起步的，这在当前国内其他经济开发区是很少有的现象。
第三，可用于安置居民转产就业的资金严重不足。外商投资成片开发30平方公里所收取的土地使用权出让费很低，只有人民币8205.9万元，扣除青苗、树木、坟墓等赔偿费外，按现有人口计算，人均仅为1517元；按农业劳动力计算，则人均也只有4100元（据了解，国家在三峡库区实行开发性移民，每个农业劳动力的基本就业安置费为10000元）。这部分资金仅能解决居民近期在生活方面的困难，真正用于发展生产的资金是十分有限的。
第四，劳动力的文化素质差，缺乏新形势下转产所要求的基本技能。经调查，区内居民的文化程度与文化结构为：大学2.47%；高中3.86%；初中18.8%；小学32.63%；半文盲18.38%；文盲23.86%。由于长期从事农业生产劳动，加之文化水平很低，使他们很难把握住区内现阶段出现的一些就业机会，更难以参与区内劳动力市场的竞争。
二、洋浦开发区居民就业的步骤与原则
象洋浦这样一个一次性出让土地面积之大，需要转产就业的劳动力人数之多，而现阶段劳动市场容量之小，本地政府、集体组织以及居民个人的经济力量之弱，土地补偿费和安置补助资金之少，是目前国内其他开发区所没有的。但总的来说，洋浦的开发和建设是有基础的，其优势是十分明显的：一是得天独厚的地理优势；二是意义重大的政治优势；三是一枝独秀的政策优势；四是国内首创的开发模式优势；五是率先发挥的体制优势。所有这一切优势，都是洋浦开发区经济超常规发展的优势，同时又是解决洋浦开发区居民转产就业的现实基础和有利条件。因此，洋浦开发区根据本区的经济发展规划和现实基础，充分解决居民的就业问题是可能的。实现较充分就业，这不仅是社会主义制度的要求，而且也是政府宏观经济管理的政策目标。我们将洋浦开发区居民就业率定为80%、85%和90%三个标准。并且分三步实施。
第一步（1995～1996年）：主要以种植业、畜牧业、渔业、商业、运输业、石料加工及与洋浦开发建设相关的劳动密集型产业为主，以市场为导向，积极探索和试行“合作社”经营体制，大力开展农业综合开发，逐步发展乡镇型企业，争取到1996年底，生产就业人数达80%以上，年劳均收入3000元以上，基本上实现脱贫。
第二步（1997～1998年）：开发区经济全面启动，市场基本形成，摸索企业经营管理经验，完善和推广“合作社”经济，大力发展乡镇型企业，并逐步向高技术含量、高效益型产业发展，使就业率达到85%以上，年劳均收入达5000元以上，居民生活达到“小康”水平。
第三步（1999～2000年）：开发区基础设施已基本建成和完善，商贸市场初具规模，产业逐步配套，劳动力市场容量扩大，“合作社”、乡镇型企业和居民个体经济实力大大增强，农业综合开发开始见成效。居民就业率达到90%以上，年劳均收入达到8000元以上，居民生活水平跨入全省行列，实现经济、社会协调发展，居民安居乐业，物质文化生活有大幅度的提高。
为了实现上述目标，开发区要因人制宜、因地制宜、因行业制宜，引导、组织和帮助居民转产就业，发展生产，这应是适合区情的就业原则。
1.因人制宜原则。对于文化程度较高，至少是初中文化程度以上的居民，进行有步骤、有计划的培训，使其作为区内企业招聘吸收的对象。经过岗前短时间培训，成为岗位操作工；并使部分劳动力成为现代化的养殖、种植、食品工业的主力军。对于文化程度低、文盲或半文盲的居民，组织他们继续从事渔业和农业生产，极大地改善原来工作条件，逐步形成规模经营，并向集约经营方向发展。
