中国财政纵向机制的弊端，本文主要内容关键词为：纵向论文,弊端论文,中国论文,机制论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在目前的中央集权模式下，集权的一个方式，就是自上而下地纵向控制财政预算。一方面是对下级政府筹款权的控制，另一方面是对下级政府预算的控制。表面上看，制度如此设计，似乎可以做到全国一盘棋，马走马步，车行车路，实际上却远不是这么回事。
上梁不正，筹款失控
1993年12月15日，国务院发布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》规定，“中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央”，再加上现行预算法规定，“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。表面上看，中央似乎也就控制住了地方财政收入的两大源头，可实际上，地方政府的筹款能力并没有因此受到影响。一是各级政府不是人大通过的预算是多少就筹集多少，而是能够无视人大通过的预算来筹集资金；二是绕开缺乏税收立法权和发行债券权的障碍，通过五花八门的收费、罚款等等形式，筹集资金。于是，表面上看虽然自上而下的筹款权控制依然存在，可各级政府仍能财源广进。比如，按照重庆市的预算报告，该市二届人大五次会议批准市级财政收入预算336亿元，结果完成428.4亿元，比预算超收了44.2%。黑龙江省佳木斯市，2007年全市地税系统共完成税费总收入11.7亿元，比计划超收2.4亿元，这意味着1/4的钱属于超收。
超收的钱好花，地方政府可以明目张胆地违反预算，无视人大的权威，无视民意，制定超收指标。比如，《河南省预算监督条例》第三十条就规定：“预算执行中，需要动用超收收入追加支出时，应当编制超收收入使用方案，由政府财政部门及时向同级人大常委会预算工作机构通报。政府应当及时将预计超收收入使用方案报同级人大常委会，并在决算草案的报告中对预算超收收入的使用情况作出说明。”这等于是人大一本正经地授权政府花完了再说，多好说话的人大呀？这样的钱能不多搞点？
政府这么放开手脚筹钱，关键不是因为手头紧。一个年收入上亿元的人要过日子，一个年收入三千元的人也要过日子。但是，如果没有制约，那个没有钱的人就可能抢劫，而那个有钱的人也想更有钱，挖空心思巧取豪夺。权力不受制衡，这才是问题的要害。一个地痞流氓在市场上收取保护费，受害者可以去报警，可是当政府乱筹款，有什么有效办法制约呢？
这种情形并非只是地方政府存在。没有人大的批准，财政部和国家税务总局就可以开征新税种，可以提高既有税种的税率。比如，2007年5月，财政部半夜三更通过新华社宣布将证券印花税税率从1‰调整为3‰。没过多久，国家税务总局宣布将车船税的缴纳税额上限平均提高一倍左右。随意开征，就是随意筹款。就此而言，这意味着对中央政府的筹款权力是没有多少外在约束的。可谓上梁不正。
2007年全国财政收入达到5.13万亿元，增长32.4%，比预算超收7239亿元，超收额占整个财政收入的14.1%，超过预算总额的比例高达16.4%，将近1/6。其中，2007年中央财政超收4168亿元，占据了超收总额的57.6%。超过预算的1/6，超收得比地方还要厉害。如此严重的超收是一个政治问题，是国家治理危机的一个象征。
在政府筹款问题上，前面提到的数据还只是官方正式公布的，实际情形可能远非如此。2006年的财政收入是3.9万亿元。可是按照中央党校周天勇教授的估算，2006年实际的财政总收入大约有6.5万亿元。即使是这一数据，也有研究者认为是大大低估了。比如，李英强在一项研究里就认为，2006年政府收入约为102005亿元。在筹款问题上，各级政府都倾向于钱越多越好。手里有钱，心里不慌。即使人大通不过预算，不也照样不缺钱花？这种制度，就是把政府设计成了可以自己给自己当财神，当散财童子。
天高皇帝远
按照现行预算法的规定，实行一级政府一级预算。中央预算由全国人民代表大会审查和批准，地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。但是，预算法同时又规定，全国人大及其常委会对地方预算、决算进行监督，县级以上地方各级人大及其常委会对下级政府预算、决算进行监督。
我国实行预算备案制度。比如，乡政府应当及时把经本级人大批准的本级预算报上一级政府备案，而县级以上地方各级政府又要及时将经本级人大批准的本级预算及下一级政府报送备案的预算汇总，报上一级政府备案，并且还要把下一级政府报送备案的预算汇总后，报本级人大常委会备案。国务院将省、自治区、直辖市政府报送备案的预算汇总后，报全国人大常委会备案。
预算法规定，国务院组织中央和地方预算的执行；监督中央各部门和地方政府的预算执行；改变或者撤销中央各部门和地方政府关于预算、决算的不适当的决定、命令；向全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会报告中央和地方预算的执行情况。国务院和县级以上地方各级政府对下一级政府报送备案的预算，认为有同法律、行政法规相抵触或者有其他不适当之处，需要撤销批准预算的决议的，应当提请本级人民代表大会常务委员会审议决定。同样地，县级以上地方各级政府组织本级总预算的执行；监督本级各部门和下级政府的预算执行；改变或者撤销本级各部门和下级政府关于预算、决算的不适当的决定、命令；向本级人民代表大会、本级人民代表大会常务委员会报告本级总预算的执行情况。
这种制度设计，就像放风筝一样，无论风筝怎么飞，线头是拽在“上级”手里。从这个意义上说，我国的预算制度是中央集权模式的。根据《预算法》的规定，县级以上各级人大除了审批本级预算外，还有权审议下级地方总预算，对于下级预算有撤销或改变的权力。
这样一种制度设计，其结果很可能是原本期望的好处带不来，内在的弊端反而被放大。就拿一个省来说，在开省人大的时候，来自数十个不同县市的代表，要相互审议各县市汇总的预算，岂不是儿戏？而就全国人大来说，等于是来自海南的代表，却要判断黑龙江的预算，做得到吗？要把全国各省的财政预算审议一遍，根本就不具有实际的可操作性。所以，全国人大代表审议地方预算往往只能是走过场。更何况，甲乡的财政预算却要由其他并非本乡选民选举的代表来指手画脚，从某种意义上来说，是对代表权力的否定。当然，这种形式上的集权，却也能留给“上级”干涉下级财政的理由。
这种模式否定了地方自治。可问题是，“级别”越高不等于就越正确、就越不会滥用权力，不说别的，就看看每年公布的审计报告，就可以知道并非那么回事。再拿各级政府屡见不鲜的财政超收来说，不也表明预算集权的失败么？各级政府不仅无视本级人大的权威，即无视宪法，也无视“上级”的权威，因为那些预算也是经过“上级”认可的。
俗话说，天高皇帝远。可别小瞧了这句老话，它是对千百年来中央集权模式失灵的一个通俗总结。很多时候，中国历史上的王朝都是世界上幅员最辽阔的国家之一，即使皇帝英明神武，朝廷一心为公，可对林林总总的地方政务，朝廷就是想管也管不过来，明面上是皇帝专制，实际上却往往是具体管事的一手遮天。倘若是朝廷也上梁不正，那问题就更麻烦了。在实践上，中国王朝时代就没有过化解这个问题的灵丹妙药。
可是，现行的财政预算制度却没有吸取这个古老的教训。中国至今也没有建立起横向的分权制衡机制，在中国眼下的背景里，要是再财权和事权统一，后果只会是增强一个个土围子里的“土皇帝”的权力，而无助于国家治理的改善。