制度创新与中国农业的可持续发展，本文主要内容关键词为：中国农业论文,可持续发展论文,制度创新论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、制度与经济增长
在新制度经济学的视野里，制度是指约束人们行为的一系列规则。诺思指出，制度是为决定人们的相互关系而设定的一系列社会游戏规则。制度可分为正式制度和非正式制度，人们的经济活动就是在正式或非正式制度约束下进行的效用最大化行为。制度的替代、转换与交易过程构成制度变迁或制度创新，它是新制度对旧制度的替代，是一种效率更高的制度对另一种低效率制度的替代。制度变迁的结果是为了实现有效的制度均衡，即实现制度收益的最大化和制度边际替代成本的最小化。因此，制度边际替代成本与制度边际收益相等便构成对实际制度供给的约束。
在制度和制度变迁中，产权制度是经济制度中最重要、最核心的制度，产权制度的创新是最重要的制度创新。制度经济学认为，产权可以理解为人与稀缺资源的一组权利关系，产权的功能主要是帮助人们在交易时形成一种预期。有效的产权安排能使人们在进行经济活动或交易时，形成稳定的预期，从而规范人们的经济行为，降低交易成本，减少交易摩擦，实现资源的合理配置和有效使用。
在制度这种社会游戏规则中，组织是游戏的主角，是制度变迁和创新的关键。但作为制度变迁的组织必须是“有效组织”，即必须是具有实现组织目标最大化所需的创新能力即技术、知识和学习能力的组织。
新制度经济学认为，制度是经济增长的内生变量，制度和制度变迁与创新对经济增长与发展有着至关重要的影响。首先，制度的存在与创新可以有效地降低交易费用，即降低现实世界在信息不对称、存在外部性与机会主义的条件下的不确定性，从而降低交易成本，提高收益，促进经济增长和发展。其次，制度与制度创新可以为经济主体提供激励机制，从而激发人们参与交易活动，进行生产和技术创新，使经济增长过程中人的主观能动性得到充分发挥。再次，制度和制度创新可以为有效的合作创造条件、提供保证。合作是经济有效增长的源泉之一，制度作为人们在竞争和合作中经过多次博奕而达成的契约总和，能够规范人们之间的相互关系，减少信息成本和不确定性，为人们在广泛社会分工中的合作提供一个基本的框架和有效的保证，使合作能够顺利进行。
二、制度非均衡与不可持续增长的中国农业
建立新中国40多年以来，中国农业获得了巨大的发展，但总的来说，仍未从根本上摆脱弱质、低效的特征，而90年代以来连年的自然灾害和农业的不稳定增长更说明我国农业发展的非持续性。导致中国农业非持续增长的原因是多方面的，但农业制度的非均衡无疑是最重要的制约因素。所谓农业制度的非均衡，是指相对于农业发展对农业制度的需求而言，农业的制度供给不足或过剩，即相对于农业发展对农业制度的需求而言，一些农业制度有效供给不足，不能满足农业发展的需要；而另一些农业制度又供给过剩或过时，对农业的持续发展产生严重的掣肘作用。中国农业制度供给的非均衡对农业持续增长的制约主要表现在：
（一）农地产权制度供给严重不足 经济体制改革以来，我国农村普遍实行了家庭联产承包责任制的农地产权制度，这种制度安排赋予农民一定的土地经营使用和收益权，从而激发了农民的生产积极性和创造性，有效地促进了农业生产的发展。但市场经济体制改革的推进和商品经济的进一步发展，使这种产权制度安排的局限性日益凸现；一是产权主体不明。虽然法律规定农村土地属农村集体所有，但在农村存在乡、村、村民小组三级集体经济组织，究竟谁是真正的所有者，却没有作出明确的界定，法律规定非常含糊。如在《宪法》中，被笼统界定为集体所有；在《民法通则》中被界定为乡（镇）、村两级；而在《农业法》和《土地管理法》中是乡（镇）、村或村内集体经济组织。二是各项权能界定不清。农地承包制度虽然规定实行所有权与经营权分离，所有权归农村集体经济组织，经营使用权归农户，但对所有者和经营者各自的权、责、利都没有明确规定，致使产权边界模糊，所有者和经营者都不十分清楚各自的权利、责任、利益和义务。正是现行农地产权安排的这两大局限性导致了农业经营中短期行为的盛行和不可持续发展模式的延续。一方面，由于所有权主体不明和所有权边界不清，造成要么所有权虚置，使作为农村土地所有者的集体经济组织不能有效地行使对土地经营的管理和监督；要么所有权越位，所有者随意干预和侵占经营者的利益。另一方面，由于经营者权能边界模糊，使经营者对未来缺乏稳定的预期，难以形成长期投资、长远经营的积极性。现行农地产权制度安排的上述局限性，是导致农地经营中土地被随便占用、非法转让和随意抛荒的根本原因；是导致片面追求短期利益，对土地进行掠夺式经营，滥垦滥伐，破坏生态，使农业长期走不出不可持续发展模式的最根本的制度根源。
