高校 政府 市场——对高等学校与社会关系的比较研究，本文主要内容关键词为：社会关系论文,高等学校论文,高校论文,政府论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
严格说来，无论古今中外，高等学校从来都不是完全与世隔绝的“象牙之塔”，它们与社会母体的“脐带”从来没有被割断过，不过随着时空条件的变化，不同时期的高等学校与社会联系的内容和方式、联系的紧密程度不同罢了。今天，高等学校与社会的种种关系中，最重要的莫过于与政府和市场的关系了。因此，高等学校与两者关系的历史与现状如何；从高校角度看问题，它们之间的关系究竟应该怎样；中外高等学校在这个问题上的共性和个性如何，是高等学校“面向社会，依法自主办学”和深化高教改革应该研究的一个重要问题。
一
在西欧，高等学校与政府的关系开始不是一个问题。12世纪由学者和热心学问的市民设立的中世纪大学，是城市文化发展和世俗政权、教会与城市自治组织间斗争尖锐化的结果。作为拥有一系列特权的新型社会团体，它对地方政府和教会都保持着相当的独立性。争夺大学领导权之所以随后成为世俗政权和宗教神权之间斗争的重要侧面，是因为大学虽丧失自治权，但其力量和影响仍日渐增大，直接威胁教会对教育事业的独占，大学传播的科学、文化对神学和教义构成严重挑战。在教会势力压倒世俗政权的情况下，大学与政府的关系显然不是一个重要问题。
文艺复兴和工业革命之后，科学和技术对社会发展的作用空前加强，作为知识生产与传播之地的高等学校，其社会地位与日俱增。此时，教会对政府的完全把持已随资产阶级登场而告结束，资产阶级开始代表国家，管理高校，高等学校与政府的关系逐渐成为它与社会的关系的重要内容。随着高等学校对社会发展的推动力增大以及社会对高等学校的期待值提高，资产阶级政府（有些国家是封建贵族当政）对高等学校的支持和控制力度也同步增大。18世纪末的德国通过把大学教授委任为国家文职官员牢牢地掌握了大学的管理权；几乎与此同时，拿破仑法国把大学改造成专业学校，并将其置于政府严格的集中管辖之下。沙皇俄国从19世纪30年代到20世纪初三次剥夺高等学校通过斗争得到的自治权，突出体现大学与政府在政治和意识形态上的严重对立。在某种意义上，大学自治权的有无和大小已成为衡量社会进步和政权开明程度的一种尺度。此后，大学与政府的关系问题开始同大学的权利与义务的平衡问题一起，成为欧美各国一个争执不下的问题。尤其是本世纪后半叶，高等学校无论活动规模、耗费和创造的社会资源，还是面对的社会状况以及与社会联系的深度和广度，都达到了新的高度，高校与政府的关系变得更加微妙。
关于大学与政府的关系，早在洪堡时代就有所议论。这位柏林大学的倡导者提出，国家应当克制自己对公民幸福的关心，除了保证他们相互间的安全和使他们免遭外敌入侵，它不可能也不应该还做其他什么事[1]。如果考虑到作为新人文主义者洪堡的议论是针对封建帝国普鲁士的专制主义而发，那么这种见解的极端性不难得到理解。不过，按洪堡设计建立的柏林大学并未完全独立于政府，大学被要求高度自律，校长主持下的评议会按普鲁士国王批准的章程管理校务，并向教育部报告工作。洪堡认为，大学自由地献身科学，不仅不违背国家利益，而且与国家利益休戚相关，大学能为社会提供只有它才具有的、政权无法提供的杠杆和力。因此，大学在达到自己的终极目标的同时，一定会同时实现政府的终极目标，而且是从更高和更广阔的境界满足政府的要求，政府应当对此满怀信心。[2]问题是，大学自认为应该承担的责任与政府的要求有时不尽一致，大学与政府在各自具体目标上还是存在着明显差别。