构建地方税体系：基本目标、约束条件与推动路径，本文主要内容关键词为：地方税论文,路径论文,体系论文,条件论文,目标论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812.7 文献标识码：A 文章编号：2095-3151(2013)52-0013-05 一、构建地方税体系的基本目标 (一)政策目标。 地方税体系首先是一种财政政策工具，其应用必须满足特定的政策目标。党的十八大明确指出，“构建地方税体系，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度”。这一表述明确表明，在全面建成小康社会和全面深化改革开放的战略背景下，构建地方税体系的政策目标，就是形成有利于结构优化和社会公平的税收制度。其中，结构优化主要指经济结构的优化，即建立地方税体系应当有利于产业、行业、供求、分配及区域结构的优化调整，当然从税收本身而言，结构优化也有税制结构优化的含义；社会公平主要指社会意义上的公平，即建立地方税体系应当有利于社会公平的实现和社会和谐。总体上来看，构建地方税体系的政策目标，就是加快形成有利于结构优化、社会公平的税收制度，就是通过消除现行地方税体系的改革滞后性，激励各级政府实现“稳增长、调结构、促改革”的发展要求。构建地方税体系，必须坚持这一基本政策目标不动摇。 (二)工作目标。 作为一项具体的财政工作，构建地方税体系应实现本身特定的工作目标。立足于我国地方税体系现状，在客观形势及政策目标的框架约束下，现阶段构建地方税体系应实现以下多重目标： 1.组织地方政府收入。组织财政收入是税收的基本功能。在“营改增”导致地方收入减少的现实冲击下，构建地方税体系的首要目标应是弥补地方收入缺口。宜逐步扩大地方税收税基，并结合分税制财政体制改革，提高地方税收收入占地方本级税收收入的比重，增强地方税收能力，规范分配渠道和分配制度，为地方政府基本运转和实现基本公共服务均等化提供稳固的财力支撑。 2.优化地方税制结构。合理确定中央和地方收入比重，在此基础之上合理确定分享税种及分享比例。结合“省直管县”、“乡财县管”等财政改革，构建以零售税(新开征)、资源税、契税、房地产税和所得税为主体税种，以各专项税种、车船税、地方特色税为辅助税种的地方税种体系，逐步扭转“营改增”后地方税种不断弱化的趋向。 3.下放地方税政权限。加强制度和机制设计，按照激励相容原则，赋予地方政府在约定范围内开征新税、改变税基和税率的权力。通过下放税政权限，消除委托代理环节过多导致的信息不对称问题，强化中央集权状态下地方调控的积极性、主动性和针对性。 4.强化地方税收征管。强化税收制度、征管机构和征管平台建设，解决职能划分不尽合理、工作配合不够密切、操作程序不够规范，税收征纳成本居高不下等现实问题，实现税收征管的现代化、规范化和信息化。逐步提高利用法制思维和法制方式进行地方税收征管的能力，建立适应社会主义市场经济体制的地方税法律体系。 构建地方税体系，是一个动态的历史过程。地方税收体系的完善应在总体设计的基础上，采取先易后难、循序渐进、逐步推进的实施步骤，其目标也相应具有一定的阶段性。 二、构建地方税体系的约束条件 (一)地方事权与支出责任的确定。 构建地方税体系，重点是确定科学的地方税规模。而决定地方税规模和结构的根本因素，还是地方政府承担的事权与支出责任。因此，构建地方税体系，最基本的约束条件就是地方事权与支出责任的确定。