山西省柳林县人民政府教育督导室 033300
摘要：教育督导制度是我国基本教育制度之一。构建完善的教育督导政策体系是教育督导制度有效落实的关键环节。当前，我国教育督导政策体系还存在着结构不完整、数量不充足、内容不完善等问题，有关部门急需明晰构建思路，在制定相关政策、扩展体系涵盖范围的同时，还要对现有的教育督导政策实施必要的调整，才能最终形成科学的、完善的、有中国特色的教育督导政策体系和督导制度。
关键词：教育督导；政策体系；教育督导制度
一、我国教育督导政策体系构建的主要历程
在教育督导制度恢复的二十多年时间里，不同时期标志性的政策文件构成了我国当前教育督导政策体系的主框架。邓小平关于建立国家教育督导制度的设想为教育督导政策体系构建奠定了基础。教育督导建设是邓小平教育思想的重要组成部分。早在1977年，邓小平在关于《教育战线的拨乱反正问题》的谈话中，就提出了关于建立国家教育督导机构和制度的构想与建议。《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）的颁布实施对形成教育督导制度、建立教育督导政策体系提出了要求。1986年《义务教育法》颁布实施，在国务院办公厅于同年转发的《关于实施义务教育法若干问题的意见》中规定，“国家和地方逐步建立基础教育的督学（视导）机构，对全国和本地区范围内义务教育实施进行全面的视察、督促和指导。”这是我国在教育督导工作中断多年之后，首次在国家级政策文件中正式明确教育督导制度。在《义务教育法》实施及其相关性文件的促动下，国务院批准在原国家教委设立教育督导机构——督导司，这使教育督导政策体系运行的必需系统得以建立。
二、我国教育督导政策体系构建中存在的问题
（一）教育督导政策体系及其构建中存在的主要问题
1.教育督导“基本政策”权威不足，难尽“承上启下”之责《教育法》明确规定教育督导制度为我国教育基本制度之一。与其他方面的教育基本制度立法相比较，教育督导制度的立法步伐相对迟缓，最高级别的政策文件仍是原国家教委发布的部门规章《暂行规定》，与教育基本制度的地位很不适应。
在教育督导政策体系结构中，“基本政策”是教育督导政策主体指导教育督导领域或工作的原则，是教育方针（总政策）在教育督导工作中的具体化。作为我国教育督导政策体系中“基本政策”的文件，不仅应是我国教育督导制度的基本法规，还应对督导工作起着总纲领的作用，对教育督导工作提出原则性、概括性规定。“基本政策”以本身为基础，以若干具体教育督导政策为要素，构成从属于教育总政策的教育督导政策体系。因此，教育督导的“基本政策”应具上承教育总政策和教育方针，下启各项教育督导具体政策之功效。
2.教育督导政策之间关联性欠缺，未能体现“协调增益”之效
教育督导政策体系是由若干单项具体政策构成的，虽然每一个具体政策都有着不同的政策内容、目标和特定的作用对象，各自在一定的范围内相对独立地发挥作用，但是教育督导政策体系绝非各项政策性质与功能的简单叠加，而是各项政策性质和功能有机联系的总和，教育督导政策体系、各项教育督导政策之间存在必然的关联性。这种关联性表现为：如果政策之间相互协调、增益，则增强教育督导政策的整体功能；反之，则会抵消某些督导政策的功能。
（二）《暂行规定》存在的问题
自教育督导制度恢复以来，《暂行规定》一直是教育督导政策体系中的“基本政策”。随着教育督导形势、对象、任务的改变，《暂行规定》作为教育督导“基本政策”制度设计，已经严重滞后于各方的要求，除了上述“格位偏低、权威性不足”的根本问题之外，本身也存在诸多问题。
1.“基本政策”规定的督导范围日趋不适
教育是一项综合性工程，从理论上讲，任何一个涉及教育的部门、环节都应列入教育督导范围。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆但在实际工作中，作为教育行政管理中行使执法监督权的教育督导，要形成有效监督，就需要对教育督导的工作范围、对象等内容作出适当规定。然而，作为“基本政策”的《暂行规定》却有诸多不适之处。首先，其中规定的督导对象未能从局部转为整体。《暂行规定》中虽提及了“督学、督政”的基本范围，但却仅仅限于“下级政府、教育行政部门和学校”，未涉及与教育经费相关的财政、审计、税务部门，也未涉及有关教育事业发展的计划、人事部门，更未涉及相关的医疗卫生、社保、劳动、司法等部门，未能全面规定“督政”范围。其次，督学内容、项目窄化
