厦门经济特区20年体制改革回顾与未来改革思考_厦门经济特区论文

厦门经济特区20年体制改革回顾与未来改革思考_厦门经济特区论文

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经济体制与行政体制在整个社会管理体系中属于不同层次的两种体制。但是,二者是相互联系、不可分割的:一方面,行政体制改革必须以经济发展为根据并适应经济体制改革的要求;另一方面,经济体制改革又离不开行政体制改革的配合。厦门经济特区20年体制改革的实践充分说明了这一点。

一、厦门特区体制改革历程的简要回顾

(一)特区初创时期(1980-1984)

这个时期,特区只局限于厦门岛西北部湖里2.5平方公里的范围,政府主要通过基础设施的统一规划和配套建设,并实行优惠的政策来吸引外资和侨资投资兴业。因此,在特区内主要是建立相应的管理体制。

1.经济体制方面:①以优化投资硬环境为重点,实行“筑巢引凤”政策,通过土地批租、引进外资进行基础设施建设等措施来实现;②为了适应发展外向型经济的需要,相对集中地进行所有制改革,鼓励国外投资者来特区兴办“三资”企业;③在特区外,通过积极改进和完善社会服务体系来支持特区的招商引资和经济建设,如采取有效的培训措施提高劳动者素质,以及支持外资银行在厦门设立代表处等。

2.行政体制方面:①成立了特区管委会,直属福建省政府的领导,负责特区的招商引资、区内企业和行政事务管理及特区内外关系的协调等;②特区外,开始注意提高市政府各有关部门的办事效率,从软环境上支持特区发展外向型经济和建立新的经济管理体制。

(二)特区扩张发展时期(1984-1992)

该时期,特区范围扩大到全岛,岛内设立了国家级高新技术开发区和保税区,岛外开辟了杏林、海沧和集美台商投资区,享受特区的优惠政策,实现了更大范围的对外开放。

1.经济体制方面:①发展多种经济成分,逐步建立与特区生产力发展水平相适应的所有制结构,打破了单一公有制经济的所有制格局;②改革国有企业经营机制,逐步把企业推向市场,实行两权分离、厂长负责制,推行承包责任制,进行租赁制特别是股份制等多种形式的改革和探索,此外,还试行了“三资企业”的管理体制和运行机制;③改革外贸体制,逐步形成由国家专业公司、地方外资公司和拥有进出口权的工业企业组成特区外贸体系,同时,改革了外汇分配制度;④改革宏观经济调控体制,培育市场体系。从价格改革入手,改革商品流通和商业经营管理体制,并初步建立了开放型的特区生产资料市场,以及金融、技术、劳动力、房地产等要素市场,市场服务体系开始建立。此外,相应地进行了计划、财政和税收体制的改革。

2.行政体制方面:①随着特区范围的扩大,特区管委会与市政府实行合并,管理职能基本重合,合并后的机构同时行使对厦门行政区域和经济特区的行政管理,原先的“小特区”改设湖里工业管理局,之后又撤局改为城区;②为适应发展外向型经济的需要,设立了外资局,随后实行了政府机关“六委一局”(计划、经济、经贸、建设、农业、科技六个委和外资局)联合办公的“一个窗口对外”服务形式,在此基础上,设立了外商投资工作委员会,体现了特区的行政管理特色;③根据推进城市经济体制改革和特区与内地经济联合发展的需要,分别于1984年和1986年先后成立了市政府经济体制改革和经济技术协作两个办公室;④开始了较大力度的政府职能转变,通过精简机构和简政放权的行政改革来适应特区国有企业改革和放开搞活微观经济、加强宏观调控的需要。一方面,撤消了“八大工业局”(物资、农业、化工、电子、轻工、建工、水利水电和机械冶金八个局),转为行政性公司,并将其职能转入市经委和农委;另一方面,减少了行政层次,由委办——局——基层单位三级改为委办局——基层两级管理。

(三)特区进入二次创业时期(1993-1998)