为强化中央集权，中央可考虑集中一部分社会保障责任，一部分公共卫生职能，一部分教育职能，一部分跨区域重大项目的建设和维护职能，一部分关系社会和谐稳定、公平正义，又涉及全国市场统一标准的管理职能，一部分司法支出责任、承担国防、边境安全、界河管理等关系国家安全的支出责任，这样就会减轻地方政府的支出责任。这样确定之后，地方税体系的规模和结构应达到何种水平，就具备了基本的依据。 (二)中央对地方转移支付的合理规模。 地方税税收规模的确定，还受到中央转移支付制度的制约。总体上，在集权分权型的财政体制下，中央必须保有对地方特定的转移支付规模，这也是政治需要。未来中央财政转移支付制度改革的重点，应是减少专项转移支付，增加一般性转移支付，解决一般性转移支付专项化、专项转移支付一般化的突出问题。由于专项转移支付主要解决外部性、共同支出责任问题和实现中央特定政策目标，因此中央现在设立的一些专款将会大幅压缩甚至取消，保留或新设立的专款将会有鲜明的特定用途和严格缜密的管理。而一般性转移支付规模的分配，则需要按照因素法进行测算。故地方税体系的规模，应在保持中央对地方合理转移支付规模的基础上，按照满足地方基本公共服务均等化需求的缺口情况进行估算。 (三)省以下财政体制的不断调整。 地方税体系建设，还涉及地方税在省以下各级政府间的分享问题，故必然受到省以下财政体制调整的影响和制约。完善省以下财政体制改革：一要合理确定省级财政规模。省级政府要承担起均衡省以下财力的责任，即省级政府要合理把握省级政府收入占全省收入的比重，加大区域内财力调节力度，逐步缩小省以下地方政府财力差距。二要进行省以下事权划分与支出责任调整。省以下各级政府事权与支出责任划分不清是财政体制不顺的根源，应结合省域经济社会发展实际，进一步对省市县三级事权进行科学划分。三要完善省以下转移支付体系，以基本公共服务均等化为取向，明确省以下财力分配方案，解决县级财政保障机制建设及相关问题。四要完善省直管县体制改革，在内容和方式上对省直管县体制进行完善，解决好乡镇财政建设问题。 (四)政府与市场关系的处理。 确定地方政府事权与支出责任、确定中央对地方转移支付规模以及调整省以下财政体制，归根结底就是界定政府的事权与支出责任，其实质就是正确处理政府与市场的关系。要按照党的十八大相关要求，更加尊重市场规律，更好发挥政府作用，进一步合理确定现代政府活动范畴和职能范围，做到不缺位、不越位，不乱位。反映到公共财政建设方面，就是整体上完善预算管理改革，加快形成合理覆盖政府全部公共资源的综合预算，并真正使其既相互关联，又相互制衡，确保政府综合财力配置科学合理。同时，将部门组织的所有基金、收费、经营性收入等全部真正纳入到部门预算中来，与公共财政预算统筹安排，使之不能游离于预算之外。 除上述几个主要因素外，地方经济社会发展水平、地方政府公共管理水平、特定时期的政策目标、政治民主化进程等，也会影响并制约着地方税体系的构建，亦是本研究在方案设计中统筹考虑的相关因素。 三、地方税体系构建的整体思路 构建地方税体系，要按照统筹兼顾、突出主线、稳中求进、消长相宜的总体方针，坚持简化税制、清费立税、激励相容和特殊地区例外的原则，重点推进税种构成、税权划分、税收征管和税法体系建设，逐步建立起适合我国国情和现实改革进程的地方税体系，实现“稳增长、调结构、促改革”的发展要求。 (一)总体方针。 1.统筹兼顾。地方税体系改革涉及各方面利益调整，需要兼顾政府与市场、中央与地方、国税与地税、企业与个人之间的利益关系。既要统筹地方税体系的税种构成、税权划分、税收征管和税法建设的总体布局，又要考虑体系内部各个环节的衔接与协调；既要同财税体制方面的其他改革相互配套推进，又要兼顾我国经济体制改革的整体进程；既要充分尊重分权制改革规律及现有分税制改革成果，又要实现地方税体系同经济、社会、政治改革的整体进程和承受能力相一致。 