略论我国高等教育宏观管理体制改革，本文主要内容关键词为：高等教育论文,管理体制改革论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
关键词 高等教育；管理体制；条块关系
为了适应建立社会主义市场经济体制的需要，国家行政管理体制改革已逐步展开。高等教育宏观管理体制是国家行政管理体制的一个组成部分，是国家管理高等教育事业的组织机制。改革高等教育宏观管理体制，提高高等教育宏观管理水平，建立适应市场经济和高等教育未来发展要求的新体制，是一项刻不容缓的任务。本文将在回顾与分析我国历次高等教育宏观管理体制改革的经验教训以及现行体制存在的主要问题的基础上，对当前改革的主要任务进行一些初步探讨。
一、条块关系是历次改革的焦点
建国以来，我国高等教育宏观管理体制先后经历了五次重大变革，实行过三种不同的体制。这种多变性，不但受到国家经济体制改革的影响，而且受到历次政治运动的冲击。
1949～1957年，实行的是中央分散管理体制。建国初期，随着我国计划经济体制的建立，在学习当时苏联模式的基础上，我国在对旧中国的高等教育宏观管理体制进行改造后，逐步建立了中央统一领导、直接管理的新体制。1953年，政务院发布《关于修订高等学校领导关系的决定》，中央高教部和中央各有关业务部门分工负责管理各高等学校。1955年，全国227所高等学校全部由高教部和中央其它业务部门直接管理。
1958～1960年，实行的是地方分散管理体制。“大跃进”时期，国家进行了以扩大地方管理权力为中心的行政和经济管理体制的改革。与此相适应，为调动地方举办高等教育的积极性，国家将高等教育宏观管理权限大部分下放到地方。1958年8月，中共中央、国务院发布《关于教育事业管理权力下放问题的规定》，将教育部和中央业务部门主管的大部分高等学校下放给地方管理，地方可以对国务院或教育部颁布的教育规章制度自行决定存废、修订，或另行制定地方制度。与此同时，还确立了地方党委对高等学校的领导管理体制。
1961～1965年，实行的是中央地方分级分散管理体制。“大跃进”结束后，国民经济进入调整时期，高等教育也不例外。在总结前一时期经验教训的基础上，1963年5月，中共中央、国务院颁布了《关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定（试行草案）》，初步确立了中央与地方两级办学、两级管理的高等教育宏观管理的新体制。
1966～1976年，实行的是地方分散管理体制。“文革”十年，社会各项事业都受到政治运动的严重冲击，高等教育宏观管理的正常秩序遭到破坏，从中央到地方的高等教育行政管理机构几经变更，几乎丧失了对高等教育的宏观管理职能作用。1969年10月，中共中央发布《关于高等学校下放问题的通知》，将中央管理的绝大部分高等学校都下放到地方“革委会”，从而使高等教育宏观管理处于极度的分散状态。
1977年至今，实行的是中央地方分级分散管理体制。“文革”结束后，为了恢复高等教育事业的正常秩序，扭转高等教育宏观管理的混乱状况，1979年9月，中央重申并进一步明确了统一领导、分级管理的高等教育宏观管理体制。1990年，在全国1075所高等学校中，国家教委直接管理36所，中央63个部委直接管理318所，地方直接管理721所。
从上述五次高等教育宏观管理体制改革的情况看，条块关系是历次改革所关注的焦点。尽管条块关系所反映的只是高等学校的直接隶属关系，但是，由于我国高等教育管理法规不健全，中央与地方的宏观管理职能划分不明确，因此，条块关系在很大程度上反映了高等教育的宏观管理关系。也就是说，高等学校的隶属部门直接控制了大部分高等教育宏观管理职能。建国后的40多年里，高等教育宏观管理总是在条条管理与块块管理之间摇摆不定。因此可以说，历次的高等教育宏观管理体制改革只是为各高等学校更换一个“婆婆”而已。
调整条块关系的出发点都是为了调动部门和地方举办高等教育的积极性。但是，由于受到部门或地方各自利益的局限，加之历次改革都未能涉及高等教育宏观管理职能的转变以及主管部门与高等学校之间的关系的调整等核心问题，所以，不论是中央分散管理体制，还是地方分散管理体制，或是中央地方分级分散管理体制，在某种程度上都未能起到从全局上规划高等教育发展计划，协调高等教育布局，调整高等教育层次、科类和专业结构，促进高等教育高速度、高质量、高效益协调发展。因此，新的一轮高等教育宏观管理体制改革必须走出条块关系的误区。