该时期,随着中央政府明确将市场经济体制确立为国家经济发展的目标模式,经济特区享受的优惠政策逐渐减弱,因而进入二次创业时期。这一时期的体制改革是:

1.经济体制方面:①公有制经济通过制度创新,优化资本结构,得以从整体上搞活,壮大了经济实力。主要通过组建和扶持企业集团发展、鼓励和支持优质企业兼并重组,以及通过嫁接外资改组改造、异地搬迁进行改造等方式来实现;②充分利用特区的优势,积极培育和完善市场体系,经济市场化改革取得明显进展。商品市场尤其是要素市场有较大发展,市场中介组织发展和市场法制建设成效突出;③加快了社会保障制度的改革,建立了比较完善的社会保障体系,社会保障制度改革基本实现与企业改革同步,为之提供强大的支持;④宏观经济体制改革进一步深入,价格体制实现根本性转变,财政复式预算制全面推行,试行了分税制改革,投融资体制改革也取得较大进展。

2.行政体制方面:①进一步转变政府职能,将过渡性的行政性公司和商业局、粮食局、供销社三个部门转为企业。此外,还进行了“撤局建委”的重组,形成以几个宏观综合管理部门为龙头的行政管理体系;②通过建立三个层次的国有资产管理、营运和监督体系,有近三分之二的国有资产纳入投资机构经营,国有企业的行政级别已被取消,初步实现政企分开和政资分开;③口岸行政管理体制改革不断推进,在成立报关行、联检中心的基础上,顺利实现商检、卫检、动植检的三检合一,大大改善了进出口货物的通关速度;④行政法制建设显著加强,行政立法、执法监督和行政复议等工作都有较大推进;⑤机关交通建设提高到议事日程,并作为进一步改善特区投资环境的重要举措。

(四)特区二次创业的大跨越时期(1999-2008)

这个时期,厦门特区要在初步建立新体制框架基础上,在即将加入WTO和国际经济全球化大背景下,率先基本实现现代化并建立比较完善的社会主义市场经济体制。我们正处在这个阶段的初期。

二、世纪之交特区体制改革面临的主要问题

综观厦门特区创办以来前三个时期的情况,经济体制与行政体制的运行在总体上是基本协调的,经济体制改革取得很大成绩,行政体制改革也有较大进展。但是,近几年来我们也发现厦门特区的体制环境与形势任务的要求、与兄弟特区和一些开放省市比较,存在不少差距和问题,突出表现在:

(一)经济体制方面

1.从市场主体看:①企业体制改革步伐比较缓慢,尤其是国有大中型企业建立现代企业制度步伐落后,中小企业放开搞活与脱困任务繁重;②已经改革的企业还存在不彻底、不到位,包括没有形成多元股权结构、没有转换机制(如用工制度等)、法人治理结构不规范、缺乏监督制约机制等问题;③现行企业收入分配制度不合理,缺乏有效的激励机制;④公用事业企业的服务质量不高,效率比较低。

2.从市场体系上看:①商品流通体制改革成效不大,国有流通企业困难重重;②一般消费品市场和生产资料市场缺乏合理结构和特色,面临国内外市场的冲击;③要素市场发展不平衡,资本市场、技术市场的发展不能适应经济发展的要求;④中介组织还不够健全和规范,尤其是行业协会发育缓慢,未能发挥应有的自律作用。

3.从城乡体制关系看:农村体制改革已远远滞后于城市体制改革,农村经济管理体制不顺、农业产业化水平不高、农村城市化进程较慢。

4.从综合配套改革看:科技、教育、卫生、文化等项体制改革虽然已陆续启动,但进展不平衡、不明显、改革难度大,与经济体制改革的步伐不协调。

(二)行政体制方面

1.现行行政体制已成为影响经济体制改革进一步深入的重要因素。①政企分开问题尚未根本解决,国家企业尚未真正成为市场竞争主体,还未摆脱行政干预;②行政性审批、审核的总量还比较多,办事程序不够简化,机关效能不高;③政府部门职能交叉、机构重叠、政出多门,重管理、轻服务、乱收费的现象仍然存在;④政策法规公开透明不够,一定程度上还存在沿用计划经济和内部政策管理经济的状况;⑤依法行政还存在不少差距,如行政执法不够规范、监督机制不健全等。