（二）农村经济组织缺陷严重 现行农业制度下的农村经济组织主要包括农户和农村集体经济组织，其中农户是最基础、最重要的经营组织。在市场经济制度下，农户以追求利润和收入最大化为经营目标。但在现行农业制度安排下，由于农户经营规模小，农业比较利益低下，信息分散，农户信息搜集成本高和农业社会化服务体系的滞后，结果使这种追求收益最大化的理性行为扭曲为追求短期利益的粗放型掠夺性经营的非理性行为。而且过小的农户经营规模还使农业内部的农田水利设施、农业防护林体系等内部性设施外部化，致使农户对这些设施的使用和维护产生严重的“搭便车”行为。农业资源和农业基础设施便在农户的掠夺性经营和“搭便车”行为中而迅速趋于恶化，农业生态环境遭到破坏，农业发展条件日渐萎缩，农业难以实现可持续发展。
农村集体经济组织设立的初衷是为了克服农户经营的上述制度缺陷，但现行农村集体经济组织本身也存在着严重的制度缺陷，难以履行其职能。一方面，农村集体经济组织同样存在范围和经营规模过小问题，大型农业基础设施对其而言同样具有外部性和公共性，“搭便车”行为不可避免；而且许多农村集体经济组织力量薄弱，无力提供农业公共产品和准公共产品。另一方面，农村集体经济组织政企不分、权责不清、产权不明、经营机制僵化等制度性缺陷严重，发展缺乏活力，功能难以发挥。
乡镇企业是农村集体经济的重要组织形式，在农村经济发展中起着十分重要作用。但乡镇企业对农村经济持续发展的负作用却不容忽视。一方面，受经济组织区域归属制度的限制，乡镇企业的分布一般都分散在各自所属的乡村，而难以集中于小城镇，这不仅使乡镇企业难以获得经营发展所需的集聚效应，而且更为严重的是分散布点导致大量农田被侵占，破坏了农业可持续发展的基础。另一方面，由于乡镇企业归属当地乡村组织，其职工大多是当地村民，从而使乡镇企业与地方乡村组织和村民之间结成为利益共同体，彼此间利益边界模糊，这样便导致了乡镇企业的发展缺乏外部的组织制约，为追求各自的短期利益，乡村组织和村民不仅不会制止，有时甚至还会纵容和支持乡镇企业的滥占耕地和污染环境的行为。此外，虽然乡镇企业的滥占耕地和环境污染行为直接损害的是农民的利益，但由于农民太分散、组织化程度太低，使他们在信息资源的搜集和物质资源的动员上与组织严密的乡镇企业间存在严重不对称，致使他们缺乏足以抵御乡镇企业侵害的组织资源，而乡村基层组织出于自身利益考虑，也往往成为乡镇企业利益的代言人，从而更加弱化了乡镇企业非持续发展经营行为的组织约束。这样便使得乡镇企业往往成为农村经济非持续增长的一个重要因素。
（三）国家农业制度供给严重非均衡 制度作为一种公共产品，要求国家在其供给中发挥重要作用，而农业发展的弱质性、高风险性和高外在性使农业制度的公共产品属性更为突出，因此国家在农业制度的供给中必须担当重要角色。但是长期以来，受加速发展我国工业化的指导思想和发展战略的制约，国家农业制度供给扭曲严重，非均衡现象十分突出：（1）收入分配制度严重非均衡。 为保证实现工业化所需的资金积累，国家长期实行向城市和工业倾斜的工农产品价格“剪刀差”政策，致使农业比较利益低下。改革开放以来，国家虽致力于解决工农产品价格“剪刀差”过大问题，但农业比较利益过低问题并未根本改变。正因为农业比较利益太低，使农民把增收和致富的希望主要寄托在外出打工上，农业的粗放经营和农田的大量抛荒便是这种制度安排的必然结果。（2）农产品市场制度安排非均衡。 一是长期以来国家忽视农产品市场建设，导致农产品市场滞后严重。农产品市场地点分散，设施陈旧，信息闭塞，交通落后。二是国家长期对重要农产品实行政府垄断经营，使农民作为市场主体的地位难以确立，与市场经济相适应的农产品流通体制和运行机制难以建立。三是各级地方政府出于地方财政收入最大化的利益驱动，对农产品流通实行地方封锁，使全国统一大市场难以形成。四是国家对农产品出口企业的资金和政策扶持功能十分薄弱，农产品出口企业缺乏自营进出口经营权。国家农产品市场制度安排的严重滞后，导致农产品流通渠道不畅，竞争能力低，利益流失严重，制约了农业的可持续增长。（3）国家农业基本建设投入严重不足。 农业发展对基础设施的依赖性非常强，而相对于经营规模狭小的农户而言，农业基础设施是公共品，必须由政府来提供。但长期以来，国家对农业基础设施建设投入严重不足，致使农业水利设施年久失修，交通通信落后，农业抵御自然灾害的能力日益弱化，自然灾害对农业持续发展的破坏作用越来越大。