例如：1)政府通常较多地关心某些近期的目标，希冀立即获得能抵偿其投入的产出；高等学校的目标却往往具有中长期性和非功利性，让它们承担短期任务并非易事。2)政府的注意力经常集中在本辖区内（国内、省内等），特别关注提高本国（本地区）的国际（国内）竞争力，而高校认为自己肩负广泛的、超国家和超地域的使命，它要自由地思考有关全球和全人类的问题。3)较之普及，政府更强调教育的效益和效率，而高等学校认为自己有责任对所有希望而又有能力获得高等教育者开放，尽管这并非它力所能及。4)高等学校力求向大学生提供全面的教育以培养个性完整的人，并倾向于把专业训练留待职业实践和实验室中去完成；而政府更看重专业化，因为它认为，除少数岗位外，人才需求者并不看重有良好普通教养的毕业生。[3]
很难说政府的目标和行为特征，仅仅是出于执政党谋求持续掌权的需要，也不可轻率嘲讽大学怀有唐·吉诃德式的可笑念头，因为这都是各自的社会角色所决定的。当然，在资本主义社会，大学与政府并无根本的利害冲突，可是，大学某些活动的非功利性，它强烈的维护超国家利益的全球眼光和以天下为己任的责任感，尤其是它经常对包括政府在内的国家、社会机构所持的批判态度，虽然不一定导致双方持久对抗，但远非总让政府满意。
欧洲现代高等学校与政府的关系，较之相互对立和相互指责，更多地表现为互相依靠和互相支持。除了传统的发现知识，培养人才外，从提供科技成果到传播大众文化，政府向高校提交的“订货清单”日见增厚，而高校离开政府支持，特别是财政支持，也将陷入困境。但是，双方之间也非毫无芥蒂：不论出于何种考虑，政府固然希望高校为我所用，但不免担心后者的独立意识和立场给自己带来麻烦乃至威胁；大学则一方面希望从政府那里获得更多的财政支持，同时又担心因此而被束缚手脚。显而易见，欧洲的这种情形具有一定的代表性。不过，更具普遍性的是，在高等学校与政府的双边关系中，政府经常处于主导地位，虽然也不排斥相反情况，即大学以自己达到时代高度的精神武器影响并制约政府的行为。值得指出的是，西方资本主义国家的高等学校，尤其是大学，虽然总是声称它们创造的一切是人类共同财富，它们的宗旨是维护全人类共同价值观和根本利益，维护人权和人的尊严，坚持科学与人文、物质与精神的平衡协调，可是这些要么是一种一厢情愿的幻想，要么是一种包装华丽的宣传，因为大学校园并不能超然物外，那里同样浸透了无所不在的阶级意识。
从建国起直到70年代末，我国高等学校与政府的关系如同政府其它下属机构同政府的关系一样，是领导与被领导的关系。从1952年院系调整开始，高校就作为“生产”社会主义建设所需人才的“工厂”或“车间”被纳入一个庞大的生产系统，跟着这部机器的节奏运转是它的全部活动内容。到80年代后，我国高等学校获得某些从来不曾有过的办学自主权又立即感到自己的生存条件变得空前严峻。在经济转轨变型的过渡时期，昔日田园诗一般的优闲生活已随风而逝，它们不得不为生存和发展殚精竭虑。
由于各种复杂因素的共同作用我国目前的千余所高等学校的生存空间不尽相同，各校承受的内外压力亦不均衡，而且这些压力大多没有由学校全体成员共同承担，但确凿的事实是，高等学校与各级政府单一、垂直的隶属关系开始复杂化，政府开始为如何调整与高校的关系大费周折。换言之，高校与政府的关系如何调整这一问题，应当受到高度的重视。