2.因地制宜原则。土地有偿出让后，当地群众失去了生产资料，他们不能再依赖于区内耕种收入生活。但是，区内部分居民祖祖辈辈都是从事农业生产的，对这类型的居民要创造种植业条件安置他们就业。要集中一部分资金，如征地费、贷款、集资等，投入开垦一部分良田，修建灌溉设施，配备耕种、播收、加工配套作业机具，发展蔬菜与副食品基地，如区内无地，应尽快向预留地发展。要建立各种类型的洋浦农业合作社，进行农副业生产的规模经营。
对于原来从事渔业生产的居民，应继续发展渔业生产，并尽可能增加一部分投入，改善捕捞业条件，同时大力发展养殖业，如海水养殖、近海网箱养殖、淡水养殖、高密度工厂化养殖等。
3.因行业制宜原则。随着开发区开发建设的不断深入，区内一大批以家庭经营为主要形式的小商店、小饭店、小食杂店、小理发店、小修理店、小饲料厂和以合作社形式为主的运输专业队、营销专业队等多种形式的服务业蓬勃兴起，他们的经营活动为第一、二产业提供了产前、产中和产后的系列化服务，推动了农村产业结构的调整，加速了乡村自然经济向商品经济的转化。这些行业的发展是会吸收不少区内居民中游离出来的劳动力，解决了一些居民生活困难问题的。
三、洋浦开发区居民就业的对策
洋浦开发区要从根本上解决居民就业，就应研究、解决以下几个问题。
（一）一业综合开发，四业全面发展
一业综合开发，四业全面发展是洋浦当前和今后相当一段时期内居民生产就业的基本构思。所谓“一业综合开发，四业全面发展”即“一业综合开发”指农业综合开发；“四业全面发展”指加快发展：海陆运输业、建材业、乡镇型企业和商贸业。
1.开展农业综合开发
随着洋浦开发区企业和投资者的不断增加，区内对农副产品的有效需求和多种社会服务的需求也相应增加。从实际出发，因地制宜地组织居民发展生产，建立蔬菜基地、副食品加工基地、水产品生产基地、禽畜生产基地等都是吸收劳动力就业的有效途径之一。按农业部专家的规划设计，5平方公里共安排农业开发项目10个，总投资约2.41亿元人民币，总产值2.68亿元人民币，总利润5899万元人民币，解决就业人数约3000人左右。
渔业一直是洋浦地区的支柱产业，改革开放以来，通过借贷、合资、引资等形式筹集资金，组成股份合作经济组织，造大船、闯大海或近海渔筏网箱养殖，经济收入约占全区的80%。在新的形势下，洋浦的渔业发展，应以充分开发利用渔业资源为基础，以市场为导向，以开发促就业，以发展生产为手段，以提高经济效益为目标，开发资源与保护环境并重，发挥优势，抓住机遇，开拓前进，把洋浦海域建设成为以海洋捕捞和海水养殖为主体的现代化渔业生产基地。农业部专家在开发区渔业发展综合规划中共设计了8个渔业生产项目，总投资约1.58亿元人民币，年产值1.54亿元人民币，年利润3633万元人民币，就业人数达16650人。
2.发展海陆运输业
随着开发区建设规模的不断扩大，建材、煤炭、水产品、农副产品、蔬菜等运输量将日益增大，应大力发展海陆运输业。发展海陆运输业预计总投资4000万元，年产值2000万元，年利润600万元，就业人数1000人。
3.发展建材业
随着开发区基础设施、房地产等项目陆续展开和洋浦港二期扩建工程、安置区建筑工程的开工，建材市场需求将越来越大，而洋浦地区建材资源丰富，发展建材业的潜力很大。发展建材业预计总投资310万元，年产值560万元，年利润200万元，就业人数1600人。
4.发展商贸业
