美国社区教育智囊团的影响：社区大学协会的启示_美国智库论文

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      中图分类号：G77 文献标识码：A 文章编号：1009-5195(2015)06-0055-07

      doi10.3969/j.issn.1009-5195.2015.06.007

      智库(Think Tank)，又被称作思想库，是一种独立的公共政策研究机构。美国学者保罗·迪克森(Paul Dickson)认为智库是继立法、行政、司法之后的第四种权力，对公共政策有着至关重要的影响。随着上个世纪八十年代以来教育类智库的蓬勃兴起，它不仅成为了政府、公众之间教育信息沟通的桥梁，而且在政府教育决策咨询、引导大众舆论、将公共教育问题推向政府政策议程方面扮演着不可或缺的角色。

      智库有多种类型，它可以是一种研究所、社团、公司。根据美国著名智库研究者阿米得的划分方法，智库可以分为学术型、合同型和游说型三类(沈开举等，2014)。美国社区学院协会(American Association of Community Colleges，以下均简称为AACC)便属于游说型教育智库。一直以来国内学术界对美国社区教育的研究重心主要都放在其直接载体——社区学院本身上，而鲜有从智库的视角对中介性组织机构进行专门探讨。作为全美社区学院活动的引领者和组织者，AACC对美国的社区教育发展起到了重要作用，故本文以AACC为例，来探索智库对美国社区教育的影响，希望能为我国教育类智库建设以及社区教育发展提供一些有益启示。

      一、美国社区学院协会的智库特征

      AACC的发展起源于19世纪末20世纪初的初级学院运动。其前身为全美初级学院协会(American Association of Junior Colleges，AAJC)，后来由于办学目标和职能的转变，1992年更名为美国社区学院协会(AACC)。AACC现拥有1200所具有副学士学位颁发资格的两年制学院会员，成员遍及英国、波多黎各、日本等全球各地，作为全美社区教育政策研究的咨询机构，它已经具备了游说型智库的特征：

      尽管美欧学者关于智库的定义标准各异，但总的来说，作为研究对象它有两个最基本的要素：其一，智库是一个非营利性的实体组织；其二，智库是一种独立从事公共政策分析研究的专家组织。AACC在美国是以非营利社会机构注册，并且在协会章程的首页就开宗明义地将自己定义为一个慈善型教育类组织。它在社区教育政策研究方面一直走在全美前列。从上世纪70年代以来，几乎每一个十年都会开启一项前瞻性的项目研究，出具一份具有影响力的报告。比如70年代的“焦点项目”(Focus Project)、80年代的“先锋计划”(The Beacon College Project)，90年代的《构建社区、学习者、学校的三维知识之网》(The Knowledge Net：Connecting Communities，Learners，and Colleges)报告，进入新世纪后针对社区学院高级管理人才的缺乏，AACC又开启了以“引领向前”(Leading Forward)项目为首的一系列领导力培训研究。

      这些丰硕的研究成果，得益于其拥有一支专业化的研究团队。以AACC近期《21世纪行动倡议》(21st-Century Initiative)为例(AACC，2012)，该项目组人员分布如图1所示。

      

      图1 AACC“21世纪行动计划”项目成员职业背景分布图

      从图中可见AACC的研究团队具有以下几个特点：一是以项目为导向建立研究团队，成员背景多元化。二是智库研究更重视实用性、时效性与可操作性，因此专家人数最多的是来自社区学院一线工作的管理者和研究人员。

      加拿大著名智库研究专家埃布尔森(Donald E.Abelson)将二十世纪初以来的美国智库发展划分为四个阶段：政策研究机构、政府合同型智库、游说型智库和名流型智库(余章宝，2007)。游说型智库和第一代纯粹的政策研究型智库不同，它并不在意学术界的反应，更注重思想的推广和倡导，尤其是对决策者的影响，研究带有明显的利益群体色彩。早在1998年，AACC就在华盛顿注册为“游说组织”，其游说对象包括政府决策者、企业界、新闻媒体等社区教育的利益攸关体，在其影响下，参众两院甚至出现了社区学院党团。