与西方国家比较，我国高等学校与政府的关系有自己的独特性。首先应当承认，无论中西，高等学校与政府的关系的基本点是相似的，高等学校是政府值得借重的社会力量，政府是高等学校最主要的支持者和指导者；高等学校同样把政府作为中介与社会发生各种联系，发挥各种职能。与西方一样，中国政府向高校提供的资金也是社会积累的财富；而资本主义国家高等学校的一些重要特征，在社会主义中国也可以找到实质不同而形式相似的表现。不过，中国高校与政府的关系与国外相比仍有一个质的区别，即中国高等学校必须接受执政的中国共产党的领导。在校外，这主要表现为中央和省（市）两级教育行政部门（在一些省还包括党的高校工作委员会）在党的教育方针、路线指引下运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导等间接方式进行宏观管理，并辅以必要的行政手段进行直接领导；在校内，目前实行党委领导下的校长负责制，党委决定校内重大事宜。
二
高等学校与市场的关系因国而异。在实行分散或自由市场经济的美国，高等学校早在上个世纪便作为教育产业在市场的海洋中如鱼得水。市场机制深深卷入高校的招收学生、延聘教师、设置课程、开展科研、转让成果、输送人才、筹集资金、对外交流等主要运作之中。与此同时，美国的大学，尤其是高踞于世界学术之颠的研究性大学，仍然高举科学与人文大旗，坚守学术自由的最后阵地，勉力对抗商业化大潮和功利主义教育观无孔不入的侵蚀。
有趣的是，早已实行市场经济的欧洲大陆，高等教育界关于高校与市场关系的思考和议论，几乎同我们如出一辙。迄今为止，市场进入欧洲高校的程度，并没有局外人士想象的那么深。政府虽然出于种种考虑，对于把市场机制引入高校甚感兴趣，但面对大学自治和学术自由的坚固壁障，它不免有些畏葸不前；高等学校在经历了60年代大发展和70年代随经济衰退而至的社会基金减少和校际竞争的加剧之后，虽然想在引入市场机制方面有所作为，但又心存疑虑，尤其耽心政府以克服经济危机为名，乘机把高校推向市场，以行脱身政策之实。资料显示，从1975年到1984年，欧共体成员国大学生绝对数增加幅度最小的是丹麦(4%)，最大的是卢森堡(74%)，法国、英国和意大利为20-40%，德国、比利时、荷兰、西班牙均为50%，同一时期，这些国家的经济增长率为2-3%，而对高等学校的投资，情况最好的是法国和荷兰，保持与经济增长率相同的投资率，虽然经费绝对数有所增加，但远远赶不上大学生人数的增加幅度。其余国家不是保持绝对数不变，就是略有下降，这意味着大学生人均投入显著减少。[4]在这种情况下，欧洲高校不得不寻找新的服务对象，从其他渠道获得经费，补充开支的不足，这包括招收成人大学生，从事企业所需的应用研究，为社会提供保健、文化和范围广泛的服务，乃至与社会机构合办或自办产业。除了非传统大学生，工业企业、地方各级权力机关、欧洲和国际组织、商业和文化机构等，都成了高等学校的新主顾。服务对象和服务内容的急剧扩大，必然引起学习活动方式和内容的相应变化，而且使学校在加深和拓宽与社会联系的同时，不得不面对市场。问题随之产生。
矛盾首先出在与市场关系较为密切的社会服务问题上。虽然社会服务职能早在19世纪的美国就已被堂而皇之地加在大学身上，可是直到本世纪60—70年代，欧洲（特别是英国）仍在以教学、科研也是服务社会为由反对独立划分这一职能。人们担心过多的社会服务将给高校的文化功能，即一切与实惠、实用和与市场直接需求无关的功能造成损害。例如，大学若大量接受企业订货进行应用、开发研究，从事决策咨询，势必削弱大学擅长并视为己任的基础研究；大学屈从市场信号，过分关注大学生专业技能训练而忽略其普通教育和人格形成，更将导致自然科学、技术与人文、社会科学脱节，专才与通才的分离，最终可能使大学丧失文化整合功能，引起自身学术生产效能的衰减。大学校长们还担心，大学如果被迫过多地关注地方的、局部的问题，过多地从事合同研究、职业培训、成人教育，甚至参与政治，将妨碍它承担自己首先应承担的重任，即成为推动现代知识进步，培养社会各个领域精英人物的中心。