2.突出主线。构建地方税体系，主线是实现分税制改革的初衷，变现行“非真正意义上的地方税体系”为“真正意义上的地方税体系”，依托“营改增”改革实现腾笼换鸟。要依照分税税制改革规律，将结构性减税工作做下去，将缺失的主体税种补上来，再辅以辅助税种的配套与完善。其中，“营改增”工作推进和地方税主体税种的重构贯彻始终，是制约地方税体系构建的一条主线。这一工作无法完成，地方税体系很难真正建立起来。 3.稳中求进。整体改革需要稳字当头，在当前宏观经济中速增长、政府收入增长乏力、“中等收入陷阱”问题凸显的现实形势下，地方税体系的构建更是如此。宜在避免改革进程大起大落的基础上，从税收征管的简易环节入手，按照税制改革的难易程度，以立为主，逐渐建立新体系，替代旧体系，实现新平衡，以渐进式改革模式确保新旧体系更替平稳有序。 4.消长相宜。现有地方税体系到真正意义上地方税体系的转变，是税收规模和税种结构此消彼长的过程，为实现平稳过渡，必须消长相宜，实现动态平衡。要在推进结构性减税的同时，同步跟进地方税主体税种的建立工作，规模上减多少就补多少，结构上少什么就立什么，按照营改增的进程，适时调整新地方税主体税种的税基和税目。 (二)基本原则。 1.简化税制原则。在增值税完全转型和全部扩围的时代潮流下，构建地方税体系，应遵循分税制改革的简税制方向。进一步简化税费构成，减少税种和政府收费，以方便征收管理；适当减少共享税，简化分享层级，以方便调整政府间财政关系；改分享制为分征制，简化征管程序，提高征管工作效率。 2.清费立税原则。从地方政府非税收入分类归流的要求出发，对巧立名目或重复收取的乱收费坚决取缔；对提供公共设施或特定服务的特定费用继续保留；对以取得财政收入为目的，数量庞大且财源固定、具备税收特征的收费，实行费改税。 3.激励相容原则。鼓励地方政府按照辖区范围确定本级政府提供公共服务，将地方政府熟悉且能自主决定的公共服务事项应交于地方管理。在此基础之上，承认地方政府拥有自身利益，在地方税体系构建中应体现并照顾地方政府利益，切实发挥地方政府在“稳增长、调结构、促改革”中的积极作用。 4.特殊地区例外原则。对于新疆、西藏等特殊地区，为维护经济社会稳定和国家统一，可以由人大制定单行的地方税收政策，以有别于全国普遍推行的地方税体系，切实维护民族地区团结、稳定的社会局面。对于其他地区，应由人大授权给地方政府特定的税政权限。 (三)工作重点。 构建地方税体系是一个系统工程，既需要统筹我国经济、社会、政治改革的整体进程及社会承受能力，做到全面推进；又需要把握关键环节和关键领域的改革，做到突出重点。总体上，构建地方税体系，当前应围绕以下方面重点展开： 1.完善税种构成。建成真正意义上的地方税体系，必须首先实现税种体系的优化与完善。应当立足于现行地方税税种体系的不足，结合经济社会发展形势及地方税体系构建目标，明确地方税的主体税种及辅助税种，通过改革完善、合并重构、新开税种等方式，建立起地方税体系的基本框架。 2.优化税权划分。着眼于集权分权兼顾型的税权模式，合理推进中央和地方税权划分。中央集中管理中央税和共享税的立法权、税种开征停征权、税目税率调整权、减免税权等，以维护国家的整体利益。对影响宏观经济较小的地方税税种，向地方适当分权。中央只负责制定这些地方税税种的基本税法，但其实施办法、税目税率调整、税收减免及其征收管理等权限赋予地方。 3.严格税收征管。