商贸业是解决居民转产就业的重要途径，应合理分配开发区商业服务用地，发展商业贸易网点，创造就业机会。干冲、新英湾、新安置区有商业服务用地分别为0.8公顷（12亩）、1.08公顷（16.2亩）、5.63公顷（84.45亩），可将这些商业用地的全部或大部分分配给区办事处统一管理，通过自筹资金或招商引资兴建商业铺面，以优惠价格优先出租给区内居民，所得租金作为集体资产，用于扩大再生产，促进经济的滚动发展。发展商贸业预计总投资5000万元，年产值273万元，年利润93万元，就业人数1500人。
5.发展“乡镇”型企业
发展“乡镇”型企业是居民致富根本所在，也是搞活街道经济的关键措施。三个安置区中均规划有一定的企业生产用地，可以通过出租、合作等形式发展“乡镇”型企业。发展“乡镇”型企业预计总投资6000万元，年产值327万元，年利润111.6万元，就业人数1500人。目前已经落实下来的干冲、五山两块安置临时用地和61亩生产生活临时用地，可由各区办事处统一管理、充分利用，逐步形成“乡镇”企业，并不断发展壮大，成为居民转产就业的主渠道。
（二）创建“合作社”为主要形式的新型体制
“合作社”是许多国家普遍采用的农业经济组织形式，具有很强生命力和影响力。新型的“合作社”既不是国有经济，又不同于私有经济，而是真正的集体经济。从洋浦经济开发区条件和需要出发，可逐步建立以下几种专业合作社。
1.渔业合作社。以渔民自愿参加为原则，以兴办鱼产品加工厂为“龙头”，以渔民或渔民小组独立捕捞为基础，以合作社加工和销售服务为纽带，形成“捕、加、销”一体化的渔业合作社。
2.饲养合作社。以农民家庭或农民集体饲养集约化养牛、养猪和养鸡为基础，以科学化饲养为先导，以屠宰和肉食品加工为“龙头”，以良种繁育、饲料供应、疫病防治、畜禽收购、加工销售等系列化服务为依托，形成“养、加、销”一体化的饲养业合作社。
3.果蔬合作社。以农民家庭或农民集体园艺企业为基础，以现代园艺科技为先导，以合作社的良种繁育、种植咨询、农资供应、果蔬加工、产品销售等全程服务，形成果蔬“种、加、销”一体化的果蔬合作社。
4.商贸合作社（或综合商社）。以大市场、大流通为战略，以商户自愿参加为原则，并以其独立自主经营为基础，以合作社联合采购、联合运销服务为依托，形成商贸大集团。
5.建筑合作社。以充分利用本地建筑材料资源为基础，以兴办建筑材料厂（石料、沙料、建筑构件等）为“龙头”，以农民工匠自愿参加组成专业建筑队为骨干，向社会提供材料、建筑、维修、装饰、修路等综合服务，从而形成一支适应洋浦特区需要的农民合作建筑队伍。
（三）充分利用优惠政策招商引资、促进就业
洋浦是国务院正式批准的实行保税区政策的开发区，自1992年8月正式成立以来，始终享有国家对外开放最优惠的政策。近年来，除了进口小汽车减免税收政策有所调整外，国家对洋浦开发区实行的政策始终保持不变，特别是在新的形势下，全国范围内的各类特定区域，包括经济特区、开发区等在内，原来一直享受的进口税收优惠政策已取消，而“对海南省洋浦经济开发区，仍执行国务院批准的有关保税区的税收管理政策”。洋浦已经成为原来意义上的唯一的特区，政策优势更为突出。为了促进洋浦开发区经济的超常规发展，抓住新的形势给洋浦带来的新的发展机遇，加快招商引资步伐，尽快争取一大批“高、大、新”的项目落户在区内，这既是洋浦开发区的当务之急，也是解决区内居民就业的根本出路。因此，在积极配合熊谷组招商引资的同时，要努力做好安置区的招商引资工作，鼓励海内外企业和个人到洋浦投资办企业，对吸收区内本地劳动力达到一定用工比例者给予更加优惠政策。还要尽早发展区域经济，争取在广东、苏南、上海、山东、浙江等乡镇企业发达地区招商引资，在安置区发展乡镇型企业，对于这样的外来乡镇企业，要给予同样的优惠政策并提供更好的服务。