不仅如此，经费筹措渠道的多元化和经费的增加固然有助于减少对政府的依赖，提高高校自治程度，但随之而来的新危险是学校逐步变为企业的附庸。指定目的和用途的投资自不待言，即使私人捐款，也很少不附加任何意向的。久之，大学的学术自由难免不遭遇挑战。当然，新增经费至少可以部分地用于完成教学、科研等传统任务，但这种正面作用往往不抵负面影响。欧洲大学至今不对大学生收取学费，除了观念上的原因，避免过分卷入劳动力市场和屈从于高等教育削费者狭窄的专业化要求，也是重要考虑之一。
理论上的探讨结论也使欧洲高等学校对市场机制持审慎态度。人们认为在高校目前状况与单纯市场关系得以发生的条件之间，存在一系列不相吻合之处：1)高等教育“产业”的各“公司”并不追求相对于一定活动成果的最小成本和最大利润；2)高等学校向消费者提供的各种教育服务，不是按边际成本，也不是按平均成本，更不是按完全成本收费的；3)在大多数情况下，消费者无法获得关于学校的充分信息；4)这个“产业”的某些“公司”（如美国州立大学）接受大量公费补助，而各可比“公司”（如私立大学）却无此收入。[5]以上是仅从市场法则的角度说明高等学校活动规律与市场规律的矛盾。如果更深入一点，从更广阔的视野看问题，我们将发现，如果把高等学校视为市场经济体系中的一员，那么，大学培养的人才如其说是社会的优秀分子，不如说是自我增殖的商品；大学生产的知识不再是社会的共同财富，而变成完全等价交换的使用对象即工具；科学的人文内涵将要丧失殆尽，知识本身也不再被看作是追求真理的结果，而仅仅是寻求解答方案的总和。这样，高校将走上为技术而研究科学的道路，其结果必然是人文精神的失落，大学也就基本上失去其存在的价值，因为此时它完全可被其他现有机构取代。这就是西方学者担忧的人才商品化、科学工业化导致大学企业化的前景。
实际上现代企业必须具备的三个基本特征即企业独立的法人地位和法人财产权、完全面向市场、只接受政府间接调控和服务，无论哪个国家，无论公立私立，西方高等学校均只是部分而非全部具备这几个条件。例如，欧洲大学（私立极少）虽具法人地位，但不具法人财产权，它的许多活动如一些基础研究或文化活动并不面向市场，除接受政府间接调控，它有时还要接受直接行政干预，等等。这就是说，西方现代高等学校卷入商业竞争虽然已是不争的事实，但这远不是它的全部活动，而且对于面对市场的那部分活动可能产生的潜在不利后果保持较高的警惕。它在进行合同研究和转让技术成果时，除经济效益外，还要追求社会综合效益。如它在招收学生和设置专业或课程时，除了市场信息还要考虑系科的合理平衡。它在向学生收费时，除了效益和择优，还要顾及社会的公正。
与市场的关系，是中国高等学校深感困扰的问题。在这个问题上，理论显得软弱、混乱和落后于实践。早在80年代中期，在经费短缺压力驱使下，我国部分高校都不得不以各种形式的“创收”即各种有偿服务和产业活动（主要是举办成人学历教育、合同研究、技术转让、自办产业等）补充日常经费和教师收入的不足。十多年的实践表明，少数条件较好的学校，特别是技术类学校和专业，把自身优势与社会急需结合起来，动用少量人力物力，获得较大收益，缓解了经费不足，促进了学校主要工作。创收活动不仅增强了学校应变能力，巩固和加深了与社会的联系，而且也提高了人才培养质量和科研水平，做到了社会有偿服务与学校中心工作并行不悖、相得益彰。但这在我国一千余所高校中，只是少数。对于相当一部分高校，这条路过于艰难，经常发生的是扬短抑长、舍本逐末，结果是得不偿失，乃至创收和教学、科研两败俱伤。对于更多的学校，可以断言，“创收”无异于饮鸩止渴。总之，这种以弥补办学经费不足为目的的创收，不仅使高校过于匆忙地进入了市场，而且使众多学校大伤元气。这是值得深深反思的。