（4）国家农业就业制度供给严重滞后。为保护城市人口的利益，国家借助严格的户籍制度在就业、社会保险和福利上实行城乡分割的二元经济制度，严格限制农村人口向城市流动。近几年虽有所松动，但各城市仍经常以种种理由把进城农民作为盲流清退。城乡分隔和限制流动的就业制度，使大量农村过剩劳动力束缚于狭小的土地上，这不仅导致了农村土地流转和规模经营难以实行，而且为扩张生存空间，围湖造田，围河造地，滥垦滥伐，毁林开荒便成为必然现象。（ 5）国家强制性制度供给不足。农业经营的高外在性要求国家实行强制性制度安排，以限制和减少微观农业经营单位经营中的负外在性。但我国的农业立法和执法都严重滞后于农业可持续发展的需要，致使农田被毁、森林破坏、环境污染、水利设施毁损等现象难以根治。
三、制度创新：中国农业可持续增长的必然选择
（一）农地产权制度创新与农业可持续增长 加速农地产权制度的创新，是实现农业可持续发展的重要条件。农地产权制度的创新，一是必须明确界定农地的所有权主体及其利益；二是必须明确界定农地的各项权能边界，明晰土地使用过程中各经济主体之间的责权利关系。
关于农地产权主体的归属问题，理论界存在多种观点，我以为，比较可行的方式是，根据各个地方现已形成的土地所有权关系的不同，根据土地利用类型的差异分别建立多类型、多层次的所有权主体。但需明确的是，由于生产队（组）地域范围过窄，经济基础太弱，组织功能不健全，所以不应成为农地产权主体。
（二）农村经济组织创新与农业可持续增长 诺思指出，有效的经济组织是经济增长的关键。中国农村经济组织的严重缺陷对农业可持续发展的约束要求我们加速农村经济组织的创新。农村经济组织创新的基础和核心是农户，当前的关键，一是要加强农民的文化教育和科技教育，提高广大农民的文化和科技素质，增强农民的制度创新能力，校正农民生产经营中的片面追求短期利益和个人利益而忽视长远发展和整体利益的非理性行为。二是要提高农户的组织化程度，应通过组建“农户+合作组织”、“农户+公司”等多种经济组织形式发展农村合作经济，实现农户企业化经营，引导农户走产业化、集约化和贸工农一体化道路。三是要大力发展农业社会化服务体系，为农户提供产前、产中、产后全方位服务，加强农户与市场的联系，减缓市场波动对农户正常生产经营活动的影响，降低市场风险，减少农户生产经营的盲目性。
消除乡镇企业组织对农业经济可持续发展带来的负面影响，除了要通过深化乡镇企业体制改革、转换企业经营机制以规范其运作外，关键是要对乡镇企业的性质和功能重新定位，一是要打破乡镇企业的单纯乡村定位，采取有效措施鼓励和引导乡镇企业向小城镇和城市集中；二是要改变乡镇企业的乡村所属企业定位，使乡镇企业的发展能突破乡村地域限制，从而在组织制度安排上使当地村民和乡村组织能成为约束乡镇企业经营外部性的有效组织，以减少乡镇企业的滥占耕地、污染环境的非持续发展行为。
（三）国家农业制度的有效供给与农村经济的可持续增长 增加国家对农业制度的有效供给是实现农业可持续增长的有效保证。为此，（1）国家必须为农村微观经济组织的制度创新创造良好的制度环境。 一是国家应改善现行的宏观收入分配制度，建立农产品价格支持和保护政策，提高农业比较利益，改善农产品贸易条件以增加制度创新引诱。二是国家应增加农业市场制度的有效供给，如大力发展农产品流通市场，规范和完善农产品流通体制，减少市场的盲目性以降低制度创新的边际转换成本；国家应放宽对农产品经营的政府垄断和限制，大力培育农村市场主体；加强对农产品出口企业的政策和资金扶持，扩大农产品出口。三是要改善农村就业制度的供给，取消歧视性的就业政策，加速城市化进程，允许和鼓励农村劳动力向城市流动，减轻农村人口增加对农村土地的就业压力。四是国家应改善农业的财政投融资体制，增加对农业基础设施建设、农业水土保持和生态环境保护等公共产品生产的投融资，以解决市场体制所导致的农业公共产品供给不足。（2 ）对一些由农业微观组织通过诱致性制度变迁所难以完成或可能导致扭曲的制度变迁，必须由国家实行强制性制度变迁。如国家应通过立法或政令等强制性措施建立基本农田保护制度，农业环境资源保护制度，农业基础设施使用维护制度，农业土地资源使用、占用和流转制度，森林、植被保护制度及农业技术进步推广制度等。通过强制性制度创新引导和规范农村微观组织的制度变迁，弥补微观组织制度变迁所形成的制度缺陷和制度真空，以促进农业增长方式的转变，实现农业的可持续发展。
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