中国乡镇企业发展的政策导向研析，本文主要内容关键词为：企业发展论文,中国论文,导向论文,乡镇论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、关于基本政策的调整
乡镇企业发展的基本政策包括产业结构政策、区域发展政策、技术进步政策、外向型经济发展政策和组织制度政策等五类。
（一）产业结构政策。乡镇企业在80年代已完成了拾遗补缺的历史使命，目前正处于结构转换阶段。因此，应当运用税收、信贷、价格等手段，促进乡镇企业产业结构的调整。第一，突出优势产业。乡镇企业产业优势，不能只限于从事为农业产前产后服务，搞农产品加工等，而应该结合地区经济的发展，因地制宜，综合运用税收、信贷等政策，形成生产与资源的合理布局。第二，促进产业结构的合理化和高级化。一是促使乡镇企业产业结构的合理化，加强能源、交通、原材料等基础产业和基础设施建设；二是产业结构高级化，通过对现有生产体系和技术结构调整，实现对企业的技术改造和设备更新，积极发展高新技术产业，在产品结构上大力发展高附加值、高技术含量、高档产品。通过产业结构的合理化和高级化的努力，进一步提高乡镇企业的生存与发展能力。第三，大力发展农村第三产业。农村第三产业的核心是建立和发育农村综合服务体系，全面提高农村商品化、现代化程度。农村综合服务体系是由包括劳动服务体系、金融服务体系、销售服务体系、储运服务体系、信息服务体系、保险服务体系等在内的庞大系统。第四，促进城乡分工协调发展。一般认为，城乡工业分工的大致格局为：劳动密集的工业放在农村，而技术密集、资金密集的工业放在城市；初加工放在农村，而精加工放在城市；产品设计放在城市，而加工放在农村，等等。只要市场调节的力度能充分发挥，这种格局是有可能实现的。
（二）区域发展政策。对于区域发展的政策，首先必须正视现实的发展是不平衡的。通过不平衡、甚至是扩大的不平衡才有可能达到最终平衡。当前，中西部地区乡镇企业发展战略应着重以下方面：第一，要有更加开放的政策，实行多轮驱动、多轨运行。集体、联户、私营企业以及股份合作制企业、联营企业、外资企业一齐上，尤其是鼓励私营企业的发展。第二，因地制宜发展优势产业。从当地实际情况出发，创造有利的开发资源和投资环境，切忌对发达地区作简单模仿，要把区位优势与产业优势有机耦合起来，形成市场竞争优势。第三，加强与经济发达地区、中心城市的经济联系。充分利用扩大开放和产业结构升级换代的大好时机和有利条件，与之建立多种形式的经济联合，充分利用一切可以利用的技术和资金，做到优势互补、以东带西，共同发展。第四，培养各类人才，特别是加强培养各类经济管理人才和专业技术人才，以人才开发带动产品与产业开发，依靠人才优势驱动企业尽早走出国门，实现高起点、跳跃式发展。第五，发挥政府的积极作用，进行横向性区域规划和联合，开辟科技工业园，把发展二三产业，振兴当地经济，逐步转移到以发展乡镇企业为主的轨道上来。
（三）技术进步政策。乡镇企业发展中的技术进步问题，主要是如何解决技术升级与适度技术选择问题的矛盾。原则上讲，我国企业技术进步的政策目标是比较明确的，而且随着投资方面和投资结构的变化，90年代乡镇企业将普遍进入技术更新和技术升级阶段，发达地区的乡镇企业将要完成第二代、第三代技术改造。但乡镇企业技术进步确实面临着现实问题：一方面，中西部地区、特别是一些欠发达地区的乡镇企业，只能以较低的技术起点进入非农产业；另一方面，过多的企业技术水平不高，将从总体上影响我国产业素质的提高。这是发展过程中现实与合理目标之间的两难问题。但对一些发展基础好的地区和企业，应该采取一些强制性措施，加速其工艺设备更新和技术进步，对技术水平落后的、对生态环境和自然资源造成破坏的，要有切实有效的措施进行控制，加速淘汰，尽快更新。应建立技术改造基金，实行技术改造税前还贷，利用减免税政策鼓励进口替代及新产品开发。
（四）外向型经济发展政策。乡镇企业发展外向型经济的方向是：(1)加快技术更新，加快产品更新换代，赶上世界产品的新潮流，努力扩大产品出口；(2)抓住机遇，大力吸引外资；(3)扩大海外投资，发展跨国经营。为此，应适应国际化经营要求，制定相应的国际化经营策略，在国际销售渠道、经销手段、售后服务、广告宣传、商标以及国际市场结构信息和有关国家的文化社会背景等方面，都必须进行认真研究，制定相应的策略。在政策上，要给予乡镇企业实现国际化经营的基本条件和政策环境。关键是赋予有条件的乡镇企业以外经外贸经营权，为乡镇工业从事国际化经营提供信息服务，提出经营渠道，积极培育和发展出口产品生产基地。