2.政府的管理体制尤其是管理方式与WTO的原则要求不适应。从20年的改革开放情况看,企业改革超前、政府改革滞后,党政、政企、政事不分的状况没有根本解决,经济特区也是如此。但是这个问题未引起足够重视,可以说,“入世”是以最到位的开放来倒逼国内经济运行机制尤其是政府做出国际惯例取向的改革,因为世界贸易组织与中国政府的议定书草案中,19条规则全部是针对中国国内行政管理的,然而一个时期以来,无论理论部门还是实际部门都大谈特谈“入世”对企业的冲击,而少谈或不谈对政府的冲击,这是个重大误区。应当意识到,作为改革开放前沿的特区政府要率先进行行政体制的调整,主动应对这种挑战。

三、新时期厦门经济特区体制创新的几点建议

(一)要进一步解放思想,实现认识和观念上的大转换、大更新。克服小富即安、易于满足,稳健有余、创劲不足,小家情怀、岛民意识等不适应当代社会发展要求的思想观念,树立富而思进,敢闯、敢冒、敢为天下先,大手笔、大思路、大动作,勇于开拓进取的思想观念,积极推进全方位的体制创新。

(二)继续深化经济体制改革,建立比较完善的社会主义市场经济体制。

1.加快国有经济战略性改组和国有企业的改革步伐,使国有资本退出一般性竞争领域,并切实建立现代企业制度;同时在垄断行业和领域引入竞争机制,打破垄断,提高效率。在此基础上,对国有资本营运主体进行重新整合。

2.加快健全市场体系,规范市场秩序。要加快金融、电讯、商业、旅游、服务等领域的对外开放;下大力气培育和发展资本市场、技术市场,建立风险投资机制;加快行业协会的组建,形成面向全社会的特区行业管理体系;营造和维护公平的竞争环境和正常的市场交易秩序,建立合理的市场仲裁规则并规范仲裁者的行为。

3.确实将改革的注意力转向农村,抓好产业化和城市化两个重点。一方面要积极引导土地适度规模集中,建立土地流转制度,通过培育龙头企业、推进对外开放和健全社会化服务体系等措施,促进特区农业的产业化经营跨上较高水平;另一方面要加快小城镇综合改革步伐,通过营造宽松的体制环境,特别是投资的软硬环境,及在统一规则基础上的镇村重组来推进城市化步伐,促进特区农村的现代化。

4.深化收入分配制度的改革。积极试行新的有效的多种分配形式,探索符合厦门特区实际的、有利于调动企业员工和经营管理者积极性的各具特色的分配方法,进一步健全有效的激励和约束机制。

(三)积极推进特区行政管理体制改革,率先建立和健全一套与市场经济相适应,与国际惯例接轨的高效、通畅的特区政府运行体制。为此,应着重做好如下方面的工作。

1.更新行政观念,有效地提高公务员队伍的整体素质。转变在长期计划经济体制下形成的被动服务、人治管理,部门分割、地方保护等传统行政观念,立足于大市场、大流通、大经贸、大环境的客观需要,树立主动服务、依法行政的新行政观。

2.切实转变职能,实现政企分开、政资分开和政事分开。

3.推进新一轮机构改革,解决部门间多头管理、职能交叉的问题;设立策划、参谋和协调机构,体现“大体改”的综合性、系统性要求;逐步完善政府上网;在政府与职能部门之间设立名副其实的承担咨询和审议任务的委员制组织。

4.改革管理方式,简化办事程序,提高服务质量,优化投资环境。

5.完善行政立法,实现政府行政管理的规范化和法制化。根据国家法律和WTO的原则要求,适时对现行涉外经济法规和政策进行清理、调整和完善。

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