2.“基本政策”应明确的基本关系不甚清晰
“基本政策”是教育督导工作的总纲，是其他教育督导政策制定的基本依据，它不仅要对教育督导内部机构、性质、任务等进行规范，还要有效调整教育督导的外部关系。《暂行规定》对督导机构的性质、建制以及与教育行政部门的横向关系、机构权限甚至各级教育督导机构不同的工作重点任务均未能清晰表述，造成教育督导部门归口不合理、督导机构隶属关系不清、职责权限不明，以至于内部关系始终难于理顺。《暂行规定》仅仅提及对下级政府的教育工作进行督导评估，但对于督政机制的建设却没有制度设计，这也导致了教育督导外部关系不尽清晰。
三、我国教育督导政策体系构建的思考与建议
（一）我国教育督导政策体系构建的基本思路
从长远看，我国教育督导政策体系的最优结构应该是，全国人大制定颁布《教育督导法》，国务院制定《教育督导条例》，国家教育行政部门统一制定地方省市县各级《教育督导规程》，经国务院批准发布，对国家教育督导团、地方各级教育督导机构做出具体规定。地方各级人大、政府及教育主管部门制订教育督导规程细则，依据国家制定的各级督导规程的统一要求，确立本区域相应的督导政策。另外，各级教育督导部门制定其他有关的教育督导工作规章，对各级督导工作中的具体问题作出详细说明和补充规定。
（二）我国教育督导政策体系构建的设计
1.加快立法进度，提升“基本政策”格位，进一步依法构建教育督导政策体系。作为政府行政机构中的行政监督部门，教育督导机构履行职责必须要有一定的组织条件作为保证。教育督导政策体系中的“基本政策”制度必须具有法理性权威。确立教育督导的法理性权威，从政策体系的视角审视，就需要教育督导的基本政策升格定位，尽快完成从《暂行规定》到《教育督导条例》（以下简称《督导条例》）的过渡。
通过立法，提升教育督导基本政策地位，有效依法调节教育督导的外部关系。解决与政府部门，职能部门的关系问题，定位与教育行政部门、学校的关系，解决教育督导权威性不高的问题。
2.树立全局观念，提高政策制定的质量，进一步规范教育督导政策体系。完善教育督导政策体系，当前最重要的是教育督导政策制定环节。政策决策部门须全面树立“全局统筹”的政策理念从教育督导事业发展的战略高度去考虑政策问题，建立科学规范的政策制定程序。无论是教育督导“基本政策”的制定，还是涉及对局部、具体领域的督导工作内容的安排，政策制定者都要有全局把握，摆正其在政策体系中的地位，协调局部和全局的关系。同时，要注意弥补教育政策系统缺陷，逐步实现信息、咨询机构人员参与到教育督导政策制定过程中，增加对教育督导决策部门政策的监督评估；明确政策制定的环节，实现政策制定的程序化、制度化，确保政策制定的质量，从而全面提升教育督导政策体系的规范化水平。
3.调整具体政策，适应教育发展形势，进一步创新教育督导政策体系
构建与完善教育督导政策体系是一个动态发展的过程。调整教育督导政策重点，从“督政”走向“督政、督学相结合”。从我国国情考虑，“督政”在一段时期仍将是我国教育督导工作的重点，但是教育督导工作绝对不应忽视甚至放弃对中小学校督导评估的“督学”内容。一方面，教育督导的“督政”的目的最终还要落实到教育的发展；另一方面，在许多具体的教育督导工作中，“督政”与“督学”联系紧密。因此，在构建教育督导政策体系的过程中，要树立“督政为重、督学为基”的基本原则，落实督政、督学相结合的工作重点，并最终实现以“督学为中心”。
论文作者:王奶琴
论文发表刊物:《基层建设》2018年第21期
论文发表时间:2018/8/20
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