      二、美国社区学院协会的智库职能

      1.制定社区教育研究发展规划战略

      作为社区学院的“代言人”，AACC一直以来都充当全美社区学院发展的“规划师”角色。从其诞生之初，协会的主要任务即定位于：为初级学院制定标准、设立课程，确立其在教育系统中的地位，同时对各类型初级学院展开研究(毛澹然，1985)。二战后，面对社区学院数量激增所带来的治理新问题，AACC通过对近一百所社区学院的抽样分析，最终发现社区学院发生了“学生结构多样化、学院员工多元化”(Gleazer，1971)的改变。这直接导致了协会和各学院内部进行组织机构改革，比如增加董事会成员中的少数族裔比例。进入新世纪，美国政府将社区教育放在了重塑高等教育全球领先力的核心位置，上文提及的《21世纪行动倡议》即是由协会主席牵头，对全美社区学院在新世纪的改革发展谋篇布局的行动纲要。

      2.政策倡议，为社区学院和社区教育发展争取资金和政策支持

      AACC每年都会列举出本年度将对国会立法施加影响的重点内容，从2010-2014年的报告看其主要的关注点：

      (1)对学生和社区学院的财政资助

      联邦政府对社区教育最为重要和直接的投入来源是佩尔奖学金(Pell Grant)，但近年来联邦财政不堪重负，很多议员意欲将其取消。因此AACC把反对削减佩尔奖学金，要求保持现有拨款额度和申请标准列在了其倡导工作的重心。事实证明，其工作颇有成效，以2008-2011年为例，社区学院学生获得佩尔奖学金的比例比全国学生获得联邦奖学金的比例平均高出了9.5%，详情如下图所示：

      

      图2 社区学院学生获得佩尔奖学金比例和全国学生获得联邦奖学金比例比较图

      在为社区学院发展争取资金和政策方面，2010年以来，AACC主要积极推动美国毕业倡议(AGI)项目进入到立法阶段，并将款项的发放与对社区学院的考核结合起来，确保各项资助能真正用于成员学院长期性的改革。

      (2)对社区学院和学生职业培训的政策扶持

      1985年，协会主席戴尔P.帕内尔(Dale P.Parnell)出版了他的专著《被遗忘的大多数》(The Neglected Majority)，在该书中他尖锐地指出当前美国教育的弊端是：60%～70%的中学毕业生并没有继续深造的愿望，工作是其唯一出路，但现行教育体系却无法为他们提供新型职业所需的技能和知识，因此他提出了设立专门技术准备副学士(Tech-Pre Associate Degree，TPAD)方案，该项目指在专门技术教育中，设置“2+2”的衔接学程：中学后两年(11～12年级)注重应用性学术基础教育、之后的副学士两年课程则重在以职业为主的进阶科技教育。这一提议最终在1990年写入了法案，之后“许多优良的TPAD模式及措施开始受到重视及采用，这被视之为职业教育的重大改革与起步。”(饶达钦，2004)

      至此，劳动力培训开始成为社区学院的主要业务之一。2005年，AACC成功地为社区学院争取到了布什政府每年一亿二千五百万美元的“基于社区的职业培训拨款项目”；到了2006年，《卡尔·珀金斯职业生涯和技术教育法案》在美国国会参众两院获得通过，该法案提出的“职业生涯和技术教育”(CTE)，为AACC和社区学院进一步开展劳动力继续教育提供了制度上的保障。

      3.人才培养，为社区学院发展提供可持续动力

      “人才培养的蓄水池”是智库担当的一大功能。多年来，AACC在为社区学院输送、培训人才上，形成了一套成熟的运行机制，其中，校长学院(Presidents Academy)便是其专门设立的最富特色的在职培训机构之一，迄今已有四十年的历史。该学院的培训对象限定为各校CEO，主要有三个培训项目：暑期培训班(Summer Institute)、华盛顿培训班(DC Institute)和技术培训班(Taming Technology Institute)。

