对纪检监察体制方面几个问题的思考及其改革的建议，本文主要内容关键词为：纪检监察论文,几个问题论文,体制论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，我们正处在跨越世纪的重要历史时期。一要把经济搞上去，二要把党风廉政建设搞好，这是我们党面临的两大任务，也是正在经受的两大考验。两个方面的工作不可分割，也不可偏废，已经成了全党上下的共识。在经济建设方面，总的来说，效果明显，成绩很大。现在的问题是，在党风廉政建设方面，虽然做了不少工作，也取得了一些阶段性成效，但从总体上讲，尚不如人意，而且有些问题越来越严重，特别是腐败现象的发展、蔓延，引起了人民群众的强烈不满。这个问题不解决，不但经济建设无法进行，党的执政地位也将受到威胁。党中央对加强党风廉政建设，尤其是反腐败问题非常重视，强调要两手抓、两手都要硬。各级党政领导部门在这方面所做的工作及取得的成效，也应当充分加以肯定。同时，我们也要从腐败现象扩大蔓延的情况看到，过去在这方面所做的工作的力度显然还有与形势和任务的要求不相适应的一面。我认为党风廉政建设工作搞得好不好，关键还取决于纪检监察等专门机构本身的状况。所以，从职能部门找一找原因可能是正确的思路。因此，有必要在这方面想一些过去没有想的办法，或者说采取一些过去想过但还没有采取的措施。基于这一点，就纪检监察自身体制方面的几个问题提一些改革的想法和建议，作为讨论研究这些问题的一家之言。
一、把各级纪检监察机关监督的主要对象从下一级转变为同级
我们党有明文规定：各级纪律检查委员会对中央以下的同级党委及其成员实行党章规定范围内的监督。规定很明确，但执纪机关在执行中遇到了问题：到底能不能真正做到对同级党委及其成员的监督。从各地的实践结果来看，监督同级党委这一条极难做到。客观地讲，在实践中还没有真正搞好的先例。全国各地的情况都是如此。原因很简单，就是因为我们规定各级纪委既是同级党委的被领导者，又是同级党委的监督者。要求被领导者监督领导者这本身就是一个难以克服的矛盾。正因为这样，一般来说，纪委既不想监督同级，事实上也监督不了同级。于是，就只得把监督的主要对象放在了下一级领导班子及其成员身上。这样带来的问题是，一个上级纪委面对的是数十个、数百个，甚至更多的对象需要监督，而且绝大多数又分布在各地。由于量大面宽，所以各级纪委都总是在监督方面感到力不从心，鞭长莫及。这就是这些年来纪检监察机构队伍不断加强扩大，而纪检监察工作却始终不能适应形势和任务需要的一个很重要的原因。据估计，各级纪委的人员比七十年代末恢复重建时一般都增加了约一半。以后纪检监察合署办公，力量又进一步加强。但案件仍查不完，有时不得不调遣其它部门的力量，去应付日益繁重的任务。
这种状况必须改变。我国正处在改革的大潮之中，社会经济结构变化大，变化快，这就必然导致上层建筑发生相应的变化。纪检监察当然也不能例外，只有进行改革，才能适应变化了的新形势需要。我们可以设想，如果各级纪检监察机关监督的主要对象由下一级转为同级党、政等领导班子及其成员的话，那么纪检监察机关的监督对象不再是几十、几百个，而会大大减少。现在从中央到乡镇街道办事处层层都有纪检监察机构和人员，网络已经形成。所以，各级都能监督。只是监督对象由多数变为少数，由分散变为集中，当然也就有利于在监督时抓住主要矛盾，解决主要问题。这种职能方面的转变，必然带来纪检监察机关工作水平和质量的提高。
作为一个共产党员，不论职位高低，都应受到党的纪律的约束和执纪机关的监督。中央领导当然也包括在这之列。现在的问题是要把这明确提出来，而不要说“中央以下……”的字眼，以免造成误解。明确这样讲，有好处，就不会在理解上出现“空档”的问题。而且一般来说，越是上级领导成员，权力越大，影响也越大，所以越要严格要求。否则，一旦出了问题，造成的损失就更严重。比如陈希同问题的发生，就给我们敲了警钟，它从反面说明了中央领导成员也要接受监督的客观必要性。明确提中央领导成员受中央纪委的监督，不但不影响中央的声誉和威信，相反它恰恰是我们党有信心、有希望、兴旺发达的表现。
二、纪检机关的规格应从“半格”升为“全格”
现在纪检监察机关实行的是“双重领导”体制，从协助党委、政府管党风政风方面看，纪检监察同党委政府的工作有共同性的一面。从这个意义上讲，将纪检监察置于党委政府的领导之下无可非议。但从另一个方面讲，纪检监察机关和同级党政等领导班子及其成员又有个监督与被监督的关系。这个问题过去一直没有解决好，特别是当查出的案件涉及到同级或上级班子的成员时，常常遇到人为的阻力，一些党风不正的地方，有些领导干部对敢于坚持原则的纪检监察干部的工作不仅不支持，反而干扰，甚至直接或间接的打击报复，造成许多纪检监察干部的后顾之忧。现在的实际情况是，各级纪检监督机关的工作能不能开展，以及开展的好坏，基本上取决于党委政府的态度。在双方认识一致时，就不存在什么问题。一旦认识不一致时，纪检监察没有党委政府的支持，许多重大问题都不能顺利解决，因而体制方面的问题也就暴露出来了。