理论上的研究却是摇摆不定。当市场经济大潮涌起的时候，“把高等学校推向市场”和“高等教育产业化”的呼声日甚，一些理论工作者轻率地把经济学原理简单套用到教育上，提出围绕高校主要活动环节建立一系列“市场”，面向社会被理解为“面向市场”，自主办学被等同于“自负盈亏”。他们认为可以运用市场机制的作用，通过劳动力市场供求变化和价格涨落引导教育资源流通，实现教育资源的优化配置。实际上，通过市场是不可能实现高等学校资源的优化配置的，因为一个简单的事实是高等学校的“产品”并不都是商品。高校培养的人才在某种情况下具有商品的某些属性，但人才的思想，精神境界的高低，难于用价格衡量，难于进入交换；高校的科研成果有些可以标价出售，大量的精神产品却不是商品，否则谁去搞看不到直接经济效益的基础研究，谁去从事社会和人文研究？例如，西方现在涌现的大量科学园中，汇集了大批高级科技人才，可是有哪一个科学园曾经主动邀请人文和社会科学家参与其事呢？这种与市场化不无关系的唯科学观或科学主义倾向潜藏着不可轻视的危险。
目前在西方，随着科学本身正在成为一个巨大的投资领域，工业企业正在日益控制高校的科研活动，企业越来越倾向于自办高等教育；在“知识产权”观念推动下，知识日益成为市场机制的组成部分，教育日益成为重要的经济资源，把高等学校纳入市场的客观压力的确在增加。可是，如果高等教育完全受市场机制控制，各高等学校都成为高等教育市场组成部分，那么，一些简单的而又必然提出的问题就不容易回答。例如，这个市场是竞争性的还是受少数“制造商”（高校）控制的？不能盈利的“企业”（学校）是否就应该关闭（这在美国是常见的）？对于市场这所大学校，中国高等教育对它还知之甚少，所以，在摸索自己的前进方向时，老牌资本主义国家的高等学校在这方面积累的理论和实践经验乃至对一些尚未解决的问题的探讨，对我们应该都是有教益的。一个总的态度，应该是慎重。
三
如果说市场的介入增加了我国高校与政府的关系的复杂性，那么，由于政府在对高校的关系中经常处于主导地位，所以，政府的态度至关重要。政府对高校与市场的关系的认识，极大地影响着三方关系演变的格局。
首先须澄清的是，高等学校是一个为全社会服务的教学科研中心，而不是一个被列为“第三产业”的“企业”。看起来，这在中国并不含糊，因为无论是中央正式文件，还是各级政府领导，都没有把高校当作企业。但是对高等学校本质认识不深却是存在的。以高等学校的效率而言，有些领导人往往认为对高校的投入是一个无底洞，而产出与投入之比无法衡量，他们更多地关注的是高校对发展本地区国民经济做出哪些有形贡献，但是对高校为全社会做出的无形贡献，特别是在文化和精神文明建设中所作出的贡献估计不足；他们对高校为国民经济建设主战场服务的科技成就十分看重，可是对高校在人文、社会科学方面做出的也许意义更为深远的成绩重视不够。用衡量企业的眼光和标准衡量高校的作为，有时就会得出偏颇的结论，采取一些急功近利的政策措施。为什么近几年高校经费短缺的现象不仅没有缓解，反而逐年加剧？为什么高校中产生的许多严重影响自身教学科研中心工作的弊端无法消除，反而有愈演愈烈之势？为什么对高校活动中许多违背教育规律的事物视而不见，听之任之？笔者认为，这里既有客观困难和难言苦衷，也有对高等学校本质属性认识不清的缘故。从学校一方面，在举国上下执行“以经济建设为中心”的总方针的大环境中，当然应该转变某些陈旧观念，树立起加强与社会的联系、主动适应社会现实需求的新观念，应当注意自身活动的效率问题，坚决克服教育浪费现象。