      其培训特色主要表现在：第一，在内容上，不局限于业务知识的培训，还注重人文关怀，开设诸如CEO的健康管理、职业发展规划等讲座，甚至包括为其跳槽提供意见咨询。第二，在形式上，倡导通过研讨会和课余活动等非正式方式，增进了解，建立信任，分享经验，构建校长们的“交际圈”。正如肯塔基技术社区学院校长凯思·伯德(Keith Bird)说：“大家是在餐桌边逐渐熟悉起来的，这种人际关系的建立很有价值，亦能持续相当长的时间(Boggs，2002)。”第三，在机制上，强调与社区学院利益相关体的紧密合作。比如华盛顿培训班不仅邀请政界人士介绍华府的政治运作过程，而且安排校长们与所在选区议员会面，这样双方能就当地社区学院的发展进行有的放矢的交流，这对其争取地方经费拨款、培训项目和基础设施建设都极为有利。

      三、美国社区学院协会的智库运作

      1.政策研究的专业化

      AACC政策研究的专业化具体表现在：

      研究政策的前瞻性。AACC之所以能成为全美社区学院研究的领头羊，就在于他把研究的“预期性”作为对自身的要求，在美国教育与社会发展处在急速变革的几个关键时间节点，为社区教育的发展指明方向。无论是六十年代对社区学院内部多元化趋势的准确判断，还是进入21世纪，在各普通高校纷纷开展“问责运动”的大背景下，AACC率先开发了社区学院第一个内部评估体系：责任自愿评估框架(VFA)，从而形成了一套自我更新、自我完善的治理责任机制。

      研究内容的务实性。AACC的研究内容往往紧扣当下社区教育的要害问题，通过理性的分析判断，提出具有实际操作意义的建议。以“专门技术准备副学士”项目为例，它为成千上万的普通高中毕业生提供了职业和技术教育，对造就高素质的美国劳动力作出了里程碑式的贡献。

      研究过程的长期性。很多研究数据并不是一蹴而就，需要长期的监测才能做出科学的预测。AACC在开展一些项目时，往往会拟定好时间框架，在每一阶段结束后都会出具相应的公开报告，吸收合理的建议和反馈，对研究进行修订和完善。

      2.政策影响的多样化

      影响力是智库的生命力。对于智库而言，高质量的研究成果是基础，构建多样化的研究成果传播机制才是扩大其影响力的关键。

      从影响对象上看：

      对政府和决策者。智库影响政府最常见的形式是成为政府顾问专家小组的成员，为其提供直接的政策服务。上世纪70年代的CEO小格利泽(Edmund.J.Gleazer，Jr.)就曾是直接隶属卡特总统的外语和国际研究专门委员会成员之一。AACC还定期举办诸如华府倡导研讨会(Washington Advocacy Seminar)的专题研讨班，给官员和学者提供交流平台。同时还努力与决策者建立私人关系。和前教育部部长泰瑞尔·贝尔(Terrell H.Bell)私交甚笃的帕内尔回忆到：“我努力在国会、白宫、教育部以及其他一些能对社区学院和筹资起决定作用的部门进行活动”，并且坦承：“在华盛顿，作为一个机构的负责人，必须要有内部消息。”(Luskin，2011)

      对社会公众。一是通过出版各种书籍刊物，以潜移默化的方式塑造人们对社区教育和社区学院的态度和看法，形成一股影响教育决策的社会力量。二是善于利用大众传媒。AACC现任政府关系部副主任大卫·贝姆(David Baime)就频频出现在CNN等电视节目上，对社区教育的相关问题发表评论。值得一提的是，作为“六大核心协会”之一的AACC非常重视通过与其他“兄弟组织”的合作来壮大声势，“这些协会各自代表不同的院校利益，有时候会相互冲突但更多的是相互合作，当它们以联合阵线的方式工作时，可以影响国会委员及政府部门对高等教育主要议题的观点。”(高洪波，2006)

      3.机构运作的独立性

      经费来源多样化。这使其拥有独立思考的底气。图3为AACC 2009年度收入来源情况，AACC的资金来源主要有：(1)基金会、公司的捐赠和政府拨款。表1展示了与AACC合作的主要基金会、公司和政府机构。(2)教育决策咨询服务的报酬。(3)各学院成员会费。(4)出售产品的收入。它与北美最大的出版商之一Rowman & Littlefield集团建立合作关系，开设网上书店，读者可以在各种平台如KINDLE、IBOOKS购买阅读各种资源。

      

      图3 AACC 2009年度收入来源情况

      