税收征管问题主要来自于征管机构设置及职能划分，也同税收征管相关制度具有不可分割的联系。严格地方税税收征管，需要对症下药解决征管机构分设及职能划分不清带来的相关问题，同时在征管方式、征管办法、征管理念和征管平台建设等方面进行相应改革与完善，以提高征管效率及科学化水平。 4.健全税法体系。地方税体系应当通过立法予以实现。当前我国地方税体系的立法滞后于实际征管工作，主要表现在立法层次不高，相关重要税法缺失，不利于税收的法制化进程，宜通过相关改革逐步完善。 四、路线图和时间表 构建地方税体系，是一个长期、复杂、艰巨的综合改革进程。按照积极稳健的改革思路，应当根据改革对象的难易程度，渐进式推进各项改革。其中，关键在有两个时间节点，一个是新一轮税制改革启动的“十二五”期间，另一个是地方税改革逐步完善的“十三五”期间(即2020年前)。这两个时间节点的选取，既综合了当前我国税制改革的进程和未来方向，也参考了我国国民经济“十二五”规划及2020年远景规划等内容，具有较强的实践指导价值。 (一)总体模式。 1.改革初期：地方税改革开始启动，奠定地方税体系构建的改革基础。改革初期即“十二五”期间，是我国地方税改革(1994年税制改革后的最大一轮改革)的“启动阶段”，主要任务是为地方税体系构建奠定改革基础。包括：在税种上，重点实施“营改增”、房产税和资源税三大改革；在税权上，探索拟定下放省级政府相关税收立法权的方案；在征管上，厘清国、地税两套征管体系的责权；在法制建设上，清理整顿现有的税收规范性文件。 2.改革中期：地方税改革全面铺开，逐步建立地方税体系的雏形框架。改革中期即“十三五”期间，是我国地方税改革的“推进阶段”，主要任务是建立地方税体系的雏形框架。包括：在税种上，实现增值税、消费税、资源税、房地产税等核心税种的改革突破；在税权上，赋予省级政府部分税种的实施细则制定权；在征管上，加强国、地税协调配合，推进税收管理的集约化、科学化和信息化水平；在法制建设上，提升现有主要税种的立法层次，并由省级人大制定房产税、城建税等实施细则。 3.改革远期：地方税改革基本完成，初步形成相对完整的地方税体系。改革远期即2020年以后，是我国地方税改革的“建成阶段”，主要任务是基本形成较为完整的地方税体系。包括：在税种上，形成以零售税、资源税和房地产税为主的地方税种结构；在税权上，赋予省级政府包括开征新税种在内的完整税政权；在征管上，重构国、地税征管体系，建立具有中国特色的科学完善的地方税征收管理体制；在法制建设上，省级人大可制定地方税种法规，形成完整的地方税法规体系。 (二)税种方面。 改革初期，重点完成“营改增”，推进房产税、资源税改革试点，完善消费税、个人所得税制度，开征环保税、新的城建税。本阶段地方税主体税种是改革中的营业税及共享税中的增值税、企业所得税和个人所得税。改革中期，重点深化房产税和资源税改革，将消费税部分税目试点改征零售税，个人所得税实行综合与分类征收。本阶段主体税种为扩围后的增值税分成部分、改革后的房产税和资源税。改革远期，重点减少共享税种，同时构建零售税、房地产税和资源税等地方主体税种。 1.营业税。改革初期，将各类营业税逐步纳入增值税征收范围。若由于全国收入形势变化或征管难度加强，也可以将金融保险等某些税目的营业税放到改革中期再纳入增值税征收范围。 2.增值税。改革初期，实现增值税完全转型和全部扩围，即将不动产纳入增值税抵扣范围，将全部服务业纳入增值税征收范围。“营改增”降低企业税负所导致的地方收入减少部分以及为维持税负上升企业的原有税负水平而增加的财政支出，由中央和地方以适当比例分担。