如果把国家机器的运动比作一列行驶的列车，那么纪检监察机关的职能就类似于列车的制动系统。当方面路线发生问题和出现危险时，它要能够保证及时制动，从这个意义上讲，它和列车的动力系统处在同等重要的地位。纪检监察工作的性质客观上要求它要能够象列车的制动系统一样，在关键时刻独立的、不受干扰的行使其职权。但时至今日，我们的纪检监察事实上还远不能做到这一点。刚解放时，我们的纪律检查委员会只是同级党委管理下的一个部门，不能检查处理同级党委委员的问题。这种职权的限制很快不适应形势和任务的需要。1955年，中央进一步作出了《关于加强党的监察机关的决定》，在职权上规定“地方各级监察委员会，有权不通过同级党委，向上级党委，上级监察委员会直到党的中央，直接反映情况，检举党员的违法乱纪行为。”但由于党的工作中的“左”的错误，监察机关的职能也未能得到很好发挥。十年内乱中，党的监察机关与监察工作遭到全面破坏。一直到十一届三中全会重建纪检机构以来，有了新发展。但由于十一届三中全会建立的各级纪律检查委员会的领导体制，沿用了历史上的做法，即在同级党委领导下从事工作。这就在事实上不可能起到监督同级党委的任务。在全国大部分省市的要求下，中央批准了中纪委关于省、市、区以下纪委改为“双重领导”体制，以同级党委领导为主的建议。同时，各级纪委主要领导干部的任免要征求上级纪委的意见。各级纪委从同级党委部门分出来之后，又经过了不少变化。比如：“双重领导”问题，以后在党章中，再没有规定以谁领导为主。对纪委的主要领导，开始强调要同级党委常委担任，以后又明确为副书记一级干部，纪委副书记和常委由开始职务不明确到明确为同级党委各部委正部长和副部长级干部。内部机构设置也由处改成了室，升了半格。而且还不止一次地重申过各级纪委是同级党政几大班子之一。分析一下以上过程，我们可以看出这样两点：一是几十年来（文革十年除外）各级纪委的规格在不断提高，职权在不断加大；二是从不断变化这一事实本身看，又说明纪检监察机关的规格和职权始终没有提到应有的高度上。
现在，各级纪检监察机关监督的主要对象如果从主要是下一级转为同级党政等领导班子及其成员。那么，它的地位和任务之间不相适应的矛盾将更突出。所以，我们认为，各级纪检机关的规格必须再提高，最好一步到位，明确定为同级党政几大班子之一（中纪委〔1985〕28号文件虽明确讲“地方各级纪委是同级党政领导机关的几套班子之一”，但正因为它的规格低半格，所以，至今未被认可）。升格以后，在领导体制上，应改为由上级纪委垂直领导，以便各级纪检机关真正有效地行使监督职权。当然，我们这里所说的提高规格，垂直领导等，和资本主义国家的“三权分立”完全是两码事。对于那些和党委、政府有共同性一面的工作，完全可以纳入党委的整个工作计划中，在党委的部署安排下进行。
三、纪检监察机关机构改革要从单纯精减人员变为既精减人员又强化职能
机构改革工作搞了三年，按照统一部署，纪检监察机关的机构改革和其他部门一样也正在进行，其中有些已经结束了。从改革的结果看，也有成绩，但情况远不是人们期望的那么乐观。因为从一开始，就陷入了一个深深的矛盾之中。编制部门认为，改革是大局，任何单位不能例外，而要改革，必须简减机构人员，而且减得越多，改革的成绩越大。纪检监察部门则认为就当前形势看，纪检监察任务十分繁重，中央明确指出要加强纪检监察机关。机构人员减了怎么能算是加强呢？各执己见，理由都很充分。争执的结果，双方事实上都把注意力渐渐集中到了是否精简机构和人员上，长时间讨价还价。慢慢地，背离了机构改革关于主要是转变职能，提高效率的初衷。改革的结果，一般以减少10%左右的编制了事。除了按规定把从事后勤服务、编辑部、培训中心等人员转变为事业编制（目前仍是全额拨款）外，实有的总人数基本都没动。三年改革的结果，客观上就是减了几个行政编制，转了几个事业编制。如果按我们现在的政策，几乎每年都要给纪检监察机关分配1—2名军队转业干部，他们都带行政编制，这样再过五、六年，减少了的行政编制，又会恢复到改革以前的水平。三年改革的成果将完全被抵消。这显然没有解决根本问题。
那么，到底纪检监察机构能不能找到一条既较大幅度的精兵简政，同时，又能强化监督职能的新路子呢？回答是肯定的。这条路子，就是纪检监察机关的职能要实现由主要是监督下级转为主要是监督同级。这样，监督检查层次提高，范围缩小了。所以，原内设的分管各地区各部门的纪检监察室除保留一个用于协调的机构外都可以取消，只从这些室中抽出最精明强干的人员组成监督检查同级的专门机构即可。这样纪检监察机关的机构、人员还可大大缩减。监督的效力和职能还会随监督层次的提高而加强。