      组织结构与决策机制相对独立。作为独立的非营利性组织，实行法人治理，最高权力机构为董事会。董事会共有32名成员，分别来自于附属委员会、各学院负责人和普通工作人员，保证了成员背景的多样化。

      拥有严格的成果审核程序。覆盖从选题、收集分析数据到得出研究结论的各个阶段，保证其思想成果的独立性、准确性与严肃性。研究成果基本实现了完全公开。

      4.辐射范围的国际化

      AACC增强国际影响力的方式主要有：设立专门的国际项目服务办公室为国际学生入读本土社区学院提供各种信息和帮助；向在校学生提供海外学习机会，推进各学院的国际化进程；与联邦机构、其他高等教育协会组织和企业合作，开发国际项目；同其他国家直接合作，加强交流。

      值得一提的是，随着中国经济的发展和社区教育的兴起，AACC开始采取诸多举措加强和中国社区职业教育的联系：设立了专门的对华教育交流咨询委员会，与中国教育国际交流协会合作开启了中国职业教育领导力培训项目(China-VELT)，每年派遣由各学院校长组成的代表团来华访问等，旨在最大限度地促进双方学生、教师、管理人员的交流与合作。

      四、发展中国社区教育智库的启示

      党的十八大提出的“完善终身教育体系，建设学习型社会，是实现全面建成小康社会重大战略任务的根本保障”，将终身教育提到了新的战略高度，作为其重要组成部分的社区教育也必然由舞台的边缘走向中心。但是不可否认，我国的社区教育自上世纪80年代开始至今，从自身来讲遇到了大众辨识度不高的观念困境；实践在前、研究在后的研究困境；重视社区教育的教育功能、忽视其社会效益的现实困境(杜幼文，2012)，缺少国家层面的社区教育立法的保障困境等诸多瓶颈。

      因此，面对当前社区教育政策和舆论的公共需求，市场经济多元利益格局下的民众诉求，我国蓬勃兴起的社区教育必然需要大策略和新思维的“头脑风暴”，需要“独立思想的盒子”提供社区教育发展的改革良方。

      尽管当前我国已经出现了一些专门研究社区教育的官方、高校或者民间组织机构(见表2)，但是这些组织大部分并不能称作严格意义上的智库，即便是明确以智库为旗号的教育部社区教育研究培训中心、上海终身教育研究院，也因尚处于初创时期，呈现出运营管理能力较弱、专业化程度不高、对政府决策影响力和公众影响力尚有局限性等不足。

      

      从社区教育开展实际情况来看，据不完全统计，截至2012年12月底，全国广播电视大学系统挂牌参与社区教育的办学机构已经达到266所，依托电大系统成立的社区教育办学机构占到全国社区教育办学机构总数的51.25%(杨志坚等，2013)。以广播电视大学为依托，被认为是又好又快发展社区教育的现实途径和重要方向(沈光辉等，2012)。因此作为社区教育主力军的电大系统，应该敏锐地意识到建设社区教育智库的必要性和重要性，抓住这一难得历史机遇，努力成为我国社区教育智库建设的主力军。我国要创建一批全国或省级地方社区教育智库，值得借鉴AACC的以下几点经验：

      1.重视教育政策的前瞻性理论研究，不断产生推进社区教育发展的政策思想

      “想要成为一个知名的教育智库，仅有广泛的资源、闪亮的名头是不够的，拿出有影响力和前瞻性的政策建议才是一个教育智库的核心竞争力。”(黄忠敬，2009)AACC之所以能在美国社会发展的每个关节点都能拿出预见性的报告，得益于其背后拥有一支跨学科、跨部门的研究团队。而我国的教育研究机构，成员几乎都是纯粹的教育学科背景，较少有政治、经济、文化等多领域的专家参与，因此出台的各种教育报告反应迟缓、视野相对狭窄、思维缺少前瞻性，很难准确把握当前社会转型期下各种关乎国计民生的重大而复杂的教育问题。