（五）组织制度政策。乡镇企业发展的阶段性质与组织模式代表或决定着农村社会在现代增长的过程中自我组织过程。乡镇企业发展中的组织制度问题，实际上是农村经济的商品化、市场化改造问题，核心是用什么样的组织方式把农村资源组织起来。如果从组织制度方面去理解农村现代化，其实就是在农村普遍建立现代市场经济关系和现代企业制度。在这方面，迫切要求不断进行企业组织制度的创新：(1)突破社区限制，谨防在乡镇企业与社区政府的关系上重蹈传统体制下国家与国有企业关系的覆辙，不能仅仅把目光放在当地资源和当地生产条件上；(2)具有一定规模和技术水平的企业必须尽快改变家庭手工业式的生产和经营方式，改变由此产生的管理不规范的问题；(3)通过各种形式的横向联合与合作，鼓励企业间的联合与兼并，发展企业集团，促进企业间生产要素的合理流动与优化组合，特别要鼓励乡镇企业与城市企业，特别是国有企业进行多方面的经济技术合作，组建新型的城乡一体化的经济组织，并鼓励这些经济组织走出国门，发展跨国公司，按照国际规范建立新型的国际性企业；(4)积极创造条件，大力推行服份制或股份合作制，进行产权组织及结构的创新，推动产权主体明晰化。
二、关于特殊政策的配给
乡镇企业起步较晚，且成长中带有很大的稚嫩性，承受市场风险的能力比较脆弱，因此，它的发展需要相应的优惠政策予以支持。从实践过程来看，这些政策主要有：乡镇企业相对集中政策、离土离乡政策、进城政策、赋税政策及其贫困地区乡镇工业的发展政策。
（一）相对集中政策。我国乡镇企业“天女散花”式的结构所造成的土地浪费、环境污染、投资的不经济性以及产出效益低下等问题已经为人们所认识，因而相对集中的问题也就得到了人们的首肯。在集中的问题上，应当坚持以下方针：(1)合理布局。以县、市为单位，规划乡镇企业集中点。布点要考虑人们的习惯，尽量将点选择在交通方便的集镇上，集中点上要对街道、工厂、学校、商店、医院、娱乐场所等做好规划；(2)节约土地。本着该原则，尽量利用原有的土地基础，进行挖潜改造，尽量利用河滩、山岗、荒沙滩等废弃耕地；(3)合理负担建设资金。集中点上的土地要作价合理，实行有偿转止、有偿使用，收取的资金用于集中点的建设，街道的建设可以实行分摊费用，统一施工的办法，切不可形成“企业办社会”的结果。
（二）离土离乡政策。在80年代中后期，我国曾提出过发展乡镇企业离土不离乡的政策，这在当时是有其合理性的。但随着乡镇企业的发展和经济体制改革的不断深化，离土不离乡就显得不适用了。因为一方面各地乡镇企业发展的不平衡性，对劳动力提出了不同需求，这就不可避免地会出现劳动力跨区域的调剂和流动，这对促进各地区的经济发展和劳力资源的充分利用是完全必要的；另一方面，随着乡镇企业的相对集中和进城，乡镇企业的劳动力也会相应地离土离乡了。这是一国工业化与城市化过程中所必然出现的趋势。今后就改变离土不离乡的政策，凡是能够和愿意离土离乡的，都应当允许。应当改变过去雇短工式的口头协定的做法，履行正式的合同手续，把双方应承担的义务和责任，用合同的形式明确下来，并经法律部门公证或劳动部门认可。
（三）进城政策。乡镇企业进城，不仅不会动摇国营企业的主体地位，相反，能促进国营企业以积极的态度加强竞争、改善管理，进一步发挥其主导作用。退一步而言，既然外国人能到中国的城市里创办企业，为什么中国农民就不能到自己国家的城市里创办企业呢？事实上，随着改革的深入和乡镇企业的发展，有些比较大的乡镇企业已经自动地走进城市了。乡镇企业进城，有利于乡镇工业和大工业接轨；而进城的乡镇企业，也不应当再视为乡镇企业，应当享受和其他企业同样的待遇。为此，政府应鼓励乡镇企业进城，并在征地、办证等方面提供宽松的政策环境。
（四）减轻低层次生产项目的赋税政策。如上所述，随着乡镇企业的发展，一部分入城一部分集中，这些都是乡镇企业中比较高层次部分。还有一些较低层次部分，将仍然建在农村，这是一些农民兼业的直接为农业生产和农民生活服务的生产项目。这些生产项目，包括粮油初加工、铁木农具制造、农机修理、手工编织、土特产品的初加工等。对于这些生产项目，应减轻赋税，大部分项目应予以免税。
（五）贫困地区乡镇企业的发展政策。欠发达地区乡镇企业的发展，对于全面促进当地经济和社会各项事业的发展至关重要。尤其是老、少、边、穷地区，发展乡镇企业可以采取更宽松的政策，让一切有条件的地方和个人先搞起来，然后再逐步调整和完善。问题的关键是如何对处于增长滞状态的经济以“最小临界推动”，使其进入发展的轨道。其具体政策措施是：(1)自然资源与人力资源的双重开发。要特别重视人力资本投资，重视人力资本投资（如教育、专门技能训练）的长期效应。(2)重点发展家庭经营。家庭经营既包括传统家庭副业、也包括有组织的为企业生产进行配套加工等。(3)政府组织与示范。由于欠发达地区人才缺乏，经验不足，投资环境不好，政府在发展乡镇企业中负有更重要的职责。