但这并不意味着让市场法则统治自己的一切活动。目前，不少高校片面理解国家“保住一头，放开一片”的科研政策，不顾自身条件，放弃擅长的基础研究，转向热门领域的应用与开发研究，但在这方面，他们遇到的更大麻烦除经费更加短缺（因为更费钱）外，又增加了自身准备不足的新问题。实际上，就西欧的情况看，高校与企业合作开展有偿研究的规模并没有人们想象的那么大。在英国多数大学中参与同工业企业合作的教师仅占教师总数的2.5%；在瑞典大学中从事的应用研究中，由工业企业直接资助的合同研究只占研究总量的10%；在德国，工业大学得到的企业直接提供的项目费不到年度总预算的5%。近几年整个欧洲企业界在与大学和其他科研机构在基础和应用研究领域合作中所投入的经费平均不超过它在这方面总投资的4—5%。[6]这说明，大学进行的科研仍以基础研究为主，即使从事应用研究，经费也主要来自政府拨款。这一事实值得重视和研究。
其次须澄清的是，市场经济体制的建立，并不是赋予高校办学自主权和要求政府转变职能的根本原因。在我国，实行向市场经济的转轨的确推动了高校办学自主权的获得，高校也因此得以迅速调整自己某些环节的活动方式，增强了活力，更能适应社会变化，满足不断产生的新的社会需求。但从政府方面讲，不应该在两者间建立唯一的因果联系，继而认为，既然给了自主权，那就要像对企业一样按市场法则办事。这样，把高校推向市场，从而减少对高校的投资，缓解财政经费紧张的压力，便理所当然了。这显然是一种误解。看看西方高教史，欧美各国不论是否实行市场经济，不论实行哪一类市场经济，无论政府拨款占高校经费的比重多大，高等学校从来都享有不同程度的自治和自由。如在英国，虽然政府提供了大学经费的90%以上，但英国教育科学部并不因此直接干预大学内部事务，只是通过半官方中介组织大学拨款委员会(UGC)向学校施加影响。这既是由传统，也是由大学本质所决定的。这里有一个悖论：对高校而言，财政自主是办学自主权的基础，财政自主权越大，高校自主办学效率越高；财政自主度越低，对政府的依赖便越大。但与此同时，随着高等学校活动规模越来越大，它对政府财政支持的需求也越来越大，而政府情不自禁地向高校施加直接影响，限制高校办学自主权的可能性也增大。所以，政府应该懂得，赋予高校办学自主权不仅是市场经济的需要，更是高校更好地从事教学、科研和社会服务的需要。高校办学自主权的提高，决不意味着政府对高校的投入减少，而且，如果获得了经费而失去自主权，那将使高校失去自己的本质特征，严重妨碍高校完成自己的使命，这与授予和扩大高校自主权的初衷不符。这就是说，既要给予学校办学必要的自主权，又不放弃对高校的支持，同时，也不借此干预高校内部事务，这是政府的义务。
注释：
[1][2]参见《моделъ гумболъдта：университетЫ-чентрызталоного Знания》，《Аlма маtег》（俄）1994.2.p36
[3]《университет и правитdъство》，《аlмАмаtаг》（俄），1994,3,p10。
[4]参见《новая клиентура университетов》，《Аlmа mater》（俄），1994.3,p15,p16.
[5]参见《高等教育的结构和管理》，迈克尔·夏托克主编，王义端译，华东师范大学出版社，1987年版，87页。
[6][7]参见《университе и технологический Трансфер》《Аlма маter》（俄），1994.3,p28.