      另外，从AACC以《21世纪行动倡议》为标志的一系列活动来看，它对教育决策研究的重点已经从对政策本身的研究转向对政策执行效果的评估，研究领域的拓宽使其能够及时发现政策执行中出现的问题并对此提出调整的方案，从而保证整个政策的执行质量。目前我国社区教育的研究重点还停留在学科建设本身上，从表3可见社区教育研究领域的前10位高频关键词中没有出现一个和“社区教育政策”相关的词语。这和我国现行的以“政府统筹领导、教育部门主管”为主的社区教育管理模式来说极不相符，也恰好反映了我国目前在社区教育领域内纯学术性探讨较多，实践性研究较少；偏重活动案例的类型研究，轻视宏观政策分析的研究现状。

      

      2.智库又被称为第四种力量，AACC已形成影响教育决策的一股社会力量

      清华大学副校长谢维和谈到，教育智库不应只满足于直接为政府部门提供决策咨询，而应通过多种途径影响利益相关者的头脑和观念，进而间接地服务决策(柴葳，2015)。因此，我们首先可以借鉴AACC的经验，针对不同的影响对象采取不同的影响手段：对政府部门和决策者，智库人员除了担任咨询顾问、参与委托项目外，还可以邀请他们参加各种专题研讨会，组织进修培训班，构建双方人员自由流动、人才转型的机制。对社会大众而言，则可以通过发行刊物、创建网站、在大众媒体上“露脸”等方式来宣传本机构的研究成果，普及社区教育理念，尤其对于我国这样一个具有浓厚“文凭意识”传统的国家，社区教育智库在“启智”这一点上的任务显得尤为重要。专家甚至可以利用微博、微信等自媒体形式主动发表自己的见解，引导舆论，服务大众。通过双方的互动，智库不仅扩大了影响力，还能从公众那里获得教育政策的第一手反馈信息和资料，这对于其进行持续深入的研究大有裨益。

      其次，AACC利用团队优势，整合1300所成员学院资源发挥影响力的做法也值得我们学习。在这一点上，广播电视大学完全可以借助系统优势，逐步形成定位清晰、分工合理、相互补充、互相协作的电大社区教育智库体系。国家开放大学可以参考AACC的机制和运作经验，成为全国社区教育研究的引领者、政策倡议的组织者和社区教育人才培训的服务者，做好顶层设计。各省广播电视大学则以地方文化情境为背景构建符合当地社区教育需求的智库。此外，为了防止地方智库建设出现一哄而上的现象，还可以引入社区教育智库准入制度，制定详细的标准，严格把关，通过优胜劣汰机制，最终确立若干稳定且具有鲜明特色的地方社区教育智库。

      3.智库运行相对独立，智库可以独立思考

      独立性历来是西方国家智库的重要特征，亦是其赖以生存和发展的根本。AACC的独立运作主要依靠其多渠道的研究经费和相对独立的组织架构，因此，一方面应该鼓励我国社区教育智库从政府机构、民间资本、社会公益基金、外国基金会等多种渠道筹集资金，从而最大限度地保证研究的客观性；但是从另一方面来讲，我们也应该看到美国智库之所以能在全球独领风骚，这和它分散的政治体制、业已成熟发达的基金会组织以及根植于基督教文化中的个人捐助传统是分不开的。“智库发展受政治体制、经济体制影响和历史文化影响”(朱旭峰，2014)，已成为全球智库研究的一个共识。

      所以，我们国家智库应基于中国现有的政治经济体制环境和社会发展现实，借鉴“美国模式”独立思考的理念，探索保持我国社区教育智库独立性的新元素。笔者以为，智库的“独立性”不能狭隘地将其理解为“非政府”性，恰恰相反，政府是智库产品的最终输出对象，只有和政府保持良好的沟通渠道，智库才能不断扩大其影响力。因此，努力构建政府政策支持下的多元运行体制是我国社区教育智库建设的可行之路。

      对我国社区教育智库的要求，除了专家在研究过程中理应保持客观公正的学术态度，践行独立思考的科学精神外，对智库研究成果的评价可以引入智库同行评审机制，而不仅仅以政府采纳的报告数量来衡量，或者建立类似AACC的附属委员会，由社区教育专家和一线教职员工组成，对智库的决策部门进行监督和制衡。如何通过完善内外部机制，促进中国社区教育智库的“独立性”发展，这都是今后很长一段时间我们需要重点探索的地方。

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