三、关于配套政策的调换
（一）乡镇企业支援农业生产问题。改革以来，乡镇企业在支援农业生产方面发挥了重大作用。有的地方在集体经济内部，实行农业工厂、农业车间的办法，这些行之有效的经验，只要当地群众没有意见，可以继续实行。还有一些地方，实行以工补农，以工建农，即以各种方式补助农业生产，这对稳定农业生产有好处，也应继续提倡。我们认为，为了稳定对农业生产的支援，还应采取建立各种生产基金的办法。即以农业生产的一些主要方面，如土壤改良、良种选育、农田水利、农业机械、植物保护、灾害防救等方面，分别建立基金，以保证农业生产的各主要方面的发展，有稳定的资金来源。
（二）土地承包调整问题。由于乡镇企业的发展和农村劳动力的流动，现行的土地承包制有必要进行调整。调整的总原则是：“总体稳定，局部调整，自愿协商，有偿转让，逐步集中”，将一些不愿也不能种好的土地，转给种田专业户。在什么样的条件下，承包土地应当收回，要规定一个具体的标准。我们认为，一个农村劳动力，一个有九个月的固定工作，且收入不低于当地基本农户收入水平的，就可以不再承包土地了。
（三）户籍管理改革问题。传统的城乡产业分割体制将农民户籍死死钉在了农村“户口薄”上，改革以来城乡壁垒逐步拆除，农民虽然“离土”，但户籍仍不能“离乡”。这种一成不变的户籍管理制度，不利于劳动力资源的合理利用，从而不利于经济的发展。农业劳动力转移后，户口应当跟着转移，并加强有效的管理。我们主张采取工作地管理的原则，即劳动者到什么地方工作，就在什么地方入户；一年之内入临时户口，三年以上发给“绿卡”，七年之后正式户口；户口和劳动合同一起办理。对进城办个体企业的农民个体户，也应该在加强工商管理的同时，加强户口管理，户口和营业执照一起办理。在加强户口管理的同时，将社会治安、计划生育等与之统一起来。
（四）建立社会保障体系问题。有观点认为，土地是农民的社会保障，不能轻易收回。我们认为，如果把土地作为农村社会保障体系，那么永远也就不能摆脱我国小农经济成份占较大比重的局面。倘若如此，实现工业化，建设现代化，终将成为一句空话。因此，应当在农村土地调整、流转的过程中，建立和完善我国的社会保障体系。凡是有条件的地方，都要缴纳一定数量的养老保险金。这里说的有条件，即凡是年收入达到或超过全国农村平均收入水平的，都应当按规定缴纳养老保险金。这件事应立即着手试点，取得经验后在面上推广。这不能看作是增加农民负担，而是有利于农民生存和改善生活状况的好事。
四、基本结论
一定的经济政策反映出相应的经济体制并依托体制背景存续和运作，在市场经济体制得到安排和构造的环境下，乡镇企业的政策应当体现出以下几点要求：
（一）政策的有效性。政策的有效性问题，牵及政策的稳定性、可变性与灵活性，政策的实用性和可操作性，政策实施中的政策变型等方面。从政策设计方面审视，政策的有效性要满足以下三点基本要求：(1)政策应当不断进行微调，使它能够跟踪乡镇企业发展的轨迹，提高政策适应性。(2)从操作上来看，政策必须具有可实践性，方法要简单易行，技术难度适当，要便于考核、检查，以此降低政策试验成本。(3)从政策执行的结果上看，政策一定要有可实现性，政策目标不可过高、偏远，体现出政策的阶段性，以取得最大限度的政策效益。
（二）政策体系的规范性。这里涵盖两个方面：(1)必须建立统一或一致性的政策体系。其一，城乡政策的统一。一方面，使乡镇工业与农民享受到城市工业的相应政策，使城乡政策具有统一性；另一方面，要让乡镇企业“进城”、“出国”，在可能条件下为乡镇企业向更高层次的发展开绿灯。其二，私人企业与集体、国营企业的政策应该统一。应当旗帜鲜明地支持各类企业平等竞争，促进其更快的发展。必须尽快清理现有政策体系，尽可能废止不合理的政策，特别是那些传统体制遗留下来的、带有对乡镇企业限制或歧视性政策，必须尽速废止。(2)加强乡镇企业法规建设。政策体系的规范化的基本方式，就是政策的法律化和制度化，市场化的政策体系必须通过法制化的形式才能实现。
（三）政策之间的协调性。乡镇企业的各项政策形成一个有机整体，互为补充和协调，杜绝矛盾和对立。
诚然，政策的实现需要相关的社会环境。能否建立合理的政策体系并保证政策的有效运动，取决于以下三个最基本的方面构成的社会环境：一个廉洁和高效的政府，一支素质优良的企业家队伍，一个稳定而有序的社会环境。