二、管理无序是现行体制的主要问题
我国现行的高等教育宏观管理体制基本上维系了第五次改革所恢复的以条块共管为主要特征的中央与地方分级分散管理体制。尽管1985年中共中央颁布的《关于教育体制改革的决定》再次提出了进行高等教育宏观管理体制改革的任务，即“改变政府对高等教育统得过多的管理体制，在国家统一的教育方针和计划的指导下，扩大高等学校的办学自主权，加强高等学校同生产、科研和社会其它各方面的联系，使高等学校具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力。”由于多方面的原因，虽然改革在小范围内取得了某些成效，但是，从全局上讲，对上述改革思路的实施还停留在酝酿、准备阶段，包括理论和经验的准备。现行的分级分散管理体制的基础是国家经济管理中的部门经济所有制和地方财政包干制。随着市场经济体制的逐步建立和国家新的经济管理制度的出台，高等教育宏观管理体制的不适应性便愈益显露出来。分级分散管理体制在实际运行中暴露出来的主要问题就是管理无序。
首先是管理权威无序，具体表现为多头领导，政出多门。在现行体制下，从宏观管理功能来讲，中央和地方各高等学校的主管部门都处于同一行政管理层级。尽管国家教育委员会的成立就是为了克服原教育部权威的局限性，但是，由于旧的国家行政管理体制的基础——国家的经济体制和经济管理体制尚未进行根本性的变革，所以，国家教育委员会成立后仍未能摆脱原教育部的运行模式。在中央一级，包括国家教委在内的64个中央业务部门都对其所属高等学校行使直接管理权力。各业务部门各自为政，管理本系统的高等学校。在地方一级，地方政府教委及其它业务部门、地方党委及其高校工作部门都对高等学校行使管理职能。这种在同一管理层级管理权力过度分散配置的状况，就造成了对高等学校的管理上的多头领导、政出多门。
其次是管理职能无序，主要表现为宏观管理职能与微观管理职能之间的界限不明，高等教育宏观管理对高校的具体事务干预过多。历次高等教育宏观管理体制改革都未涉及宏观管理职能的调整。建国初期形成的高等教育主管部门对所属高校进行直接行政管理的模式，不管是在地方分散管理体制下，还是在中央地方分级分散管理体制下，都没有改变。因此，尽管历次改革调整了高校的隶属关系，但是，主管部门对高校的管理任务、管理方式都没有改变，主管部门依然包办高等学校的一切事务，不论大小主次，一概行使管理职权。
第三是分权限度无序，主要表现在中央与地方之间在高等教育宏观管理权限的划分上，界线不清，责任不明。我国1000多所公立高等学校分别由中央和地方两级政府举办。因此客观上存在两级办学主体。不同的办学主体举办高等教育的目的是不相同的。中央一级举办的高等教育事业主要是为部门经济服务的，地方一级举办的高等教育主要是为地方经济和社会发展服务的。关于中央与地方管理高等教育的权限，尽管有关法规规定了中央统一领导，中央与地方分级管理的原则，但是，由于法律上对统一领导和分级管理的项目和内容、责任与权限等都未做出明确的解释或界定，加上不同办学主体各自利益导向的影响，因而致使中央的统一领导难以实现，中央对全国高等教育事业的宏观管理失控。
三、理顺关系是当前改革的首要任务
在计划经济体制下，国有资产的所有权和使用管理权是不可分离的。谁投资谁管理不仅是企业管理的基本原则，而且也是文教卫等各项社会事业管理的基本形式。在谁投资谁管理的原则指导下，我国高等教育宏观管理形成了中央地方分级分散管理的体制。管理无序是这一体制的主要问题。它严重地削弱了高等教育宏观管理功能，制约了高等教育事业的发展。党的十四届三中全会明确提出建立社会主义市场经济的基本任务，以及政府行政管理体制、财税体制和投资体制等的改革目标。这些任务和目标的实施将对改革现行的高等教育宏观管理体制产生积极的影响。笔者认为，当前高等教育宏观管理体制改革的首要任务就是理顺高等教育宏观管理中的几种主要关系，为在适当时机全面推进高等教育宏观管理体制改革奠定基础。