（四）大力推广科学技术
要搞好“一业综合开发、四业全面发展”，必须做好科技的文章。在农业方面，要振兴农业须振兴科技。在科技方面要做好五件事：一是大力推广农业科学技术；二是建立健全农业科技网络，实行科技人员技术承包；三是与大专院校和科研单位挂钩，引进技术项目；四是引进急需的科技人才；五是建立洋浦技术信息中心，并与全国联网，做好科技咨询服务。
在渔业方面，要搞好渔具革新工作，推广多层流刺网、浮拖网等技术，逐步变钩、钓作业方式为钩、钓、刺、拖、围相结合的综合方式，要增加设备，更新渔船，使渔船向设备机械化、航海现代化、捕捞科学化及生产海域由近海向深外海发展。
（五）开展职业培训工作，提高劳动力技能，促进开发区居民就业
从洋浦开发区目前状况看，存在着本地居民社会素质、劳动技能与开发区经济建设所需劳动力水平要求相差悬殊的问题。随着开发建设高潮的来临，这个问题显得尤为突出。因此，应加强职业培训工作，提高开发区劳动力素质与技能，尽快使之适应开发区经济建设的需要。
（六）加强居民就业的组织领导
开发区居民的生产就业问题，涉及面广，头绪复杂，任务繁重，必须进一步加强组织领导。首先，应成立生产就业安置工作领导小组，加强生产就业安置工作的领导。其次，充分发挥党的各级基层组织、区办事处和居委会的骨干作用，层层落实责任制，签订目标责任书。各级基层组织应根据自己的实际情况，制定出组织、引导群众发展经济的可行性方案和具体措施，明确目标，加强指导，提供帮助和服务。
各级干部尤其是领导干部应经常深入实际、调查研究、协调关系、完善措施，为群众排忧解难。应带头学习市场经济理论，学习生产经营知识，善于为群众出谋划策，组织引导、帮助群众开辟就业门路。
结束语
洋浦开发区的启动和建设已经进入了一个重大转折的关键性历史时期。在新的历史条件下，在继续优化体制结构，改善投资环境，大力招商引资，全面铺开搬迁安置工程的同时，如何进一步缓解居民生产就业的严峻形势，切实解决群众生活问题，已经越来越迫切地引起了党中央、国务院及海南省各级政府的重视和关注。近两年来，虽然开发区政府采取了一系列措施，不少学者、专家和实际工作者也对当地居民就业问题进行了多方面的探讨和实践，但是成效甚微。究其原因，其中重要的一条就是对居民就业问题缺少从理论、政策和实践上系统的研究和总结。因此，我认为，在洋浦开发区的建立和发展中，如何将本地区居民的就业问题放在整个社会经济发展战略中考虑，并加以系统研究，是既有理论价值又具有重要现实意义的课题。因为它本身的研究价值超越了洋浦的范围，并必将对全国的开发区产生积极影响。由于这是一个崭新的课题，研究和写作困难相当大。我近两年参加了洋浦经济开发区各项工作的组建和开发建设，特别是我负责解决全区居民就业问题的实际工作后，使我对就业问题的严重性和迫切性有了更切身的体会。我阅读并收集了大量有关就业的书刊和资料，参考了一些介绍日本、德国、法国、瑞士等国家农村合作经济的材料。最近，我又专门到上海、广州、青岛、烟台等地考察了开发区安置农民的情况。所有这一切，都为我研究洋浦开发区居民就业问题提供了条件和思考。
本文对洋浦开发区居民就业问题研究的意义、面临的形势和优势以及政策目标与原则、构思与对策等作了初步的分析和探讨，许多观点是自己概括出来的，不一定正确和成熟，但如果本文能对洋浦开发区居民就业问题的解决提供帮助，对全国开发区，特别是类似于洋浦的开发区解决居民就业问题起到抛砖引玉的作用，那将是令我十分欣慰的事情。