改革中期，待“营改增”彻底完成后，统一新旧增值税的税率及政府间分享比例，地方政府因此减少的税收暂时通过税收返还(转移支付)予以弥补。同时，完善金融保险业、转移无形资产等行业(行为)的增值税抵扣制度。改革远期，适当降低增值税税率，将其全部作为中央税，同时出口退税也由中央全部承担。 3.消费税。改革初期，合理调整消费税征收范围和税率，将部分严重污染环境、过度消耗资源的产品纳入征税，提高燃油及部分高耗能非环保型产品的征税标准。改革中期，随着“营改增”的完成，将高档消费行为并入征收范围，由现在的有限型消费税过渡到中间型，并将烟、酒、成品油、汽车(车辆购置税并入此税目)等税目改在批发零售环节课征，并改为零售税。改革远期，随着征管水平的提高、信用体系的完善和金融交易的发展，将消费税的剩余税目全部改为零售税，实现消费税到零售税的彻底转换。 4.零售税。改革初期，主要是普及税控机、完善信用体系，研究界定批发和零售环节的划分，为零售环节征税做好技术准备。改革中期，将部分适于批发零售环节课征的消费税改为零售税，以弥补“营改增”后的地方收入损失，同时进一步加强征管，堵塞漏洞。改革远期，将零售税征收范围进一步扩大，不仅包括剩余的应税(消费税)消费品，也纳入一些适合零售环节征收的生产资料，以弥补“增值税划分中央”后的地方收入损失。作为地方税后，各地还可以根据当地特点、自定税目、税率，对高能耗、高污染产品征收高税率。 5.资源税。改革初期，根据宏观经济形势和煤炭行业发展状况，推进煤炭从价计征改革。同时根据矿产品价格、企业利润水平变化情况，及时提高从量计征资源品目的税率标准，促进资源节约开采利用。改革中期，进一步推进铁矿石等其他矿产品的从价定率改革，进一步拓宽征税范围，逐步将森林、草场、海洋等非矿藏资源纳入征收范围。改革后期，根据所有权与使用权理论，合理调整资源税与矿产资源补偿费、石油特别收益金、探矿权采矿权使用费等税费关系，形成新的协调有效的资源税费体系。 6.房产税。改革初期，利用当前房价上涨压力较大、中央调控效果有限这一时机，将个人住宅房产税试点推至全国主要城市，尽快完成不动产统一登记和全国县级城市房产信息联网，为深化房产税改革奠定技术基础。改革中期，统筹推进房地产税费改革，减轻交易环节税费、统一为契税，增加保有环节税收、合并为房地产税，房地产税按房屋(土地)评估值征税。改革远期，完成户籍制度改革，将所有地区(城镇与农村)、所有纳税人(单位与个人)的所有房地产(住宅与非住宅)都纳入征税范围，形成以房地产保有环节为核心的，涵盖房地产全环节、全链条、全类型的税种体系，成为地方特别是市县政府的主体税种。 7.企业所得税。改革初期，实行以调整纳税对象、拓宽税基、降低税率为主要内容的税制简化改革，在中央地方税收分享方面暂时保持不变。改革中期，逐步提高中央政府的分成收入比重，或者是直接提高目前中央的所得税分享比例，或者是从中央企业着手，将中央企业总部上缴的所得税全部划分中央，中央企业在各地的分支机构和地方企业实行所得税共享。改革远期，随着我国市场经济体制的完善和政府职能转变的到位，逐步将所有企业所得税均归属中央。 8.个人所得税。改革初期，加强税收信用体系建设，推进个人收入申报和重要财产登记制，堵塞收入漏洞，完善配套条件，为个人所得税综合征收奠定基础。改革中期，加快城乡户籍制度改革，在征管及配套条件比较成熟的基础上，适时推进实行综合与分类相结合的个人所得税制度。改革远期，将个人所得税由中央地方比例分成制改为中央、地方按核定税基分享制，地方按固定比例征税，中央征收累进税。 9.辅助税种。一类是城建税、环保税、教育税、社保税等专项税种。