第一，统一政令，强化政府高等教育主管部门的权威。在分级分散管理体制下，尽管有关法规规定了政府高教主管部门负有统筹规划、政策指导、组织协调、监督检查和提供服务的责任，但是，事实上存在的高等教育部门所有制导致政府高教主管部门统筹协调的能力很有限，政府高教主管部门的地位几乎等同于政府其它业务部门。这种多头和分散领导与管理的体制，弱化了政府高教主管部门的权威，不利于政府宏观调控功能的发挥。统一政令就是要改变高等学校主管部门各自为政、封闭办学、自成一体的局面，使政府高教主管部门真正发挥政府综合职能部门的作用，承担起制订高等教育的大政方针，统筹高等教育事业发展，协调高等教育资源分配的责任。统一政令包括在两个层次上理顺高等教育宏观管理关系。在中央一级，理顺国家教委与中央其它业务部门之间的关系，落实国家教委对中央所属高等教育事业的统筹规划和统一协调职能，强化国家教委对中央所属高等教育事业的宏观控制作用。随着中央政府行政管理体制改革的逐步深化和新的经济管理体制的建立，应当不失时机地调整中央所属高等学校的主管关系，扩大国家教委对中央所属高等学校的主管范围。在地方一级，除要理顺地方教委（或高教局）与地方政府其它业务部门之间的关系外，还应理顺地方教委（或高教局）与地方党委高校工作部门之间的关系，落实地方教委（或高教局）对地方高等教育的统筹协调职能，加强地方教委（或高教局）对地方高等教育的管理。
第二，政事分开，明确高等教育宏观管理职能范围和高等学校的自主权范围。在我国高等教育宏观管理中，宏观管理的职能范围和高校的自主权范围之间的界线一向模糊不清。它导致了长期以来高等教育宏观管理对学校内部事务包得过多，统得过死；高校主管部门往往陷于学校办学的具体事务之中，穷于应付；高等学校则缺少自主性，在办学上脱离国民经济和社会发展的需要。政事分开就是要明确划分政务与事务，理顺政府与高等学校之间的关系，建立政府主管政务，学校自理事务，政府宏观控制，学校自主办学的新型政校关系。政事分开的前提条件是国有高等教育资产产权关系的调整。在高度集中的计划体制下，国有高等教育资产的所有权归国家（全民）所有，其使用管理权则属于高等教育主管部门，高等学校对所获得的办学资源只能按照主管部门的计划进行再分配和使用，没有自主权。在市场经济体制下，调整国有高等教育资产产权关系的外部条件趋于成熟。在经济管理中，随着经济体制改革的深化，国有资产的两权问题在理论上已得到解决。国有高等教育资产，包括公立高等学校的全部动产和不动产，有形资产和无形资产的所有权与使用管理权所属关系的调整，可以参照经济管理中解决国有资产两权关系问题的办法进行。国有高等教育资产的所有权关系不变，但其使用管理权归属高等学校，学校依法享有再分配和使用其占有的国有高等教育资产的权力。
第三，适度分权，中央与地方合理分掌高等教育宏观管理权力。建国以来，我国高等教育宏观管理体制改革的经验教训表明，高度集权和高度分权的管理体制都不可能有效地行使高等教育宏观管理职能。目前国际上高等教育宏观管理的发展趋势也是一定的集权和一定的分权相结合的模式。因此，要理顺中央与地方的关系，必须坚持适度分权原则，合理划分中央与地方管理高等教育事业的权力。所谓适度分权，就是要掌握好集权和分权的“度”，做到大权集中、小权分散，即将那些影响到国家高等教育事业建设与发展全局的权力集中在中央，比如全国性高等教育政策、法律、标准的制定权，对地方有关政策、法律、标准、计划的终审权或备案权，对全国高等教育事业的督导权，运用政策、拨款等手段对全国高等教育的调控权等都应由中央统一掌握；而对那些有利于调动地方举办高等教育的积极性，加强和完善地方高等教育宏观管理的权力则下放给地方，比如地方高等教育政策、法规的制定权，地方高等教育事业（包括在地方的中央所属高等教育）的统筹权，高等学校、专业、学科点、学位授予权、高级专业技术职务等的审批权等等，都应归属地方。这种大权集中、小权分散的管理体制是与我国经济体制改革的目标和政府行政体制改革的思路相吻合的。它既有利于加强中央对高教事业的宏观调控，保证全国高教事业在国家利益优先原则指导下健康发展，又有利于地方因地制宜发展高等教育事业，密切高等教育与地方经济和社会发展的需要之间的关系，增强高等教育的社会适应性。
*收稿日期：1994-08-25。