这些税种改革都以实现非税收入分类归流、具备独特征管条件为基础，宜根据改革形势适时开征。其中，新的城乡维护建设税和环保税已形成草案，应尽快在改革初期开征，并分别作为地方(市县)税和共享税；教育税应在“营改增”完成后，重新确定税基和税率，宜在改革中期完成，并作为地方税(省与市县共享)；社保税开征与各种社会保险的统筹级次密切相关，宜放在改革远期实施，并作为省级地方税。另一类是印花税、车船税、地方特产税等零星税种。其中，印花税可在“十三五”期间完成，将证券交易印花税剥离出改为证券交易税(归属中央)，一般印花税则与产权转让、合同交易等相关费用合并；车船税可随着远期房地产税体系的建立，适当扩围至大型动产税；地方特产税也待省级政府拥有对本辖区内特有资源(产物)课税权后，予以开征(同时将烟叶税纳入)，使之成为地方财源的重要补充。 (三)税权方面。 1.改革初期：清理隐性税权，探索税权下放试点方案。首先要清理规范各地不合法、不合规的各种隐性税权，如一些地方政府自主制定、临时出台的“四免四减”等税收违规减免及将所得税(地方留成部分)“先征后返”等政策。在此基础上，研究拟定部分税权下放省级政府的试点方案。 2.改革中期：推进税权改革，扩大省级政府立法权限。对各地普遍开征、作用范围仅限于地方的税种，如契税、印花税、城建税、房地产税等，由中央统一立法，省级政府(人大)确定实施细则和征管办法，重点赋予省级政府改变税目、调整税率的适当权限。 3.改革远期：完成税权改革，赋予省级完整税政权限。完成税权改革，建立集权分权兼顾型的税权划分体系。赋予省级人大在税种开征、税基设定和税率选择等方面更大的自主权(完整的税政征管权)，尤其是对具有地方性特色的税源开征新税种的权利，但需报中央及全国人大备案并接受监督。 (四)征管方面。 1.改革初期：界定国地税征管责权。厘清国税和地税两套征管体系的责权划分，解决两者之间税收征管交叉模糊的状况。推进金税工程建设，实现国地税信息共享、执法标准一致，解决征税权与其他执法权相脱节问题。 2.改革中期：推进税收征管科学化。做好“营改增”改革完成后的税收征管机构、人员及职能的划转工作。在此基础上，加强国地税协调配合，深化税收征管改革，推进税收征管的集约化、科学化和信息化水平，完善税源(尤其是零售环节)管理运行机制。 3.改革远期：重构国地税征管体系。在共享税种减少和地方税种形成的基础上，重构我国的国、地税征管体系，在保留国税征管的同时，将地税征管纳入地方财政体系，最终建立比较完善、具有中国特色的地方税征收管理体制。 (五)法规方面。 1.改革初期：清理现有税收规范性文件。全面、彻底地清理各类税收规范性文件，不断提高税收法制建设质量，为推进依法治税、提升税法层次奠定坚实的制度基础。 2.改革中期：提升主要税种的立法层次。将增值税、消费税、房地产税等主要税种的立法由行政法规上升到人大立法。同时结合中央与地方的税权划分情况，在中央指导下，省级人大制订出台部分地方税种的实施细则。 3.改革远期：形成完整地方税法律体系。制定《税收基本法》或《地方税通则》，用法律形式规范中央与地方在地方税上的管理权限，对地方税收的立法权、税种的开征权、税率的调控范围、征管制度等重大问题做出规定。省级人大依此调整地方税收法规，形成较为完整的地方税法律法规体系。标签：地方税论文; 税收征管论文; 营改增论文; 税收原则论文; 国内宏观论文; 消费税改革论文; 税收作用论文; 增值税改革论文; 企业税率论文; 政府支出论文; 远期交易论文; 宏观经济论文; 财政制度论文; 转移支付论文; 财政学论文; 地方财政论文;